王譯 江國華

[摘 要]監(jiān)察監(jiān)督作為反映監(jiān)察委員會基本職能的內(nèi)在要求，從規(guī)范的運行層面回應了集中統(tǒng)一反腐的政治邏輯。作為監(jiān)督的實現(xiàn)方式之一，其廣義監(jiān)督的范疇涵蓋了監(jiān)察委員會業(yè)已整合的監(jiān)督、調(diào)查與處置職能，性質(zhì)上有別于黨內(nèi)執(zhí)紀監(jiān)督、人大權力監(jiān)督及檢察機關法律監(jiān)督。在監(jiān)察委員會廣義監(jiān)督職能的實現(xiàn)過程中，應從監(jiān)督權配置的政治邏輯原點出發(fā)，嚴格保障監(jiān)察監(jiān)督各項功能實現(xiàn)的特定方式;應遵從監(jiān)督法定、正當與公開的基本原則，防止“以調(diào)查為中心”的辦案模式僭越監(jiān)察權應有之邊界;應從政治、社會、法治與人文功能期待上暢通監(jiān)察監(jiān)督權利救濟渠道，以確保處于法治化軌道中的監(jiān)察監(jiān)督機制之形成契合國家監(jiān)察體制改革的總體方向。

[關鍵詞]監(jiān)察監(jiān)督機制;監(jiān)督執(zhí)紀;政治邏輯;程序法定

中圖分類號：D925.1?文獻標識碼：A?文章編號：1008-410X（2020）01-0070-08

一、監(jiān)察監(jiān)督形成之邏輯原點：黨內(nèi)監(jiān)督的法治化

《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》（以下簡稱《監(jiān)察法》）的頒布，回應了集中統(tǒng)一反腐的政治需要，其整合的黨紀審查、行政監(jiān)察與刑事偵查三位一體形成了國家監(jiān)督體系。在過去，“兩規(guī)”作為黨的紀律檢查部門辦案的手段曾發(fā)揮過重要的作用，但從程序控制與權利保障二重維度來看，難以從根本上有效妥善化解黨內(nèi)監(jiān)督實現(xiàn)的同時維護公民憲法保障的基本權利之間的矛盾。黨員干部在接受黨紀審查的同時，也應享有程序上的各項基本權利。這一權利保障的過程即監(jiān)察監(jiān)督權力行使過程中權利救濟的過程。從權力行使到權利救濟，不僅應由黨章賦予黨員申訴、辯解的權利，更須從公民法治國的視角將維護公民權利的程序性規(guī)定由黨的規(guī)章上升為國家法律。由此，方可將黨內(nèi)監(jiān)督的法治化路徑實施落腳于監(jiān)察法定的功能視域中，以維護公民應有的憲法權利為目的，最大限度地發(fā)揮監(jiān)察監(jiān)督的效能。

（一）政治邏輯：國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標，即完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系與治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，即一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度;國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面[1]（P90-92）。推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化落腳到我國制度實踐，即應運用中國特色社會主義制度有效治理國家，也就是依法治國[2]。因此，黨和國家協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局中的“全面推進依法治國”即須從完善國家治理體系的視角以提升國家能力為導向，實現(xiàn)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。國家監(jiān)察體制改革正是回應了全面依法治國的戰(zhàn)略布局需要，從《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察監(jiān)督實現(xiàn)方式可知，提高政治站位，強化紀法思維，亟須監(jiān)察委員會在工作中處理好紀法關系，用好監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”。在監(jiān)察監(jiān)督全覆蓋的政治大局下，如何著力強化紀法貫通、法法銜接，切實提高監(jiān)察隊伍綜合素質(zhì)，是國家監(jiān)察體制改革在推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化過程中的重要命題，此謂監(jiān)察監(jiān)督政治邏輯的應有之義。

（二）法治邏輯：權力生成的制度建構與公民權利保障之間的平衡

基于制度設計的建構理性主義，其國家權力生成的基本前提乃為國家法的制定。自近代以降，在西方法治國理念的影響下，公權力運行中的私權保障乃由法定程序予以控制，以防止公權力對個人造成超出必要限度之侵害，這是現(xiàn)代法治國家對權力約束的基本共識。任何權力的運行均需以程序法定為基本原則，《監(jiān)察法》的實施從客觀上將對公職人員監(jiān)督的方式予以高度有機整合，避免“兩規(guī)”“兩指”與刑事偵查階段的強制措施并行，其超出法定羈押限度的手段難言不偏離中國特色社會主義法治的應有價值理念。2018年修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱為《刑事訴訟法》），其調(diào)整的內(nèi)容以“刑事缺席審判”為鮮明特色。2012年修訂的《刑事訴訟法》涉及對被告人違法所得財產(chǎn)的沒收程序，其須從缺席判決視角予以前置保障。此次修正案明確將缺席審判作為沒收決定的程序依據(jù)。誠如學者指出，在傳統(tǒng)樸素的正義觀支配下的道德自律與個人英雄主義亦難以遮蔽制度建構背后的立法需要。國家權力運行的法治邏輯，其核心為法治思維。法治思維作為法理思維的子命題，隱喻了立法對法治秩序維護的需要，在推動法治建設的過程中實現(xiàn)對立法正當性維護的程序保障機制[3]。因此，監(jiān)察監(jiān)督立法從本質(zhì)上將執(zhí)紀監(jiān)督的“四種形態(tài)”具體到執(zhí)行操作層面，黨紀處分、政務處置、監(jiān)察監(jiān)督與監(jiān)察調(diào)查移送司法成為四種具體的實現(xiàn)方式。不同實現(xiàn)方式的背后揭示了黨的紀律規(guī)章制度與國家法律之間的協(xié)調(diào)配合與有效銜接。

（三）社會邏輯：民眾對監(jiān)察權力運行與監(jiān)督的樸素期待

在監(jiān)察權力尚未形成以前，民眾從個案監(jiān)督的普遍認知情感中天然包含了對“分配正義”與“矯正正義”的原始期待。 監(jiān)察監(jiān)督的產(chǎn)生，將“反腐”與“監(jiān)督”進行有效關聯(lián)，“監(jiān)察全覆蓋”對社會產(chǎn)生的影響使民眾可通過各類媒介傳播及時掌握監(jiān)督效果，從而對內(nèi)心的認知期待形成有效反饋。此前，黨內(nèi)紀檢監(jiān)察僅從黨員干部身份的角度形成黨紀約束，而監(jiān)察監(jiān)督從國家權力運行的視角將監(jiān)督方式予以創(chuàng)新。尤其對于擁有職務犯罪偵查權的檢察機關，其偵查過程對于民眾認知而言往往諱莫如深，且后果上僅以“刑事責任追究”為單向運行軌道。在“兩規(guī)”“兩指”作為刑事偵查強制措施以外紀檢部門主要辦案手段時，民眾僅可從其自身對貪腐現(xiàn)象的憎惡情感來回應社會整體對統(tǒng)一反腐的急切需求。然而，“兩規(guī)”作為黨的紀律檢查部門辦案方式，往往從自身監(jiān)督機制的構建上無法得到外部制約，而僅可通過內(nèi)部監(jiān)督或上級約束予以化解?！皟芍浮贝胧┮嗍侨绱?，其作為行政監(jiān)察手段從本質(zhì)上并未脫離行政權力運行之特質(zhì)。監(jiān)察監(jiān)督的集中整合從反腐需要的社會視角來看，亦呈現(xiàn)出集中化、規(guī)范化與法定化的特征，且從后果上反推，較之單向移送司法的監(jiān)督運行方式，監(jiān)察監(jiān)督以監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的效果形成了獨有的社會邏輯。

從黨內(nèi)監(jiān)督到監(jiān)察監(jiān)督，其路徑的法治化意味著監(jiān)察監(jiān)督在執(zhí)政權范疇下蘊含了雙重要義。其一，對國家權力運行的監(jiān)督，實際上蘊含了對黨的內(nèi)部領導權實現(xiàn)“外在”監(jiān)督，因監(jiān)督對象包括各級黨的機構工作人員;其二，監(jiān)察機關明確為政治機關，其監(jiān)督形式為政治監(jiān)督，首要的落腳點亦應為政治監(jiān)督[4]。因法治國家、法治政府、法治社會三位一體建設的重要命題，三位一體的法治構成在我國宏觀的法治體系中形成具有中國特色的“社會主義法治國家”[5]。在法治體系形成與完善過程中，由立法機關精細化地梳理法治社會與法治國家和法治政府的關系及其區(qū)別，乃為法治化進程的題中之義。國家監(jiān)察體制改革回應了集中統(tǒng)一反腐的政治需要、法治需要與國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的長期建設需要。監(jiān)察監(jiān)督與黨紀監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督一并成為新的監(jiān)督權力，在監(jiān)察全覆蓋的過程中有效保障紀法貫通與法法銜接，便可在法定程序之中實現(xiàn)國家監(jiān)督。因此，監(jiān)督法治化乃為監(jiān)察監(jiān)督主體實現(xiàn)預防與懲治腐敗功能之首要內(nèi)涵。

二、完善監(jiān)察監(jiān)督機制應遵循的基本原則

監(jiān)察監(jiān)督是基于國家監(jiān)察體制改革背景下的新型權力監(jiān)督，《監(jiān)察法》實施后呈現(xiàn)出不同于檢察機關法律監(jiān)督的運行特征。監(jiān)察監(jiān)督的基本原則揭示了監(jiān)察監(jiān)督權力獨有的運行規(guī)律，亦反映黨的領導權在國家治理層面法治化的運行特征。監(jiān)察監(jiān)督乃為事前監(jiān)督和對人監(jiān)督，從具體行政行為的規(guī)范性、合法性到公職人員自身廉潔形象的維護，均始于行為產(chǎn)生而終于移送司法追責程序的啟動，且在監(jiān)督過程上主要落腳于公職人員的某個具體行為作為調(diào)查對象進行展開。而檢察機關的法律監(jiān)督乃為個案監(jiān)督和事后監(jiān)督，其核心表現(xiàn)形態(tài)為對于案件的訴訟監(jiān)督，包括發(fā)出檢察建議，糾正意見以及提出抗訴等，其對事監(jiān)督的定位源于《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱為《檢察院組織法》）第21條之內(nèi)容對于法律監(jiān)督內(nèi)涵范疇的探討學界歷來爭論不休，包括作為刑事監(jiān)察業(yè)務中的偵查監(jiān)督，有不少學者將其認為是當然的法律監(jiān)督。然而，根據(jù)新修訂的《檢察院組織法》第20條職責列舉之內(nèi)容，法律監(jiān)督的外延均已明確，偵查監(jiān)督并非法律監(jiān)督的應然內(nèi)涵，而應作為檢察機關審查起訴職能中的具體內(nèi)容。筆者贊同這一論點。。因此，基于監(jiān)察監(jiān)督的內(nèi)涵與形式的獨立性與特殊性，其自身為監(jiān)督權的類型之一應遵循必要的基本原則，其中主要包括監(jiān)察監(jiān)督法定、正當以及公開原則對于監(jiān)察法的基本原則，一般認為包括黨的領導原則、集中統(tǒng)一與權威高效原則、監(jiān)察全覆蓋原則以及依法獨立行使監(jiān)察權原則等。而不同于監(jiān)察法的基本原則內(nèi)容，監(jiān)察監(jiān)督乃以監(jiān)察權運行為前提，強調(diào)權力行使過程中的法定性、規(guī)范性與獨立性。參見秦前紅：《監(jiān)察法學教程》，法律出版社2019年版第71-79頁。。

（一）監(jiān)察監(jiān)督法定：監(jiān)察監(jiān)督權力行使的法律邊界

監(jiān)察監(jiān)督法定原則乃指監(jiān)察權力運行應有其必要的限度及其作用邊界，蘊含職權法定、程序法定與法律保留三個子原則。在我國古代，盡管監(jiān)察官位卑權重，但奉行監(jiān)察法定原則，互相監(jiān)督糾正，且若監(jiān)察官自行構成職務犯罪則從重論處[6]。若僅從字面上理解，上述子原則似乎并未脫離于現(xiàn)代法治國家的國家治理理念。從監(jiān)察監(jiān)督權力具體實現(xiàn)方式分析，上述子原則作為一般性原則的闡發(fā)性衍伸，卻又存在其獨立適用的空間。其一，職權法定意味著由國家權力機關通過立法賦予監(jiān)察機關監(jiān)察監(jiān)督權。從憲法層面上，將監(jiān)察監(jiān)督作為國家監(jiān)督的特定形態(tài)獨立于法律監(jiān)督、權力監(jiān)督與行政監(jiān)督，可從權力設定上區(qū)別于其他類型。其二，程序法定意味著監(jiān)察監(jiān)督權力的啟動和運行必須嚴格遵照法律設定的程序，以避免因個人的恣意擅斷或偏離法定程序而對監(jiān)督效果的客觀公正產(chǎn)生動搖。其三，法律保留意味著監(jiān)察監(jiān)督權力行使過程中可能運用到的限制措施必須以法律規(guī)定為前提，防止僭越法律效力層級的規(guī)制手段介入監(jiān)察監(jiān)督過程之中[7]。

基于監(jiān)察監(jiān)督中天然蘊含著黨規(guī)與國法共治的權力屬性，監(jiān)察監(jiān)督主體須知，強調(diào)監(jiān)察監(jiān)督法定原則，并不代表強化監(jiān)督法治意味著對堅持黨的領導原則的弱化，更應從黨內(nèi)監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督之間如何有效銜接進行理解。黨內(nèi)監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督往往從監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的運行方式上難以區(qū)分。從“合署辦公”的實際運行中可知，黨內(nèi)監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督并未體現(xiàn)出人員配備與使用上的差異。而對于監(jiān)督執(zhí)紀效果呈現(xiàn)“四種形態(tài)”的結構分層，須從監(jiān)督權力來源及屬性上理解國家監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督的差異。黨內(nèi)監(jiān)督的通常處置方式一般為黨紀處分，監(jiān)察監(jiān)督的處置后果則為政務處分或是移送司法。二者盡管在監(jiān)督對象、范圍及內(nèi)容上存在重構之處，但監(jiān)督權力行使所依據(jù)之內(nèi)容應在領導權與執(zhí)政權的屬性上做進一步區(qū)分。從領導權與執(zhí)政權定位上論，監(jiān)察監(jiān)督從效能上乃為執(zhí)政權的體現(xiàn)?；趫?zhí)政法治化需要，當黨內(nèi)監(jiān)督上升為國家監(jiān)督時，其邏輯原點在于將作為國家權力的執(zhí)政權與作為社會權力的領導權進行有效劃分。對于作為執(zhí)政權的國家權力，由國家法治監(jiān)督體系來進行監(jiān)督和規(guī)范，對于作為領導權的社會權力，則由黨內(nèi)自身的監(jiān)督體系加以監(jiān)督[8]。有學者指出，黨內(nèi)法規(guī)原則上僅調(diào)整黨內(nèi)事務，包括黨組織的工作、活動和黨員行為。但在其現(xiàn)實意義上，鑒于中國共產(chǎn)黨執(zhí)政黨和領導黨的地位，其黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象往往不限于黨組織與黨員的權利義務關系。我國憲法明確了中國共產(chǎn)黨的領導執(zhí)政地位，所以黨就享有了對國家事務的領導權，黨內(nèi)法規(guī)必然也涉及對國家事務的影響甚或支配[9]。因此，將黨的意志上升為國家意志是我國在立法活動中須遵循的一般規(guī)律，也是黨的執(zhí)政理念在法律制定過程中的貫徹實現(xiàn)。黨紀與國法的共治，已成為當下既定的監(jiān)察法治運行的客觀形態(tài)。依規(guī)治黨與依法治國并行不悖，相輔相成，相得益彰。黨內(nèi)監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的合署辦公體制使得監(jiān)察監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督的二元屬性相互融洽與吸收。黨內(nèi)監(jiān)督中的紀律檢查在國家監(jiān)察體制改革過程中亦逐漸型塑為國家的法律治理，是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律共治的有機統(tǒng)一[10]。因此，監(jiān)察監(jiān)督法定原則的遵循須以堅持黨的領導為首要前提。

（二）監(jiān)察監(jiān)督正當：監(jiān)察監(jiān)督權力行使過程中的程序控制

監(jiān)察監(jiān)督在啟動事由上有別于黨內(nèi)監(jiān)督，須以存在職務違法或職務犯罪為前提，正當性在監(jiān)察監(jiān)督過程中主要體現(xiàn)為程序控制。

“監(jiān)察監(jiān)督的程序控制”指的是監(jiān)察監(jiān)督過程中行使權力的過程順序，其內(nèi)容包含證據(jù)充分、全面真實以及避免偏私三方面要求[11]（P289）。第一，證據(jù)充分意味著必須達到可以作出政務處置或立案調(diào)查移送司法的“成熟條件”。監(jiān)察監(jiān)督啟動往往依托信訪工作，當“線索”提交后如何深入開展證據(jù)收集，這須從舉報事由、違法狀態(tài)與追責可能三重維度予以考量。但凡涉及監(jiān)察處置決定的作出須以客觀真實充分的證據(jù)為前提，否則監(jiān)察監(jiān)督從實體上欠缺正當性。第二，全面真實意味著監(jiān)察監(jiān)督過程中必須堅持證據(jù)調(diào)查收集的全面客觀真實義務。監(jiān)察監(jiān)督過程中，監(jiān)督主體不僅要收集被監(jiān)督對象存在職務違法或犯罪的證據(jù)，還應對其減輕或免除職務違法或犯罪責任的證據(jù)進行全面客觀的收集。全面真實既是堅持監(jiān)察監(jiān)督正當性原則的要求，也是由監(jiān)察監(jiān)督主體的性質(zhì)所決定的。第三，避免偏私意味著在監(jiān)察監(jiān)督過程中必須防止基于同一監(jiān)督事由的類型案件被不公對待。因監(jiān)察監(jiān)督從廣義上涵蓋監(jiān)察調(diào)查程序而非僅限于單純意義上的教育及檢查職能，在針對職務違法或犯罪線索進行調(diào)查取證的過程中若存在非法獲取口供的情形時，須從取證方式不正當?shù)囊暯菍Υ祟愖C據(jù)予以排除。過去在黨的紀律檢查部門辦理職務犯罪案件前期調(diào)查過程中，辦案工作人員基于辦案效率，在獲取口供的方法上往往會采取略微超出合理限度的調(diào)查措施，如不提供休息時間的連續(xù)訊問甚至誘供、騙供，這些均屬于超出法律規(guī)制限度的調(diào)查手段。正基于口供獲取方式的非法性過于隱秘一般難以被探知，因而遑論諸如此類的非法言詞證據(jù)能得到及時有效的排除。從排除非法證據(jù)的視角上看，監(jiān)察監(jiān)督須應避免偏私并恪守監(jiān)察監(jiān)督程序運行的正當性原則，防止監(jiān)察監(jiān)督權力行使主體存在假借“監(jiān)察”之名行挾私報復之實等違法情形出現(xiàn)。中央紀委、國家監(jiān)委多次強調(diào)要“嚴防燈下黑”，并提出要“刀刃向內(nèi)”，即須從權力運行自我監(jiān)督的程序控制視角，防止因監(jiān)察監(jiān)督的偏私專斷導致權力濫用，防范監(jiān)督過程中因監(jiān)督權力設置上的集中統(tǒng)一而引發(fā)正當性失衡的問題。

（三）監(jiān)察監(jiān)督公開：監(jiān)察監(jiān)督效果實現(xiàn)的必要保障

本文所指監(jiān)察監(jiān)督公開之原則，其核心乃為監(jiān)察監(jiān)督程序之公開。有學者指出，最低限度的程序正義內(nèi)在地包含了程序中立性、程序參與性和程序公開性三項基本法則。監(jiān)察監(jiān)督作為黨內(nèi)特別權力的延伸應實現(xiàn)公眾參與和行為公開[9]。監(jiān)察監(jiān)督若要在應然狀態(tài)下達到理想的監(jiān)督效果，就需要在法定職權范圍內(nèi)按照程序運行的應然設定公開進行，其應包含程序公開、判斷公正與平等參與三方面要求。其一，程序公開即表明除例外情形不得公開進行的程序之外，監(jiān)察監(jiān)督程序必須一律公開進行。

在程序公開的要求之中，其法理與政府權力清單存在異曲同工之處，以程序公開的方式確定監(jiān)督權力的邊界是完善監(jiān)察監(jiān)督常態(tài)化機制的改革方向[12]。監(jiān)察監(jiān)督程序公開包括程序啟動公開、程序進行公開與程序終止公開，法定職權范圍內(nèi)的程序公開可讓被監(jiān)督對象明確其公職行為與監(jiān)督程序之間是否存在必要關聯(lián)。其二，判斷公正即說明監(jiān)督主體應基于公職人員行為的外在表現(xiàn)，公允地依照證據(jù)材料進行客觀評判。程序公開天然蘊含了對公正價值的基本考量，而判斷公正即為監(jiān)督公開的應然效果。二者要求之間存在著相容的關系，倘若監(jiān)督過程因個人偏私缺少了對程序公開的基本前提，即便監(jiān)督主體判斷方式相對客觀，但仍存在因欠缺程序公開基本要求的監(jiān)督結果缺失影響公正判斷的可能。其三，平等參與從被監(jiān)督對象上說明公職人員基于同一行為受到的監(jiān)督應當是平等的，這又回應了避免偏私這一正當性事由。平等參與并非將監(jiān)督主體與被監(jiān)督對象之間的地位與權力關系畫上等號，而是從保障機制將公正價值作為衡量監(jiān)督實效的重要參考標準。平等參與意味著監(jiān)察監(jiān)督從法定職權法定程序中依照公開的程序?qū)λ斜O(jiān)察對象平等適用，而不應對個別被監(jiān)督對象“偏私”對待。因此，在“監(jiān)察全覆蓋”的國家監(jiān)察體制改革總體要求下，監(jiān)察過程中不應存在不受監(jiān)督的特殊群體。

三、監(jiān)察監(jiān)督各項功能實現(xiàn)之應然期待

作為政治監(jiān)督的重要類型，監(jiān)察機關在行使監(jiān)督、調(diào)查與處置職能過程中，在政治、法治、社會與人文等領域產(chǎn)生了巨大的影響。2019年4月黨中央印發(fā)《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》，其核心內(nèi)容在于以堅持黨的政治建設為統(tǒng)領，忠實履行黨章和憲法賦予的重要職責，充分發(fā)揮在政治監(jiān)督中的重要作用。國家監(jiān)察體制改革三地試點以來，僅在2017年1月至8月期間，北京市紀委監(jiān)察委共立案1840件，政紀處分1789人;山西省紀委監(jiān)察委共立案11261件，政紀處分10557人;浙江省紀委監(jiān)察委共立案11000件，政紀處分9389人，且追回外逃公職人員31人國家監(jiān)察體制改革試點期間，《監(jiān)察法》尚在制定過程中，黨員干部在試點期間受到的“處分”為“黨紀處分”或“行政處分”，一并稱為“政紀處分”，在《監(jiān)察法》實施后由監(jiān)察委作出的處分決定統(tǒng)一稱為“政務處分”。參見鄭光魁：《全面推開國家監(jiān)察體制改革試點》，《中國紀檢監(jiān)察報》2017年11月11日。。

2018年我國紀檢監(jiān)察機關已對52.6萬名黨員作出黨紀處分，對13.5萬名公職人員作出政務處分。黨的十九大以來，已有五千余名黨員干部主動投案，監(jiān)察監(jiān)督在政治監(jiān)督中的全面性、系統(tǒng)性、有效性得到充分體現(xiàn)[13]。國家監(jiān)察體制改革代表了黨內(nèi)監(jiān)督機制法治化的基本方向，其作為黨內(nèi)政治生態(tài)法治化的重要改革舉措已然具備了史無前例的劃時代意義。

（一）政治功能期待：制度反腐與高壓反腐成為新常態(tài)

黨內(nèi)監(jiān)督的形態(tài)是監(jiān)督、執(zhí)紀與問責，監(jiān)察監(jiān)督的形態(tài)是監(jiān)督、調(diào)查與處置本文所探討的監(jiān)察監(jiān)督并非僅就監(jiān)察機關的三大職能中的監(jiān)督職能進行展開闡述，狹義的“監(jiān)督”職能是指“監(jiān)督檢查”，即教育和檢查，而基于監(jiān)察權具備的國家監(jiān)督二元權力屬性，其廣義上的“監(jiān)察監(jiān)督”應涵蓋監(jiān)察調(diào)查。參見秦前紅：《監(jiān)察法學教程》，法律出版社2019年版第240頁。。

從黨的十八大前后“落馬”的高級干部人數(shù)對比可知，在黨的十八大后查處的高級干部人數(shù)之多，涉案金額之大，案件影響之廣，直接反映了對監(jiān)察監(jiān)督機制形成的迫切制度要求，這亦是為構建中國特色社會主義法治國家的政治新常態(tài)。監(jiān)察監(jiān)督是監(jiān)督權力在政治功能意義上的國家形態(tài)。較之黨內(nèi)監(jiān)督的對象范圍并未完全涵蓋全體行使國家權力的公職人員而言，國家監(jiān)督作為對公權力最直接、最有效的監(jiān)督形態(tài)，其嚴肅性、實效性直接關乎黨的執(zhí)政能力與執(zhí)政水平，甚至涵蓋了將治國理政的方略如何落實到法治運行軌道的層面?！侗O(jiān)察法》的實施從政治功能上回應了對所有公職人員監(jiān)督全覆蓋的法治反腐需要，有助于形成周延完整的法治監(jiān)督體系，從而為構建“不敢腐”“不能腐”和“不想腐”的長效機制營造了強有力的政治環(huán)境[11]（P237）?；谛滦捅O(jiān)督權力所承擔之職責需要，監(jiān)察監(jiān)督從政治功能期待上須從廉政建設入手，維護憲法與法律的尊嚴。監(jiān)察監(jiān)督的政治意義并非單純依靠公務履職的信任，而是需要以“高標準、嚴紀律”來要求自身隊伍。習近平反復強調(diào)，要堅定政治理想信念，持續(xù)深入轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風，建設一支“為民務實清廉，忠誠干凈擔當”的監(jiān)察隊伍。對監(jiān)察監(jiān)督政治功能的期待即應為保持隊伍政治純潔，嚴格依照黨章、憲法和監(jiān)察法規(guī)定的權限、規(guī)則、程序履行職責。要行使權力慎之又慎，自我約束嚴之又嚴，確保黨和人民賦予的權力不被濫用、懲惡揚善的利劍永不蒙塵。

（二）社會功能期待：從個案監(jiān)督到群體震懾

在治理腐敗模式的轉(zhuǎn)型時期，司法與政府的公信力將對社會治理帶來巨大的影響，因此，一些西方國家將“公權力合規(guī)計劃”作為一項選擇性的風險監(jiān)督與管制機制，以構建具備規(guī)制效力的腐敗治理模式，其功能上具有風險監(jiān)督、腐敗規(guī)制與刑事犯罪預防三重內(nèi)涵[14]。監(jiān)察監(jiān)督與“公權力合規(guī)計劃”存在功能上的重構之處，著重體現(xiàn)在內(nèi)部治理結構的優(yōu)化與完善層面，其社會功能往往體現(xiàn)于公眾對黨和政府懲治腐敗的決心與實效，而如何從個案報道形成群體震懾往往仰賴于信息傳遞與公眾認知。在國家監(jiān)察體制改革初期，有不少黨內(nèi)高級干部在黨的十八大以來仍“不收斂，不收手”，實則并未把握監(jiān)察監(jiān)督的實質(zhì)改革方向。監(jiān)察監(jiān)督基于對公職人員的行為約束來實現(xiàn)政治道德的社會功能傳遞，尤其在公眾媒體不斷披露之下強化民眾對擴大反腐成果的認知，更有助于穩(wěn)固司法公信力，亦即在于說明“任何人不得享有超越憲法與法律的特權”。對于腐敗分子和腐敗行為，我國始終實行的是“零容忍”，不論是誰不論職位高低，在法律面前都必須人人平等，只要觸犯了黨紀國法，就要依法依紀嚴肅查處并懲治[15]。國家監(jiān)察體制改革應為社會轉(zhuǎn)型的應然方向，監(jiān)察監(jiān)督作為獨立于法律監(jiān)督的新型監(jiān)督權力形態(tài)將個案式監(jiān)督演進為群體性震懾。有別于法律監(jiān)督的是，不論是違反黨紀黨規(guī)，還是職務違法甚至職務犯罪，均須以堅持“監(jiān)察全覆蓋”的總體要求，擴充監(jiān)察監(jiān)督的作用空間。監(jiān)察監(jiān)督從監(jiān)督執(zhí)紀的“四種形態(tài)”上對監(jiān)督效果賦予了多重社會意義，其不僅限于移送司法，更從政務處置上對監(jiān)督處置結果進行分流。從政治制度改革回應“漸進式”社會變遷的治理效果上，監(jiān)察監(jiān)督將對國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化產(chǎn)生更為廣泛而深遠的影響。

（三）法治功能期待：從法治政府到法治國家

自政府權力清單機制實施以來，以“負面清單”的方式確定行政權力邊界的做法正在常態(tài)化，一般包括權力清單、負面清單和責任清單三部分內(nèi)容。權力清單意味著“法無授權不可為”，負面清單意味著在私領域“法無禁止皆可為”;責任清單意味著“法定責任必須為”[12]。監(jiān)察監(jiān)督權力的行使應有其必要的限度和邊界，包括黨內(nèi)監(jiān)察專員在內(nèi)其可行使的監(jiān)察措施須遵循程序法定原則?！吨醒爰o委國家監(jiān)委派駐（派出）機構措施使用管理辦法》針對派出監(jiān)察專員采取何種監(jiān)察措施做了明確的限定，即便是黨內(nèi)派駐監(jiān)督亦不得超出國家法律明文規(guī)定采取《監(jiān)察法》所列舉調(diào)查措施以外的其他措施[11]（P199）。監(jiān)察監(jiān)督作為國家監(jiān)察體制改革的重要成果，在以中國特色社會主義法治理念為指引的改革過程中始終堅持黨紀嚴于國法的理念，其重點在于如何有效實現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)定向國家立法的銜接與轉(zhuǎn)換，此亦是從“法治政府”到“法治國家”的應然期待[16]。監(jiān)察監(jiān)督職能的演進亦與我國監(jiān)察機構的結構調(diào)整存在密切關聯(lián)，隨著國家制度體系不斷完善，監(jiān)察機關歷經(jīng)了由“分”到“合”，由“散”到“整”的“統(tǒng)一化”發(fā)展歷程。在國家監(jiān)察體制改革以前，針對黨員干部的違紀違法案件通常由黨的紀律檢查部門予以立案調(diào)查，待到移送司法后則轉(zhuǎn)由檢察機關進行刑事偵查。作為同體監(jiān)督的檢察機關職務犯罪偵查權易造成司法公信力不足，包括強制偵查行為與檢偵一體的程序運行機制使得上級檢察機關監(jiān)督范圍受限，且從后果上呈現(xiàn)出刑事追責的單一性。基于刑事案件錯誤羈押的國家賠償視角考量，檢察機關亦難以通過撤銷立案的方式實現(xiàn)程序上的回復原狀效果。而基于多頭反腐的行政監(jiān)察與黨紀審查，其異體監(jiān)督的效果難以從程序的決策、執(zhí)行與反饋機制形成有效的制度保障[11]（P173-176）。當前，由于監(jiān)察監(jiān)督權力作為既有監(jiān)督權力的形式轉(zhuǎn)換與機構整合，從少數(shù)觀點上仍可反映出學界對監(jiān)察監(jiān)督法治功能的認識誤區(qū)。如何正確認識黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的內(nèi)在差異，關涉監(jiān)察監(jiān)督法治化的未來發(fā)展導向。因此，立法機關須明確在不影響二者間有效協(xié)調(diào)銜接的前提下，黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律并不意味著黨內(nèi)法規(guī)的制定可突破法律保留的底線。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的相互轉(zhuǎn)化不違反“法律至上”原則。無論是法治實施、法治保障抑或法治監(jiān)督，都以確定性制度規(guī)范的形成為其存在的前提條件[17]。在監(jiān)察監(jiān)督過程中已經(jīng)實現(xiàn)的必要調(diào)查信息公開使得監(jiān)督權力的行使存在必要的邊界，這是國家在不懈探索監(jiān)督治理體系法治化過程中的制度反饋。

（四）人文功能期待：型塑廉政文化

幾千年的中華民族傳統(tǒng)文化蘊含著豐富的廉政文化。國家監(jiān)察體制改革中蘊含的廉政文化正是向古人借鑒智慧，在傳承和弘揚中華民族傳統(tǒng)廉政文化精神的基礎上孕育而來[18]。廉政文化是廉政建設的重要內(nèi)容，國家監(jiān)察體制改革是營造更為深厚廉政文化的制度契機，可為風清氣正、海晏河清的政治生態(tài)提供強大的制度支撐，也為形成“干部清正、政府清廉、政治清明”的政風營造了良好氛圍。

例如，《論語·子路》中的“其身正，不令而行;其身不正，雖令不從”;《三國志·蜀書·先主傳》中的“勿以惡小而為之，勿以善小而不為。惟賢惟德，能服於人”;《官箴》中的“吏不畏我嚴，而畏我廉;民不服我能，而服我公”;《禮記·表記》中的“處其位而不履其事，則亂也”等古訓到今天仍具有深遠的教育意義。當前廉政文化中監(jiān)察監(jiān)督作為內(nèi)外統(tǒng)一的監(jiān)督機制，亦是對我國古代良善政德的傳承、接續(xù)與發(fā)展，監(jiān)察監(jiān)督與廉政文化教育活動的結合更可在實現(xiàn)監(jiān)察懲戒效能的同時發(fā)揮著長遠的警示教育作用。

在監(jiān)察監(jiān)督權力運行的過程中，廉政文化作為國家監(jiān)察體制改革的人文功能期待，為實現(xiàn)監(jiān)察監(jiān)督廉政效應塑造了良好的工作氛圍[19]。監(jiān)察監(jiān)督在其政治、法治功能實現(xiàn)基礎上，對國家公職人員的“工作減負”是顯而易見的。從落實黨中央關于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的“八項規(guī)定”起，延伸至全面從嚴治黨的戰(zhàn)略布局，再到國家監(jiān)察體制改革至今，更多國家公職人員愈發(fā)從日漸濃厚的廉政文化中感悟到其為工作、生活及學習帶來的諸多便利?！皯辍贝蠓鶞p少，公職人員更明顯地感受到用于有效工作的時間逐漸增多，由此形成的“集群效應”必將對國家監(jiān)察體制的改革實踐產(chǎn)生深遠的影響。廉政文化根植于我國古代傳統(tǒng)文化，演進于近代社會變遷之中。在回應新時代黨和國家關于預防與懲治腐敗的政治需求中，通過高壓式、常態(tài)化的制度反腐對整個社會形成了巨大的“長尾效應”，這實際上也是在完善我國政治監(jiān)督體制過程中，通過保障監(jiān)察監(jiān)督實效弘揚廉政文化以回饋社會的人文關懷。

四、代結語：回歸監(jiān)察監(jiān)督權力運行的政治本位

國家監(jiān)察體制改革作為提升監(jiān)督效能最重要的突破口，亦是實現(xiàn)國家監(jiān)督職能之路徑所在。監(jiān)察監(jiān)督作為國家監(jiān)督的重要形式，在全面依法治國的國家戰(zhàn)略中發(fā)揮著強化權力制約效度的功能。

應以監(jiān)察監(jiān)督為中心構建中國新型監(jiān)督體系，確立國家監(jiān)察“監(jiān)督的再監(jiān)督”定位[16]。監(jiān)察監(jiān)督內(nèi)涵不斷豐富與升華，外延不斷充實與完善，不僅體現(xiàn)將黨的領導貫徹于法治國家建設之中的基本理念，更為保障監(jiān)督權力運行的基本規(guī)律提供了法律依據(jù)。作為國家監(jiān)督職能實現(xiàn)重要依據(jù)的黨內(nèi)法規(guī)，在不斷完善的過程中黨規(guī)與國法的銜接在監(jiān)察監(jiān)督過程中體現(xiàn)出更為核心的作用。監(jiān)察監(jiān)督作為黨內(nèi)監(jiān)督的延伸，從立法、行政、審判、檢察“四權分置”的權力構架到立法、行政、監(jiān)察、審判、檢察的“五權分隸”格局從“黨政分工”到“黨政合體”的反腐機制可知，當前改革成果下現(xiàn)有的刑事司法格局將“三元流水作業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)?“四元立體制約”，意味著不同性質(zhì)國家權力在運行時不僅需要相互配合與協(xié)調(diào)銜接，彼此相互形成的權力制約亦為監(jiān)督法治化的題中之義。參見江國華：《國家監(jiān)察體制改革的邏輯與取向》，《學術論壇》2017年第3期。其主體上雖為“同體異權”，但基于黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的身份同一性，不應簡單機械地將監(jiān)察監(jiān)督職責同黨內(nèi)監(jiān)督活動人為割裂開來，二者之間應為相容并包、和諧共生的有機統(tǒng)一體，此謂回歸監(jiān)察監(jiān)督功能的政治本位。

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責任編輯：陳文杰