杜濤

《期貨法》立法步入快車道

我國(guó)期貨市場(chǎng)誕生于20世紀(jì)90年代初期。進(jìn)入21世紀(jì)之后，我國(guó)期貨業(yè)對(duì)外開(kāi)放步伐加快。2014年，為落實(shí)第四輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話成果，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《期貨公司監(jiān)督管理辦法》（證監(jiān)會(huì)令110號(hào)），將開(kāi)放范圍擴(kuò)大至與證監(jiān)會(huì)簽訂監(jiān)管合作備忘錄的國(guó)家和地區(qū)。2017年，中美兩國(guó)元首北京會(huì)晤后，《外商投資期貨管理辦法》正式頒布，期貨業(yè)外資股比放寬至51%，2020年1月1日起不限制投資比例。2020年6月22日，繼原油、鐵礦石、PTA、20號(hào)膠期貨之后國(guó)內(nèi)第五個(gè)對(duì)外開(kāi)放的境內(nèi)特定品種——低硫燃料油期貨在上海期貨交易所子公司上海國(guó)際能源交易中心正式掛牌交易。而今，我國(guó)期貨市場(chǎng)共有78個(gè)期貨期權(quán)品種，直接對(duì)外開(kāi)放的品種已有5個(gè)，QFII/RQFII可以參與我國(guó)的股指期貨交易。

當(dāng)前，我國(guó)商品期貨成交量已經(jīng)連續(xù)十年位居世界第一，是全球第二大期貨期權(quán)交易市場(chǎng)。對(duì)外開(kāi)放的市場(chǎng)規(guī)模發(fā)展迅速，參與者結(jié)構(gòu)更趨于合理。我國(guó)期貨市場(chǎng)開(kāi)放程度不斷擴(kuò)大，已發(fā)展到以原油期貨等特定品種的全方位制度型開(kāi)放。經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入新時(shí)代，爭(zhēng)奪要素市場(chǎng)資源配置權(quán)、定價(jià)權(quán)和規(guī)則話語(yǔ)權(quán)，市場(chǎng)化、國(guó)際化、法治化水平亟待提升。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在相當(dāng)程度上是規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)、制度競(jìng)爭(zhēng)。規(guī)則的權(quán)威、公開(kāi)、透明、規(guī)范，具有公信力、權(quán)威性和穩(wěn)定性，有利于明確和穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，就會(huì)吸引全球投資者參與，一個(gè)境內(nèi)外市場(chǎng)人士均樂(lè)于參與的市場(chǎng)，其全球價(jià)格影響力和規(guī)則話語(yǔ)權(quán)就自然形成。

立法始終堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向

盡管如此，我們還是要看到我國(guó)期貨市場(chǎng)與國(guó)際成熟市場(chǎng)在跨境監(jiān)管方面的現(xiàn)實(shí)差距。境內(nèi)特定品種對(duì)外開(kāi)放的外部政策制度也間接說(shuō)明了期貨市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放需要系統(tǒng)性的支持?！镀谪浄ā妨⒎ㄐ枰c外部法律之間建立銜接關(guān)系，以減少期貨市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放的外部制度障礙。《期貨交易管理?xiàng)l例》的調(diào)整范圍局限于境內(nèi)市場(chǎng)，在期貨交易的流程中沒(méi)有考慮對(duì)境外機(jī)構(gòu)活動(dòng)的監(jiān)管安排，僅僅規(guī)定了中國(guó)證監(jiān)會(huì)的跨境監(jiān)管協(xié)作機(jī)制，難以適應(yīng)不斷擴(kuò)大的期貨市場(chǎng)國(guó)際化要求。期貨市場(chǎng)開(kāi)放程度不斷擴(kuò)大，客觀上要求將參與跨境期貨的境外主體及其行為納入《期貨法》調(diào)整范圍，需要《期貨法》對(duì)境外主體的監(jiān)管加以規(guī)范化調(diào)整。

與此同時(shí)，境內(nèi)主體走出去，對(duì)我國(guó)的海外合法利益如何保護(hù)，也是制定中的《期貨法》需要考慮的問(wèn)題。境外交易也需要《期貨法》的保障和支持。境內(nèi)單位或者個(gè)人從事境外期貨交易的規(guī)范缺失，境內(nèi)期貨經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)境外期貨經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)的具體管理規(guī)定缺失，導(dǎo)致境內(nèi)市場(chǎng)主體“走出去”缺乏切實(shí)可行的路徑。目前走出去的是期貨公司在境外設(shè)立的子公司，其與境內(nèi)母公司的聯(lián)動(dòng)方面也存在問(wèn)題，如母子公司之間不能提供協(xié)助，將會(huì)帶來(lái)監(jiān)管套利和監(jiān)管空缺，從而引發(fā)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

破題思路

為了解決上述問(wèn)題，首先，需要從國(guó)家立法層面確定跨境期貨交易的法律適用，協(xié)調(diào)與《涉外民事關(guān)系法律適用法》和《民法典》之間的關(guān)系，尊重當(dāng)事人意思自治，這對(duì)穩(wěn)定市場(chǎng)秩序和當(dāng)事人預(yù)期至關(guān)重要。從廣義上說(shuō)，期貨交易本身也是合同關(guān)系的一種，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人選擇適用的法律，但是期貨交易作為特定市場(chǎng)內(nèi)的交易，應(yīng)遵守交易所的相關(guān)規(guī)則和法律框架。立法上應(yīng)當(dāng)正確區(qū)分私法關(guān)系和公法關(guān)系，為當(dāng)事人提供合理預(yù)期，這也是國(guó)際上較為通行的做法。實(shí)踐中尤其要注意避免用公共政策來(lái)否定當(dāng)事人之間期貨合同的效力。比如，《最高人民法院關(guān)于ED&F曼氏（香港）有限公司申請(qǐng)承認(rèn)和執(zhí)行倫敦糖業(yè)協(xié)會(huì)仲裁裁決案的復(fù)函》中明確指出：“依照我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，境內(nèi)企業(yè)未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自從事境外期貨交易。中國(guó)糖業(yè)酒類集團(tuán)公司未經(jīng)批準(zhǔn)擅自從事境外期貨交易的行為，依照中國(guó)法律無(wú)疑應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效。但違反我國(guó)法律的強(qiáng)制性規(guī)定不能完全等同于違反我國(guó)的公共政策?！?/p>

其次，應(yīng)當(dāng)完善我國(guó)期貨監(jiān)管配套立法的域外實(shí)施機(jī)制。在跨境交易的監(jiān)督管理中，對(duì)境內(nèi)交易所走出去進(jìn)行監(jiān)管，按照境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求，需要向境外機(jī)構(gòu)報(bào)送與索取相關(guān)信息。我國(guó)對(duì)期貨交易實(shí)行穿透式監(jiān)管，需要采集境外客戶信息。這就需要期貨法對(duì)于交易所、期貨結(jié)算機(jī)構(gòu)獲取終端客戶信息予以授權(quán)。我國(guó)正在審議中的《數(shù)據(jù)安全法（草案）》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)境外的組織、個(gè)人開(kāi)展數(shù)據(jù)活動(dòng)，損害中華人民共和國(guó)國(guó)家安全、公共利益或者公民、組織合法權(quán)益的，依法追究法律責(zé)任。”該條規(guī)定雖然規(guī)定了域外效力，但相比于歐盟的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》而言，范圍極為有限，僅適用于追究法律責(zé)任，而不適用于平時(shí)監(jiān)管。對(duì)于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)就存在執(zhí)法依據(jù)上的空白?！镀谪浄ā窇?yīng)當(dāng)對(duì)此加以完善。此外，《網(wǎng)絡(luò)安全法》對(duì)于信息出境施加了限制，這對(duì)金融領(lǐng)域建立國(guó)際性的互通機(jī)制造成了一定障礙?！镀谪浄ā吩谶@方面如何與《網(wǎng)絡(luò)安全法》相配套，也需要加強(qiáng)研究。

建設(shè)有國(guó)際影響力的期貨市場(chǎng)需要加快期貨立法進(jìn)程，加強(qiáng)和完善跨境監(jiān)管的立法配套和執(zhí)法力度，妥善處理好期貨市場(chǎng)開(kāi)放和國(guó)家金融安全之間的關(guān)系，為全面對(duì)外開(kāi)放提供法律保障。只有這樣才能增強(qiáng)境外機(jī)構(gòu)參與境內(nèi)期貨市場(chǎng)的信心、提高交易積極性，最終將我國(guó)建設(shè)成為有全球影響力的大宗商品定價(jià)中心。

第三，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)我國(guó)期貨監(jiān)管部門與境外機(jī)構(gòu)在等效監(jiān)管原則基礎(chǔ)上的監(jiān)管合作。等效監(jiān)管，是根據(jù)監(jiān)管和執(zhí)行的質(zhì)量的好壞，在結(jié)果相似情況下，通過(guò)非歧視的方式，各轄區(qū)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互認(rèn)可對(duì)方的監(jiān)管，適當(dāng)尊重母國(guó)的監(jiān)管制度。G20自2013年推廣該原則以來(lái)，歐盟采納了該原則并實(shí)施了認(rèn)證。截至2019年8月，歐盟認(rèn)可了來(lái)自美國(guó)、日本等15個(gè)國(guó)家（地區(qū)）的33家CCP提供清算服務(wù)。美國(guó)CFTC通過(guò)等效監(jiān)管原則，要求申請(qǐng)豁免的境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制定或者實(shí)施法律過(guò)程中，落實(shí)美國(guó)監(jiān)管要求，間接實(shí)現(xiàn)了美國(guó)法的域外適用。歐美關(guān)于清算原則爭(zhēng)執(zhí)了很多年，最終通過(guò)等效監(jiān)管原則得以和解。在金融監(jiān)管方面，我國(guó)目前尚不具備與美國(guó)和歐盟實(shí)現(xiàn)等效監(jiān)管的實(shí)力，但與證券市場(chǎng)相比，我國(guó)期貨市場(chǎng)在國(guó)際上的地位和影響力更大，開(kāi)放程度更高。在充分吸收國(guó)際間競(jìng)爭(zhēng)和合作的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，我國(guó)在期貨領(lǐng)域完全可以與歐美國(guó)家建立對(duì)等的監(jiān)管合作和互聯(lián)互通機(jī)制，借助西方國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)健全我國(guó)期貨監(jiān)管制度。

第四，積極參與國(guó)際監(jiān)管合作體系?！镀谪浗灰坠芾?xiàng)l例》規(guī)定中國(guó)證監(jiān)會(huì)“可以和其他國(guó)家或者地區(qū)的期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建立監(jiān)督管理合作機(jī)制，實(shí)施跨境監(jiān)督管理”，為期貨跨境監(jiān)管合作提供了法律依據(jù)。截至2019年6月，中國(guó)證監(jiān)會(huì)已相繼同66個(gè)國(guó)家和地區(qū)的證券期貨監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽署了73份監(jiān)管合作諒解備忘錄，于2007年4月簽署《磋商、合作及信息交換多邊諒解備忘錄》。但是，一方面《期貨交易管理?xiàng)l例》本身屬于行政規(guī)章，法律效力較低，對(duì)法院和其他司法機(jī)關(guān)的約束力不強(qiáng);另一方面，證監(jiān)會(huì)與其他國(guó)家簽署的備忘錄也不屬于有法律效力的國(guó)際條約，在我國(guó)國(guó)內(nèi)可能無(wú)法得到順利執(zhí)行。因此，我國(guó)有必要在《期貨法》中單獨(dú)設(shè)立跨境監(jiān)管合作的章節(jié)。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com