摘 要 對農業(yè)農村相關數據開放情況進行研究，有助于我國政府農業(yè)農村數據開放工作的推進，助力數字鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村振興。論文以8個地方政府數據開放平臺為例，構建包含數據層和平臺層的分析框架，對平臺提供的農業(yè)農村數據進行綜合評估，并針對當前農業(yè)農村數據開放工作存在的問題，給出相應的對策和建議。

關鍵詞 農業(yè)農村 政府數據 數據開放

分類號 G203

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2020.12.015

The Current Situation Evaluation and Countermeasure Analysis of Agricultural and Rural Government Data Opening： a Case Study of 8 Local Government Data Opening Platforms

Liu Jin

Abstract The research on the opening situation of agricultural and rural related data is helpful to promote the agricultural and rural data opening work of our government， and help the construction of digital countryside and rural revitalization. Taking eight local government data opening platforms as examples， this paper constructs an analysis framework including data layer and platform layer， evaluates the agricultural and rural data provided by the platform， and puts forward corresponding countermeasures and suggestions for the problems existing in the current agricultural and rural data opening work.

Keywords Agricultural and rural areas. Government data. Data opening.

0 引言

2015年8月，國務院發(fā)布《促進大數據發(fā)展行動綱要》，要求政府部門和事業(yè)單位制定公共數據開放清單，建設政府數據開放平臺，并要求在2020年底前逐步實現(xiàn)農業(yè)、環(huán)境、醫(yī)療等與民生保障密切相關的數據集向社會開放[1]。當前，我國已有超過一百個政府數據開放平臺，相比農業(yè)部及各地農業(yè)部門官網而言，政府數據開放平臺重點提供原始的、可機讀的、大批量的數據資源，已成為公眾獲取農業(yè)農村數據的重要渠道之一。近年來，我國出臺多項政策支持農業(yè)農村大數據發(fā)展，建設數字鄉(xiāng)村。2015年12月，農業(yè)部發(fā)布《關于推進農業(yè)農村大數據發(fā)展的實施意見》，提出建設國家農業(yè)數據中心，推進數據共享開放，制定數據開放計劃，推動各地區(qū)涉農數據逐步向社會開放，做到應開放盡開放[2]。2019年5月，《數字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》印發(fā)，要求進一步推動政府部門涉農數據資源開放，助力數字鄉(xiāng)村建設[3]。2020年1月，《數字農業(yè)農村發(fā)展規(guī)劃（2019-2025年）》印發(fā)，要求建設農業(yè)自然資源、重要農業(yè)種質資源、農村集體資產、農村宅基地、農戶和新型農業(yè)經營主體等數據庫，同時，推進涉農部門之間、中央與地方之間數據共建共享[4]。

農業(yè)農村大數據和數字鄉(xiāng)村的發(fā)展加速了數據生產和沉淀，為政府數據開放平臺提供了更加豐富的原始數據，同時，政府數據開放平臺的建設和完善為農業(yè)農村數據開放提供了更多可選擇的方式。當前，我國已經建成國家農業(yè)科學數據共享中心、中國作物種質資源信息網、國家林木種質資源平臺等農林牧漁業(yè)方面的數據平臺，但部分平臺數據瀏覽和下載存在限制，且較少涉及農村方面的數據[5]。相比之下，政府數據開放平臺上絕大部分數據可無條件獲取，同時，平臺提供的數據涉及農業(yè)、農村、農民等多個方面。農業(yè)農村數據開放有助于建設陽光政府和創(chuàng)新型政府，推動政務數據公開化、透明化，為建設國家級農業(yè)農村大數據平臺奠定基礎，開放數據也可以為企業(yè)、科研機構等使用，開發(fā)數據產品，助力數字鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興[6]。

1 文獻綜述

2012年，上海市建設了國內第一個政府數據開放平臺——上海市公共數據開放平臺，截至2019年10月，我國共建成102個地方政府數據開放平臺，包含16個省級平臺和86個市級平臺[7]。隨著地方政府數據開放工作的有序開展，學界出現(xiàn)大量相關文獻，部分研究對政府數據開放平臺進行了對比和評估。鄭磊和呂文增構建了包含數據數量、數據質量、數據標準、數據覆蓋面和數據可持續(xù)性等指標在內的評價體系，并對46個政府數據開放平臺進行分析[8]。張廷君和曹慧琴從數據層和平臺層對45個地方政府數據開放平臺進行對比，數據層包括數據下載方式、數據可視化等指標，平臺層包括公眾互動、數據應用等指標[9]。譚必勇和陳艷從可用性、全面性、易用性、及時性、安全性、開放性和可讀性7個維度構建了數據質量等級評價框架[10]。趙繼娣和趙罕侖從平臺內容、用戶參與和開發(fā)利用角度構建政府數據開放績效評價體系，并以上海市為例進行實證分析[11]。

部分文獻重點關注地方政府數據開放平臺上的主題、領域或行業(yè)數據開放。李姣等對美國和英國政府數據開放平臺上的醫(yī)療數據集進行研究，考察了數據發(fā)布機構、數據主題分布和數據開放程度等情況[12]。劉瑾對平臺上新型冠狀病毒肺炎疫情相關數據開放情況進行考察，從數據集數量、內容、質量等方面進行綜合評價[13]。劉新萍等選擇7個政府數據開放平臺上的環(huán)境數據集為研究對象，構建包含數據層和平臺層在內的評估框架[14]。湯志偉等從數據內容、數據格式、數據持續(xù)、瀏覽量和下載量等角度，對43個政府數據開放平臺交通數據集進行評價[15]。肖荻昱發(fā)現(xiàn)信用數據開放存在數據量少、質量不佳、平臺建設水平較低等問題[16]。

2 評估對象和評估方法

2.1 評估對象

《中國地方政府數據開放報告（2019年下半年）》提供了102個地方政府數據開放平臺的具體名稱和網址，并分別對省級平臺和市級平臺的開放數林指數進行排名[7]。本文對16個省級平臺和排名前25的市級平臺進行搜索，查找平臺是否具有農業(yè)農村相關主題、領域或行業(yè)分類。部分平臺如天津、浙江、四川、成都平臺，雖設置了“工業(yè)農業(yè)”領域，但很難單獨提取農業(yè)數據，因此本文排除此類平臺，僅考察單獨提供農業(yè)農村相關數據集的平臺。同時，部分平臺如貴州、深圳、濟南等平臺，批量爬取數據存在困難，本文也不做考慮。最終，結合地域分布等因素，本文選擇福建、河南、寧夏3個省級平臺和哈爾濱、廣州、威海、銀川、泰安5個市級平臺作為研究對象，如表1所示，農業(yè)農村相關主題、領域、行業(yè)下的數據集即為本文原始數據來源，本文數據下載時間為2020年3月10日。

2.2 評估方法

本文重點參考張廷君和曹慧琴、劉新萍等相關研究，構建了包含數據層和平臺層的農業(yè)農村開放數據評估框架。重點考察數據的數量、質量、來源、使用效果等情況8個具體指標以及平臺建設的完善程度、數據應用開發(fā)情況以及公眾和平臺之間的溝通情況，如圖1所示。

3 地方政府數據開放平臺農業(yè)農村數據開放情況

3.1 數據總體情況

表2對8個平臺的農業(yè)農村數據數量進行對比，從三個角度進行研究。第一，農業(yè)數據集數量及其比重。筆者共爬取680個農業(yè)農村數據集，其中，威海市平臺提供的數據集數量最多，泰安市平臺次之，寧夏省平臺最少，僅提供8個相關數據集;從農業(yè)農村數據集占平臺全部數據集的比重來看，福建省平臺占比最高，河南省平臺占比最低，8個平臺農業(yè)農村數據集平均占比為6.32%。第二，有效數據集數量及其比重。筆者對爬取的原始數據進行清洗和整理，剔除實際未提供任何數據的數據集目錄，得到499個有效數據集目錄。目前，威海市平臺數據集無效的問題最為嚴重，261個數據集中僅有43.68%為有效數據集，銀川市平臺、寧夏省平臺和泰安市平臺也存在較嚴重的數據集無效現(xiàn)象，只有河南省平臺和廣州市平臺全部數據集有效。第三，有效數據量。有效數據量是指有效數據集的數據條數，福建省平臺有效數據量高達552.03萬條，其中有2個數據集提供了467.42萬條數據，其次是泰安市平臺，共提供67.77萬條農業(yè)農村有效數據，銀川市平臺提供的有效數據量最少，僅為975條;從平均有效數據量來看，福建省平臺依然處于首位，威海市平臺、河南省平臺、銀川市平臺的平均有效數據量均不足百條。

本文使用499個有效數據集的目錄制作詞云圖，如圖2所示?？梢钥闯?，生產、農業(yè)、機械、名單、漁業(yè)、經營、產量、動物、農作物、許可、企業(yè)等詞匯出現(xiàn)頻率較高，這些是當前農業(yè)農村開放數據的主要內容。仔細觀察詞云圖，可以發(fā)現(xiàn)綠色食品、產品質量等詞匯，說明政府部門對綠色農業(yè)等方面的數據開放關注度提高。

表3統(tǒng)計了各平臺農業(yè)農村有效數據集的提供部門，可以看出，數據集主要由農林牧漁業(yè)政府主管部門提供，如農業(yè)農村廳、農業(yè)局、農機局、林業(yè)局、畜牧獸醫(yī)局、水利廳、海洋漁業(yè)局等。此外，地方政府統(tǒng)計部門也提供了部分數據集，如河南省平臺和廣州市平臺，統(tǒng)計局提供的農業(yè)農村數據集數量最多。值得注意的是，威海市平臺和泰安市平臺已經開放部分下屬區(qū)縣數據集，數據下探程度較深。

3.2 數據可用性

當前，8個平臺的元數據建設高度相似，均設置“基本信息”“內容簡介”和“使用情況”3個欄目來提供元數據信息。8個平臺均提供數據目錄名稱、開放類型、所屬領域、最后更新、來源部門、標簽、更新頻率、數據格式、發(fā)布時間、所屬行業(yè)、簡介、下載次數、瀏覽次數、評分人數、評價次數、評分總數、平均評分等17項元數據。對于部門地址、提供方代碼、信息資源代碼這3項元數據，河南省平臺提供了后兩項元數據，福建省平臺和哈爾濱市平臺提供了第一項元數據，其余5個平臺沒有提供這3項信息?？傮w來看，8個平臺提供的元數據數量較多，河南省平臺的元數據建設最為完善。此外，大部分平臺上的文件數、數據量、接口數這3項元數據，都存在部分缺失現(xiàn)象，例如，河南省平臺部分數據集沒有提供文件數和接口數信息，銀川市平臺部分數據集沒有提供數據量信息。

在數據格式方面，表4對8個平臺農業(yè)農村有效數據集的格式進行對比，可以看出，除哈爾濱市平臺外，其余平臺全部數據集均提供XLS、XML、JSON、CSV四種數據格式，且均可機讀。T. Berners-Lee于2010年提出了關于開放數據的五星標準，其中，二星是結構化數據格式，如XLS，三星是非專有開放格式，如CSV，通用性更強[17]。目前，絕大部分農業(yè)農村數據集滿足三星標準。從數據接口來看，只有哈爾濱市平臺和泰安市平臺全部數據集提供了API，寧夏省平臺和銀川市平臺數據集尚未提供API。

表5對各個平臺的數據更新頻率進行分類統(tǒng)計。在499個有效數據集中，有26.85%的數據集沒有提供具體更新頻率信息，主要由威海市平臺提供;有34.47%的數據集更新頻率不確定，為不定期和自定義，主要由哈爾濱市平臺、廣州市平臺和福建省平臺提供;有30.06%的數據集更新頻率為年度，更新頻率在年度以內的數據集占比8.62%。

3.3 數據使用情況

數據集的瀏覽量和下載量可以直接反映數據的使用情況，如表6所示。泰安市平臺數據集總下載次數遠超總瀏覽次數，不符合常理，不做考察。本研究要分析三個方面。一是總瀏覽量和平均瀏覽量。威海市平臺農業(yè)農村數據集的總瀏覽量最多，為5.45萬次，福建省平臺數據集平均瀏覽量最多，為793次，寧夏省平臺這兩項指標值最低。二是總下載量和平均下載量。威海市平臺數據集的總下載量和平均下載量最多，寧夏省平臺這兩項指標值也最低。三是平均下載率。平均下載率由平均下載次數除以平均瀏覽次數得到，河南省平臺的平均下載率高達97.18%，福建省平臺和寧夏省平臺的下載率不足10%，總體來看，499個數據集的平均下載率為37.06%。

4 地方政府數據開放平臺建設情況

4.1 平臺注冊方式

當前，8個平臺均須注冊后才可下載數據，由于寧夏省平臺注冊頁面無法加載，本文重點考察其他7個平臺。福建省和河南省平臺均須填寫登陸密碼、確認密碼、真實姓名、身份證號碼、手機號碼、短信驗證碼6項;哈爾濱市、廣州市和銀川市平臺要求填寫用戶名、昵稱、登錄密碼、確認密碼、電子郵箱和圖片驗證碼6項;威海市和泰安市平臺須填寫登錄密碼、確認密碼、手機號碼、短信驗證碼和圖片驗證碼5項。綜合來看，福建省和河南省平臺要求最為嚴格，要求同時提供身份證號碼和手機號進行實名認證。

4.2 數據可視化

數據可視化功能可以方便用戶在下載之前對數據內容進行預覽，使用戶可以按需下載[14]。用戶利用數據預覽功能能夠詳細了解數據文件包含的具體字段，利用數據分析功能能夠對數據進行簡單分析，并在線制作條形圖、折線圖等可視化圖形。當前，銀川市平臺既沒有提供數據預覽功能，也沒有提供數據分析功能，其他7個平臺均已覆蓋這兩項功能。

4.3 數據應用產品

數據應用可以分為地圖應用、網頁應用、App三種類型，應用產品的數量和質量是體現(xiàn)平臺建設水平、數據應用水平的關鍵指標，但目前，農業(yè)農村相關的數據應用產品數量極少，只有哈爾濱市平臺提供了哈爾濱市民族鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）信息這1個地圖應用，河南省平臺提供了精準扶貧App，銀川市平臺提供了銀川市社會救助平臺App。從數據產品使用效果來看，精準扶貧App下載量為786次，銀川市社會救助平臺下載量為0次。

4.4 互動交流

互動與反饋功能可以為用戶提供與平臺進行溝通和交流的渠道。一是互動交流欄目。當前，8個平臺都專門設置了互動交流相關欄目，河南、寧夏、威海、銀川、泰安這5個平臺提供了咨詢建議和需求調查2類服務;福建省平臺和哈爾濱市平臺提供了咨詢建議、數據申請、調查問卷和常見問題4類服務;廣州市平臺提供了資訊動態(tài)、咨詢建議、調查問卷和用戶幫助4類服務。二是數據集下的互動交流子欄目。在數據集詳情頁下，8個平臺均提供了針對該數據集的互動交流服務。三是評分功能。8個平臺均提供了數據集評分服務，用戶可以對數據集進行1～5分的評分。四是分享功能。用戶在8個平臺均可以將數據集分享到微信、新浪微博、豆瓣網等網絡平臺。

5 農業(yè)農村數據開放工作中存在的問題

當前，我國地方政府數據開放平臺的農業(yè)農村數據開放工作已經取得一定成效，如部分平臺開放下屬區(qū)縣數據，全部數據集均可機讀，平臺互動交流機制較為完善等，但仍然存在問題與不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

5.1 農業(yè)農村數據集分類混亂且數量較少

一是分類混亂。當前，各個平臺對農業(yè)農村相關數據集的分類不同，上海市平臺、廣東省平臺將其歸入“資源環(huán)境”主題，陜西省平臺將其歸入“城鄉(xiāng)建設”主題，成都市平臺、浙江省平臺將其歸入“工業(yè)農業(yè)”主題，不單獨設置農業(yè)農村主題分類會導致用戶搜索數據困難。二是數據集數量較少。平臺的主題、領域或行業(yè)類目一般為12～18條，則平均每個類目的數據集占比約為5.55%～8.33%，河南省平臺和寧夏省平臺農業(yè)農村數據集占比均小于5.55%。三是部分平臺無效數據集占比較高。寧夏、威海、銀川平臺的有效數據集占比均小于80%，其中威海市平臺的問題最為嚴重。四是統(tǒng)計數據多，原始數據少。在河南省平臺和廣州市平臺上，統(tǒng)計部門提供的農業(yè)農村數據集數量遠超農業(yè)部門，統(tǒng)計數據多為匯總數據和宏觀數據，原始數據和顆粒度更小的微觀數據較少。

5.2 元數據建設不完善

一是缺乏元數據欄目。8個平臺均沒有設立專門的“元數據”欄目，元數據信息分散在“基本信息”“內容描述”等欄目下。二是元數據不完整。2017年6月，國家發(fā)展改革委和中央網信辦印發(fā)《政務信息資源目錄編制指南（試行）》，要求政府信息資源必須包含13項元數據，經過對照發(fā)現(xiàn)，只有河南省平臺滿足要求，其余平臺缺失提供方代碼和信息資源代碼這2項元數據[18]。第三，元數據值為空或有誤。26.85%數據集的更新頻率信息為空，泰安市平臺數據集的下載量大于瀏覽量，數據有誤。

5.3 部分文件缺少數據接口

8個平臺中只有哈爾濱市和泰安市平臺全部數據集提供了API，寧夏省和銀川市平臺相關數據集尚未提供API，威海市和廣州市平臺API占比也較低。2018年1月，中央網信辦、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部聯(lián)合印發(fā)《公共信息資源開放試點工作方案》，要求可用API接口下載的數據集占數據集總量的比例不低于30%[19]。當前，寧夏省和銀川市平臺均不滿足要求。API是用戶獲取數據資源的重要渠道，使用API接口可以更加便捷地、大批量地下載數據，接口缺失將嚴重影響數據的使用效率。

5.4 數據集更新頻率低

499個數據集中有近35%的更新頻率為不確定和自定義，這兩種更新頻率類型無法為用戶提供有效信息。有約30%的數據集更新頻率為年度，更新頻率在年度以內的數據集占比不足10%?！墩招畔①Y源目錄編制指南（試行）》將數據更新頻率分為實時、每日、每周、每月、每季度、每年等，要求明確數據更新頻率類型，同時《公共信息資源開放試點工作方案》要求提高實時動態(tài)數據開放比重[18-19]。較低的更新頻率與農業(yè)農村數據集內容相關，部分數據集與動植物檢疫證、生產經營許可證、農產品地理標志等相關，這些數據集的更新與有關部門檢疫次數、發(fā)放許可證次數、評選地理標志次數有關，較低的更新頻率可以滿足用戶需求，但當前，與農產品價格、農作物產量、農業(yè)企業(yè)名單等相關的數據集更新頻率也較低，更新不及時，無法滿足用戶需求。

5.5 數據集瀏覽量較少，下載率較低

河南省和寧夏省平臺數據集的平均瀏覽量均少于100次;除威海市平臺外，其余平臺數據集平均下載量均少于200次;只有河南、廣州和威海平臺的數據下載率超過40%。這些數據都說明農業(yè)農村數據集使用情況不佳，可能有三方面原因，一是數據量較少，用戶在預覽功能中可以獲得全部信息，無需下載;二是數據集不滿足用戶需求，用戶在預覽后放棄下載;三是平臺注冊流程復雜，導致部分用戶僅瀏覽數據而不下載數據。當前，平臺在數據預覽功能中最多展示10條信息，而數據量在10條以內的數據集占比較少，因此，后兩類原因是平臺數據使用率低的主要原因。

5.6 相關應用產品數量少

當前，地方政府數據開放平臺提供的應用產品多為民生服務、道路交通和財稅金融等類型，農業(yè)農村類應用產品數量極少，本文考察的8個平臺中僅有1個平臺提供了地圖應用，2個平臺提供了App。隨著數字經濟的發(fā)展，政府數據開放已經成為一種重要的公共服務，數據產品是公眾享受公共數據服務的主要渠道之一，而目前和城市居民生活、出行等相關的應用產品遠多于農村居民相關產品，不利于實現(xiàn)公共服務均等化。

6 農業(yè)農村數據開放工作改進對策

本文以福建、河南等地的8個政府數據開放平臺為例，對平臺上的農業(yè)農村數據開放情況進行研究，針對數據開放工作中存在的問題，本文提出以下改進建議。

6.1 明確數據分類，提高數據質量

一是制定主題、領域或行業(yè)分類類目標準，將農業(yè)農村單獨設為一個類目，為用戶查找相關數據提供便利。二是對相關部門數據開放工作提出要求，明確應開放盡開放的原則，除統(tǒng)計部門外，鼓勵農業(yè)主管部門開放更加細致的、多樣化的農業(yè)農村數據集，增加數據開放量[14]。三是建立開放數據質量管理體系，完善開放數據管理辦法和平臺日常運行制度，明確相關部門的數據采集、處理、發(fā)布和維護責任，同時，建立開放數據考核機制，將數據質量納入考核標準，定期開展評估考核。

6.2 加強元數據建設，完善元數據信息

一是設置“元數據”欄目，歸集元數據信息。當前，深圳市、貴陽市等地的政府數據開放平臺已經設置了“元數據”欄目，所有元數據在該欄目下均可以找到，規(guī)范清晰。二是按照標準完善元數據項目。補充資源代碼、資源提供方代碼等元數據，完善數據更新頻率、數據格式等信息，確保每個數據集都至少包含《政務信息資源目錄編制指南（試行）》要求的13項元數據[20]。三是核實元數據信息。定期對元數據信息進行核對，及時糾正錯誤信息，補充缺失信息。

6.3 增加接口數量，方便用戶使用

對于開放數據集而言，API是一種重要的數據格式，可以為用戶進行大批量、自動化數據下載提供便利[21]。農業(yè)農村數據是公眾最為關心的一類開放數據，平臺應逐漸提高API覆蓋率，最終實現(xiàn)數據集的全覆蓋。山東省公共數據開放網提供了39 507個數據集，包含82 621個API，平均一個數據集提供兩個以上的接口，在我國各個政府數據開放平臺中處于領先位置。未來，為數據集提供API將成為趨勢，其他平臺可以參考山東省的經驗，逐漸完善平臺接口服務。

6.4 明確更新頻率，及時更新數據

平臺要完善數據審核機制，對數據的更新頻率進行明確規(guī)定，避免出現(xiàn)不定期、自定義等更新頻率類型，為公眾提供準確信息。同時，平臺應建立長效工作機制，將數據實際更新頻率納入考核范圍，盡可能提高數據集更新頻率，確保數據能夠及時更新。提高數據更新頻率有諸多益處，不僅有利于公眾獲取最新信息，還能夠豐富平臺數據資源，保證數據的持續(xù)性，有助于建設大數據公共數據開放平臺。

6.5 優(yōu)化平臺功能，簡化注冊步驟

當前，大部分平臺會設置數據目錄、數據服務、數據應用、平臺統(tǒng)計、互動交流等欄目，提供數據集篩選和查詢功能、數據預覽功能、數據分析功能、數據應用展示功能等，但不同平臺的模塊和功能細節(jié)存在差異，部分平臺在使用時并不方便。當前，我國已有一百余個政府數據開放平臺，貴陽、深圳等地的平臺建設較為完善，其他平臺可向這些平臺學習，完善平臺功能，為用戶提供更加高效便捷的服務，從而吸引更多用戶使用平臺。同時，平臺也應簡化注冊環(huán)節(jié)，提供快捷登陸方式，減少用戶下載數據的阻力。

6.6 創(chuàng)新數據產品，拓展數據應用

政府開發(fā)公共數據資源的方式主要有兩種，一是政府或企業(yè)使用開放數據直接開發(fā)應用產品，二是政府組織創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)類比賽征集應用方案和產品。當前，8個平臺均采用第一種方式提供應用產品。數據應用是數據真正發(fā)揮價值的階段，政府應鼓勵相關部門、企業(yè)、高校、社會團體等進行數據開發(fā)，并對應用的下載情況和使用情況進行評價，為優(yōu)秀應用產品提供宣傳等服務。同時，也應積極舉辦數據創(chuàng)新應用大賽，聯(lián)合企業(yè)等探索政府數據和社會數據的融合使用方式，加大對相關企業(yè)和產品的支持力度[21]。

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劉 瑾 國務院發(fā)展研究中心信息網研究員。 北京，100010。

（收稿日期：2020-05-09 編校：陳安琪，左靜遠）