梁珂語

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化率 區(qū)域性中心城市 城鎮(zhèn)布局 城鄉(xiāng)融合

習(xí)近平總書記考察內(nèi)蒙古時提出“要穩(wěn)步推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，依托盟市、旗縣所在地和中心鎮(zhèn)，全面提升城鎮(zhèn)服務(wù)功能”。2020年，李克強總理在做政府工作報告時，提出重點支持“兩新一重”建設(shè)，其中“一新”即為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。無論是外部條件發(fā)展變化的迫切要求，還是自身發(fā)展的實際選擇，通遼市加快推進新型城鎮(zhèn)化，構(gòu)建“三個一百萬”人口布局，對于促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進小康社會實現(xiàn)具有現(xiàn)實的重大意義和深遠的影響。

一、國際、國內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

2020年，全國常住人口城鎮(zhèn)化率為60.60%，比上年末提高1.02個百分點;戶籍人口城鎮(zhèn)化率為44.38%，比上年末提高1.01個百分點。雖然我國城鎮(zhèn)化率已由改革開放時期的不足30%提升到60%，但仍然屬于典型的發(fā)展中經(jīng)濟體的結(jié)構(gòu)。而發(fā)達國家城市化水平普遍在80%-90%，如城市化水平最高的人口大國日本達到了93.02%;美國和英法德在80%左右，德國是75%;和中國發(fā)展水平相近的土耳其是72.89%，墨西哥是78.97%。

發(fā)達國家在其經(jīng)濟起飛階段，伴隨著工業(yè)化的同時是城市化的發(fā)展。工業(yè)化最基本也是最有意義的變化是“人的變化”，即眾多從事農(nóng)業(yè)的勞動者轉(zhuǎn)移到了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中。當一個國家的農(nóng)村人口占總?cè)丝诒壤_90%以上時，城市的發(fā)展是緩慢的。當城市人口占總?cè)丝诒壤_30%時，城市會急速發(fā)展，到60%以后又進入了平緩發(fā)展階段。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，世界高收入國家城市化率為75%，中等收入國家為60%，低收入國家為28%，城市化是世界各國實現(xiàn)現(xiàn)代化的一個重要選擇，也是全球經(jīng)濟發(fā)展中一個不以人的意志為轉(zhuǎn)移的歷史性趨勢。2019年6月24日，中國社會科學(xué)院財經(jīng)院《中國城市競爭力第17次報告》認為，近些年中國城鎮(zhèn)化率將持續(xù)增長，而且由于“人口政策放松”，城鎮(zhèn)化有加快的趨勢。預(yù)計到2035年，中國城鎮(zhèn)化比例將達到70%以上。屆時，從城鎮(zhèn)化這個單項指標來看，中國將接近或達到發(fā)達國家水平。

二、通遼市城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

（一）基本情況

2010年通遼市常住人口城鎮(zhèn)化率為40.39%，到2019年達到50.15%，常住人口城鎮(zhèn)化率以年均1個百分點的速度逐年提高。但與國家、自治區(qū)平均水平比仍有較大差距，低于全區(qū)平均水平16.58個百分點，低于全國平均水平10.45個百分點。位居全區(qū)第11位，僅高于興安盟（49.71%）。

2019年，通遼市常住人口313.88萬人，占全區(qū)12.36%，全區(qū)排第2位;城鎮(zhèn)常住人口157.41萬人，占全區(qū)9.75%，全區(qū)排第5位。

（二）發(fā)展現(xiàn)狀分析

通遼市城鄉(xiāng)發(fā)展差距依然較大，是經(jīng)濟社會發(fā)展的明顯短板，從區(qū)內(nèi)區(qū)域上看，自治區(qū)東西部發(fā)展不平衡不充分，東部地區(qū)人口基數(shù)大、地域分布較大，傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)一產(chǎn)比重較大，農(nóng)牧民和貧困人口多，城鄉(xiāng)居民收入水平偏低，社會事業(yè)欠賬較多、社會保障能力相對不足，赤峰市、通遼市、興安盟城鎮(zhèn)化率都在50%左右。

從城鎮(zhèn)化發(fā)展自然趨勢上看，發(fā)達地區(qū)聚集了越來越多的人口，甚至出現(xiàn)城市人口膨脹，產(chǎn)生“大城市病”，特別是高鐵開通，增強了周邊大城市的“虹吸效應(yīng)”，造成周邊欠發(fā)達地區(qū)人口凈流出。

從戶籍人口與常住人口的差值上看，通遼市目前沒有人口流出的官方數(shù)據(jù)，戶籍人口減去常住人口大致就是流出人口，通遼市近幾年是波動下降趨勢，2013年人口流出達到頂峰為8.6萬人，自此后人口流出逐步收窄，2019年已降至2.84萬人，但仍沒有扭轉(zhuǎn)人口流出的狀況。

從人口自然增長率上看，2019年通遼市常住人口達到313.88萬人，較2015年增加1.8萬人，2019年出生率8.35‰，較2015年降低0.1個千分點，2019年常住人口自增率2.08‰，較2015年降低0.77個千分點。自治區(qū)東部地區(qū)人口自然增長率普遍低于西部地區(qū)，東部地區(qū)五盟市人口自然增長率普遍在2%左右，西部呼包鄂地區(qū)人口自然增長率達到4%。東部地區(qū)普遍生育意愿不強，全面二孩政策不及預(yù)期，死亡率又高于西部地區(qū)。

從年齡結(jié)構(gòu)上看，通遼市老齡化程度加劇，總撫養(yǎng)比保持較高水平。2019年全市60歲及以上人口54.77萬人，占全部常住人口的比重為17.45%，與2015年相比，比重上升了2.75個百分點，可以看出人口老齡化日漸加深。“十四五”期間通遼市老齡化形勢嚴峻，2025年60歲以上人口將達到20%以上，如何加快完善養(yǎng)老服務(wù)體系是通遼市迫在眉睫的問題。

三、通遼市城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中存在的問題

（一）城鎮(zhèn)戶口的吸引力降低

農(nóng)村居民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”意愿不強，一方面，農(nóng)民不愿意放棄農(nóng)村現(xiàn)有宅基地、承包地等各項優(yōu)惠政策，通遼市農(nóng)村承包經(jīng)營土地流轉(zhuǎn)率為22%，低于全區(qū)平均水平10個多百分點;另一方面，“精準扶貧”政策給農(nóng)民們帶來眾多利益，醫(yī)保方面，建檔立卡的貧困戶享有90%—95%的醫(yī)療報銷;教育補助方面，考入大學(xué)本科的補助4萬元、考入大學(xué)專科的補助3萬等福利政策。在農(nóng)村享有的部分醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等政策在城市生活是享受不到的。

（二）城鎮(zhèn)綜合承載能力不強

住房方面，房價過高，農(nóng)村落戶城鎮(zhèn)居民買房難，沒有住房公積金，不能享受廉租房待遇。以科區(qū)為例，2019年新建316套公租房，1800戶居民申請，且只針對城市低保家庭，難以滿足外來務(wù)工人員保障住房需求。教育方面，目前，通遼市義務(wù)教育在校生總規(guī)模263194人，接納隨遷及進城務(wù)工人員子女35052人，城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校的接納能力已到極限，城區(qū)中小學(xué)的學(xué)位極其緊張。就業(yè)方面，通遼市傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)層次較低，自身造血能力有限，接納農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的崗位不足。2018年，全市從業(yè)人員198萬，其中，一產(chǎn)110.06萬、占55.59%，二產(chǎn)24.06萬、占12.15%，三產(chǎn)63.88萬、占32.26%。

（三）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施存在短板

中心城區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目普遍存在資金短缺問題，個別項目征拆難。農(nóng)村牧區(qū)垃圾亂堆亂放、垃圾圍村問題反彈比較嚴重，農(nóng)村牧區(qū)住戶使用衛(wèi)生廁所普及率不到10%，農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)底子薄、欠賬多等短板問題亟需解決，群眾對公共環(huán)境建設(shè)管理參與度、認知度亟待提高。

（四）結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出

“十三五”以來，通遼市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例由2015年的14.4：50.5：35.1調(diào)整到2019年23：31：46。雖有調(diào)整，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍不夠合理，重大結(jié)構(gòu)性失衡還沒有得到扭轉(zhuǎn)，“四多四少”狀況較為突出，農(nóng)牧業(yè)供給質(zhì)量不高，工業(yè)發(fā)展不平衡不充分，商貿(mào)物流業(yè)規(guī)模小層次低，民營經(jīng)濟實力不強，營商環(huán)境還不夠優(yōu)化。加之資源環(huán)境約束趨緊，多元發(fā)展、多極支撐的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系還沒有完全構(gòu)建起來，新舊動能轉(zhuǎn)換任務(wù)十分艱巨。

四、建設(shè)“三個一百萬”人口布局，推進通遼市城鎮(zhèn)化人口進程

通遼市確立中心城區(qū)、重點鎮(zhèn)、農(nóng)村牧區(qū)“三個一百萬”人口布局，統(tǒng)籌推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展步伐加快，

據(jù)統(tǒng)計，通遼市2019年常住人口313.88萬人，主城區(qū)93.16萬人，其中城鎮(zhèn)人口64.76萬人，城鎮(zhèn)化率近70%，由于基數(shù)較大，主城區(qū)城鎮(zhèn)化增長率為0.53%，低于全市0.19個百分點;重點鎮(zhèn)城鎮(zhèn)人口92.65萬，城鎮(zhèn)化率為48.2%;農(nóng)村牧區(qū)人口156.47萬。“三個一百萬”中心城區(qū)人口達到百萬人口尚有很大差距;重點鎮(zhèn)已接近百萬人口，但由于地區(qū)經(jīng)濟差異和功能區(qū)定位不同，最高的霍林郭勒市城鎮(zhèn)化率達到99.91%，最低的科左中旗城鎮(zhèn)化率為38.02%，與地區(qū)經(jīng)濟差異成正比。

（一）打造區(qū)域性中心城市，增強主城區(qū)吸引力

高站位謀劃區(qū)域性中心城市，作為三省區(qū)交界的省域副中心城市，發(fā)揮中心城市綜合帶動作用，增強周邊中小城市人口承載力、輻射力和吸引力，加快與周邊300公里內(nèi)長春、沈陽省會城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對接，通過通長、通齊高鐵建設(shè)，謀劃東北區(qū)域通道經(jīng)濟帶建設(shè)，打通跨省跨區(qū)互聯(lián)通道，融入東北一體化發(fā)展大格局，成為韓朝中俄高鐵通道新走廊。建設(shè)組團式衛(wèi)星城市群，培育蒙東錫赤通城市帶，加強“鐵四通遼”次區(qū)域合作，通過衛(wèi)星城、城市帶的連接，增強對三省區(qū)輻射力。優(yōu)化城市空間布局，促進城市工業(yè)區(qū)、商務(wù)區(qū)、文教區(qū)、生活區(qū)、行政區(qū)、交通樞紐區(qū)科學(xué)銜接與混合嵌套。優(yōu)化生產(chǎn)力布局，以沿國道304、303、111等交通干線為軸，以沿線重點城鎮(zhèn)為點，由北至南形成集中集聚集約發(fā)展的經(jīng)濟帶，人口、生產(chǎn)要素區(qū)域集中，積極打造我國北部重要的物流中轉(zhuǎn)集散樞紐城市。通過高鐵經(jīng)濟帶建設(shè)輻射周邊，將結(jié)構(gòu)更緊密、聯(lián)系更緊密的城市圈作為城鎮(zhèn)群突破口，擴大人口流動量?？茖W(xué)謀劃建設(shè)城市軌道交通，完善非機動車、行人交通系統(tǒng)及行人過街設(shè)施，增強城市交通融合銜接和便利換乘，因地制宜建設(shè)地下綜合管廊，持續(xù)推進節(jié)水型城市建設(shè)，建設(shè)停車場、便民超市，推進老舊小區(qū)改造、完善社區(qū)及周邊區(qū)域活動和綜合服務(wù)設(shè)施、開展生活垃圾分類。依托工業(yè)園區(qū)與物流中心，有針對性地招商引進延鏈補鏈強鏈項目，引導(dǎo)企業(yè)和各類要素向園區(qū)集中集聚，進一步轉(zhuǎn)方式、延鏈條、增活力。優(yōu)化創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新載體布局，完善和落實創(chuàng)業(yè)扶持政策，全面推進創(chuàng)業(yè)園區(qū)、孵化基地、實訓(xùn)基地和創(chuàng)業(yè)項目庫建設(shè)，培育新型創(chuàng)業(yè)孵化模式，通過培育產(chǎn)業(yè)增加就業(yè)，促進以高校畢業(yè)生為重點的青年和農(nóng)村牧區(qū)轉(zhuǎn)移勞動力、農(nóng)村牧區(qū)貧困人口、城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員、退役軍人、殘疾人等重點群體實現(xiàn)就業(yè)。在人流、 物流、商流和能源供應(yīng)流的聚散力上做到高效率聚集、整合，全面提升區(qū)域性中心城市地位。

（二）優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，城區(qū)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展

以中心城市帶動城鎮(zhèn)發(fā)展，構(gòu)建城區(qū)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展格局。加強以交通為重點的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)，按照建設(shè)大通道、疏通內(nèi)循環(huán)的目標，推進高速公路、鐵路、 城市道路和縣鄉(xiāng)公路建設(shè)，以G2511高速、304國道和通遼至新民高鐵連接線、通霍鐵路、大鄭鐵路為縱軸，橫貫G45高速公路、國道304和305、集通、京通、通讓鐵路、推進通長高鐵為橫向發(fā)展帶，帶動中南北部三區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)，形成“一軸一帶三區(qū)五大產(chǎn)業(yè)” 的經(jīng)濟格局中，以重點鎮(zhèn)為依托，一般建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系。通過高鐵經(jīng)濟帶建設(shè)輻射周邊，將結(jié)構(gòu)更緊密、聯(lián)系更緊密的城市圈作為城鎮(zhèn)群突破口，擴大人口流動量。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，合理布局供給充分、獨特多樣和高質(zhì)量的私人消費服務(wù)、社會事業(yè)和公共服務(wù)，營建優(yōu)美的生活、生態(tài)環(huán)境，完善便捷的交通和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施體系，成為未來城鎮(zhèn)格局的普遍形態(tài)，抓住國家縣域補短板機遇，積極爭取基礎(chǔ)設(shè)施、社會民生、平臺要素等各領(lǐng)域項目，通過旗縣新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范，加強城市周邊小城鎮(zhèn)與城市的統(tǒng)籌配套發(fā)展，優(yōu)先培育發(fā)展縣域基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ笄夜δ芗鄣闹行逆?zhèn)、重點鎮(zhèn)，通過相鄰的建制鎮(zhèn)組團發(fā)展，增強集聚輻射功能，構(gòu)建公共服務(wù)設(shè)施共享的城鎮(zhèn)圈，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和空間優(yōu)化。走特色發(fā)展之路，與中心城市形成良性互動關(guān)系。綜合考慮產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、交通條件和空間布局等因素，按照集約緊湊、產(chǎn)城融合、集聚人口的原則，建設(shè)特色鮮明、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、功能設(shè)施完善、社會事業(yè)進步的小城鎮(zhèn)，把小城鎮(zhèn)建設(shè)成聯(lián)結(jié)城市、輻射周邊鎮(zhèn)村、提升縣域經(jīng)濟的重要平臺。通過優(yōu)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，繁榮城鎮(zhèn)經(jīng)濟，縮小區(qū)域差距，適應(yīng)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級要求，推動生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)專業(yè)化、市場化、社會化發(fā)展，引導(dǎo)金融業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、科技服務(wù)業(yè)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)在區(qū)域中心城市、制造業(yè)密集區(qū)域集聚，增強城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐能力。依托商業(yè)、文化、旅游等產(chǎn)業(yè)聚集城鎮(zhèn)活力。完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城鎮(zhèn)服務(wù)功能。積極培育和高質(zhì)量建設(shè)發(fā)展特色小鎮(zhèn)，以奈曼蒙中醫(yī)藥特色小鎮(zhèn)、湛路溫泉康養(yǎng)小鎮(zhèn)為帶頭示范，建設(shè)一批可復(fù)制、可推廣的具有通遼風(fēng)格的特色小鎮(zhèn)，將大城市分散為各具產(chǎn)業(yè)特色的小城鎮(zhèn)，從而形成產(chǎn)城相互促進、良性互動的發(fā)展局面。

（三）加快農(nóng)村牧區(qū)鄉(xiāng)村振興，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展

促進城鄉(xiāng)要素和資源的雙向流動，促進城市的現(xiàn)代化要素能夠更多配置到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，推動一二三產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村牧區(qū)融合發(fā)展、加快推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化，基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村牧區(qū)延伸、公共服務(wù)向農(nóng)村牧區(qū)覆蓋，真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村的振興。健全完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，積極對接配合國家開展城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)工作，引導(dǎo)培育一批城鄉(xiāng)融合發(fā)展典型項目。統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃編制，持續(xù)推進農(nóng)村牧區(qū)人居環(huán)境整治，繼續(xù)實施農(nóng)村牧區(qū)垃圾污水治理、廁所革命、農(nóng)作物秸稈及畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用和村容村貌提升工程。推進農(nóng)牧業(yè)與旅游、教育、文化、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)深度融合，實施“互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)”建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)村牧區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。推動農(nóng)畜產(chǎn)品加工園區(qū)化發(fā)展，培育多元化農(nóng)村牧區(qū)產(chǎn)業(yè)融合主體，加快推進緊密型利益聯(lián)結(jié)機制建設(shè)，形成利益共同體。要增強市場活力，推動快遞下鄉(xiāng)。不斷健全基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，積極打造智能快件箱進社區(qū)、農(nóng)村智慧快遞等項目，建立健全四級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，完善服務(wù)城市工業(yè)品下鄉(xiāng)、農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品進城的雙向流通渠道作用。加強產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，促進線上線下互動創(chuàng)新，利用順豐、京東等快遞企業(yè)銷售平臺助力當?shù)剞r(nóng)畜產(chǎn)品外銷實現(xiàn)信息互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)鏈緊密相扣。