劉海霖 正元地理信息集團股份有限公司

國有企業(yè)尤其是中央企業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位舉足輕重，是重要支柱，近年來國有企業(yè)的改革步伐不斷提速，受到越來越多的關注，黨中央為此專門出臺了《關于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》。而隨著市場化程度的不斷提升，以及在國際市場上與境外企業(yè)的同臺競技，亦使得國有企業(yè)的治理水平尤其是決策制度有了長足的發(fā)展。故此，在新時代國有企業(yè)決策制度的設計和執(zhí)行需要進一步探索完善。

一、國有企業(yè)

探討國有企業(yè)決策制度的設計與執(zhí)行，首選必須要搞清楚什么是國有企業(yè)。筆者認為，從法律法規(guī)角度來看，國有企業(yè)有狹義和廣義兩種理解。

1.狹義的國有企業(yè)最初指的是依據(jù)《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》而設立的企業(yè)。其最明顯的外部特征，就是企業(yè)字號中僅有“公司”而無“有限”字眼或者干脆連“公司”的字眼都沒有。國務院于2017年發(fā)布《中央企業(yè)公司制改制工作實施方案》，要求在2017年底前國資委監(jiān)管的中央企業(yè)全部完成改制，就是為了將此類全民所有制國有企業(yè)改制為國有公司。而在2016年《企業(yè)國有資產交易監(jiān)督管理辦法》（國資委 財政部32號）的出臺，狹義國有企業(yè)的定義進一步明確，即：政府部門、機構、事業(yè)單位出資設立的國有獨資企業(yè)（公司），以及上述單位、企業(yè)直接或間接合計持股為100%的國有全資企業(yè)。

2.廣義上的國有企業(yè)又可以分為最廣義的國有企業(yè)和通常理解的國有企業(yè)?！吨腥A人民共和國企業(yè)國有資產法》規(guī)定的國家出資企業(yè)，即國家出資的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司，可以作為是最廣義的國有企業(yè)定義，也就是凡有國有資本的成分在，就是國有企業(yè)。但實踐中，定義國有企業(yè)就同時定義了國有資產，國有資產的處置又要遵循嚴格的程序。因此，除了狹義的國有企業(yè)，32號令上又規(guī)定了國有控股企業(yè)和國有實際控制企業(yè)，組成了通常理解的國有企業(yè)。本文著重探討的是依照《中華人民共和國公司法》設立的國有控股企業(yè)和國有實際控制企業(yè)的決策制度。

二、國有企業(yè)的決策主體

國有企業(yè)的決策主體并不是一成不變的，比如說依據(jù)《公司法》的規(guī)定，國有獨資公司沒有股東會，國有全資控股公司既沒有股東會，也可以沒有董事會。因此，本章所謂決策主體綜合了通常理解的國有企業(yè)的決策主體。

1.黨委（黨組）?！吨袊伯a黨章程》第三十三條規(guī)定，“國有企業(yè)黨委（黨組）發(fā)揮領導作用，把方向、管大局、保落實，依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項。”

2.股東（大）會/股東?！豆痉ā芬?guī)定，股東會是公司的權力機構。凡是與出資人有關或者會影響到出資人權益的事項均由股東（大）會/股東來決定。

3.董事會/執(zhí)行董事。依據(jù)《公司法》設立的國有企業(yè)，會設董事會/執(zhí)行董事，對股東（大）會負責，作出事關企業(yè)生產經(jīng)營的各項重大決策。

4.總經(jīng)理辦公會/總經(jīng)理?！豆痉ā穬H規(guī)定了經(jīng)理，以執(zhí)行董事會的各項決策。在實踐中，國有企業(yè)往往通過由總經(jīng)理、副總經(jīng)理、總會計師等高級管理人員或者經(jīng)營班子組成的總經(jīng)理辦公會或者叫經(jīng)營班子會來作出如何執(zhí)行董事會決議的各種決策。

三、國有企業(yè)的決策制度體系

正如上文所述，國有企業(yè)內部有至少四類常規(guī)的決策主體，那么規(guī)定和確保這些決策主體如何正確、有效地行使權力的各項制度就是國有企業(yè)的決策制度體系。

1.“三重一大”事項決策制度。自2010年中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布《關于進一步推進國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》（以下簡稱《決策意見》）起，各國有企業(yè)的“三重一大”事項決策制度基本上均脫胎于兩辦的《決策意見》。

2.公司黨委（黨組）議事規(guī)則。公司黨委（黨組）在討論和決定企業(yè)重大事項時所依據(jù)的程序性規(guī)定，一般包括公司黨委（黨組）的決策范圍、決策流程等內容。

3.公司章程。1993年《公司法》頒布后，國有企業(yè)的設立多了一項法定依據(jù)，是國有公司股東意志的集中體現(xiàn)。隨著《公司法》的歷次修訂，公司被賦予了更多的自主權，集中體現(xiàn)在“公司章程另有規(guī)定的除外”。

4.股東（大）會/董事會議事規(guī)則。股東（大）會、董事會議事規(guī)則是《公司法》及《公司章程》對股東（大）會、董事會如何討論決定重大生產經(jīng)營事項，行使職權的程序性要求。

5.總經(jīng)理工作細則。在總經(jīng)理被董事會授予應由董事會行使的職權時，可在總經(jīng)理工作細則上予以明確如何研究決策，同時總經(jīng)理工作細則也是對《公司法》及《公司章程》經(jīng)理職責的細化規(guī)定。

四、決策制度及主體銜接的實踐與探索

如上所述，公司的各個決策主體需要遵循“三重一大”決策制度、黨委（黨組）議事規(guī)則、股東（大）會議事規(guī)則、董事會議議事規(guī)則等一系列決策制度，相互之間是什么關系，如何銜接？

在分析決策制度及主體銜接問題之前，先分析一下國有企業(yè)的決策特點。決策是指決定的策略或辦法。因此，無論是決定何種事項，都可以稱之為決策，但國有企業(yè)決策特點是什么？是集體決策，是少數(shù)服從多數(shù)?！稕Q策意見》上明確指出，集體決策是基本原則。而股東（大）會、董事會也是遵循集體決定的形式。唯一具有特殊性的是經(jīng)理層的議事方式。筆者認為，雖然總經(jīng)理做出的決定肯定也是決策的一種，但是從《公司法》的規(guī)定看，只明確了經(jīng)理一個人的職權，并未像股東和董事議事是以會議的方式，因此可以做出一個推斷，經(jīng)理層的議事方式，不以會議為必要，也就不會有集體決策，不需要少數(shù)服從多數(shù)，即所謂的“總經(jīng)理負責制”。當然，凡事總會有例外，將在下文予以闡述。

國有企業(yè)的“三重一大”事項決策制度將事項分為三類：重大決策、重要人事任免、重大項目運作、大額度資金使用。筆者認為，重要人事任免、重大項目運作、大額度資金使用是重大決策的補充與細化，因為重要人事任免、重大項目運作、大額度資金使用的詳細內容或多或少屬于重大決策。而重大決策的內容，則由相對明確的決策主體做出決策。因此，“三重一大”事項決策制度可看作是整個國有企業(yè)決策制度體系的原則性總綱。

既然“三重一大”事項屬于原則性總綱，對于尚未公司制改造的國有企業(yè)而言，“三重一大”決策制度完全可以替代其他決策制度，但對于公司制國有企業(yè)而言，還需要靠具體的決策主體依據(jù)其決策制度來做出決策。具體而言：一是“三重一大”事項中屬于影響股東權益或股東固有權力事項的，由國有企業(yè)的股東（大）會依照公司章程及股東（大）會議事規(guī)則予以決策。二是“三重一大”事項中屬于貫徹落實黨和國家路線、方針、政策以及黨建工作的，由國有企業(yè)的黨委（黨組）依照其議事規(guī)則予以決策。三是“三重一大”事項中屬于重大生產經(jīng)營事項的，由國有企業(yè)的董事會依照公司章程及董事會議事規(guī)則予以決策。此外，根據(jù)全國國有企業(yè)黨建工作會議的精神，公司黨委（黨組）要對這些事項予以前置研究。因此，在新時代，國有企業(yè)的黨委（黨組）除了要研究決策黨內重大事項外，還需要對擬提交董事會審議的重大事項進行研究。

五、問題分析

公司在治理機構運行過程之中不可避免地會碰到種種問題，以及各類決策主體之間的碰撞，國有企業(yè)尤其是國有公司的問題具有其特色，都需要通過在實踐中求取答案，做出制度創(chuàng)新。

1.關于股東會/董事會的職權授予問題。公司法第三十七條和第四十六條分別明確規(guī)定了股東會和董事會的職權，那么股東會的職權能否全部或部分授予董事會？董事會的職權能否全部或部分授予經(jīng)理？筆者認為，一方面公司法第三十七條是效力性強制性規(guī)定，也就是說該條規(guī)定的是股東會的固有職權，可以擴大把董事會甚至經(jīng)理的職權上收，但不能向下授權；另一方面公司法第四十九條規(guī)定的經(jīng)理職權，有“董事會授予的其他職權”，可以理解為董事會的職權是可以授予經(jīng)理履行的。

2.關于股東會/董事會行權的問題。公司的股東會如果不同意董事會做出的決議，是否可以直接通過股東會決議的方式予以修改？筆者認為，根據(jù)公司治理的原理，“上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”，就是希望實現(xiàn)所有權和經(jīng)營權的分離，因此，假設股東會不同意董事會的決議，當該事項屬于股東會決定的事項時，可以予以否決；當該事項不屬于股東會決定的事項時，只能通過更換董事會成員的方式，重新召開董事會，以達成修改董事會決議的目的。

3.關于總經(jīng)理辦公會議是否需要黨委（黨組）前置的問題。筆者認為，這個問題不能一概而論。如果總經(jīng)理得到了董事會的授權，研究決定的是本應由董事會決定的事項，那么該事項就需要黨委（黨組）前置研究，且應當由經(jīng)理層集體決策。如果總經(jīng)理研究的是其職權范圍內的事項，僅僅是對董事會決策如何具體執(zhí)行，且除非公司章程另有規(guī)定，都未必是集體決策的方式，因此不宜再由黨委（黨組）前置研究。

新一輪的國有企業(yè)改革正在如火如荼地推進，從“雙百企業(yè)”的選定到全面推廣經(jīng)驗只是時間問題，公司治理主體及其決策制度的優(yōu)化和完善從未停止過，以上分析和探索多為一家之言，僅供用于在實踐過程中的參考。