人民代表大會(huì)制度是人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造。經(jīng)過60多年的發(fā)展和完善，人民代表大會(huì)制度已經(jīng)成為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排。人大常委會(huì)的組織制度、活動(dòng)原則和運(yùn)行規(guī)則是人民代表大會(huì)制度的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)人民代表大會(huì)制度目標(biāo)的重要體制機(jī)制。2018年9月7日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)公布了立法規(guī)劃，立法規(guī)劃共116件，分為三類項(xiàng)目，第一類項(xiàng)目條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的有69件法律草案，其中就包括了全國(guó)人民代表大會(huì)組織法的修改，并且一并考慮全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則修改，簡(jiǎn)稱“一法兩規(guī)則”的修改。這個(gè)時(shí)刻正是回顧我國(guó)人大議事規(guī)則的發(fā)展歷程，思考議事規(guī)則制度完善的時(shí)機(jī)。

人大常委會(huì)行使職權(quán)貫徹民主集中制原則，提請(qǐng)常委會(huì)討論決定的事項(xiàng)，要依照法定程序，集體討論、集體決定。議事規(guī)則是指立法機(jī)關(guān)制定的有關(guān)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)體系、權(quán)力和工作分配、議事程序和規(guī)則、成員選任以及特權(quán)與紀(jì)律等事項(xiàng)的制度規(guī)范。用體系化的視角來看，議事規(guī)則涵蓋了代議機(jī)關(guān)“召集會(huì)議——提出議案——審議議案——做出決議”的整個(gè)過程，這就是議事規(guī)則的體系框架。這個(gè)理論框架適用于中國(guó)人大制度。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)信春鷹曾表示，全國(guó)人大常委會(huì)的議事規(guī)則包括會(huì)議制度和議事程序，會(huì)議制度指的是“全國(guó)人大常委會(huì)集體行使職權(quán)，必須通過召集和舉行會(huì)議，依照法定程序，作出決定”；“議事程序一般包括四個(gè)環(huán)節(jié)，即議案的提出、審議、表決和公布。”

早在1949年，中央人民政府委員會(huì)通過了《省各界人民代表會(huì)議組織通則》《市各界人民代表會(huì)議組織通則》《縣各界人民代表會(huì)議組織通則》。嚴(yán)格來說，這些文件屬于組織法范疇，但是里面條文也涉及了一些議事規(guī)則的內(nèi)容。全國(guó)人大正式的議事規(guī)則制定于1987年，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)通過了《全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》，在2009年部分修改。1989年七屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》。全國(guó)各省市人大及其常委會(huì)也隨之制定了議事規(guī)則。廣東省人民代表大會(huì)議事規(guī)則于1999年制定，廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則制定于1998年，并分別在2000年、2007年和2008年進(jìn)行了修改。

議事規(guī)則的制定和運(yùn)行是立法機(jī)關(guān)“制度化”的標(biāo)志。成熟完善的議事規(guī)則保證議事的有效進(jìn)行，避免決議的瑕疵。從上世紀(jì)80年代至今，人大議事規(guī)則在規(guī)范人大會(huì)議程序，發(fā)揮人大功能職權(quán)方面起著不可替代的作用?？梢哉f，制度化的議事程序?yàn)槿舜髸?huì)議的正常有效提供了行為框架，增添了法治的保障。制度都是在實(shí)踐中不斷改進(jìn)的，人大議事規(guī)則也有提升的空間。全國(guó)人大此番修改“一法兩規(guī)則”，除了要吸收實(shí)踐中的新生事物，與新制度（例如國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)）進(jìn)行銜接之外，也會(huì)在程序方面繼續(xù)完善。全國(guó)人大的議事規(guī)則修改后，為保持法制統(tǒng)一性，省市地方各級(jí)人大也會(huì)相應(yīng)地修改其議事規(guī)則。那么，人大議事規(guī)則還有哪些提升空間呢？已有的研究與討論也許可以提供一些思路。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，人大議事規(guī)則的法律地位和效力還未得到明確，議事規(guī)則被認(rèn)為是人大內(nèi)部的規(guī)范性文件，缺乏法律對(duì)相對(duì)方的約束力；在認(rèn)識(shí)上沒有把議事規(guī)則和人大的職權(quán)行使結(jié)合起來，在討論人大職權(quán)行使時(shí)，只關(guān)心法律法規(guī)的規(guī)定，而不問議事規(guī)則的規(guī)定；議事規(guī)則涉及職權(quán)的內(nèi)容照抄照搬憲法法律的規(guī)定，缺乏細(xì)化與補(bǔ)充；議事規(guī)則中關(guān)于委員會(huì)的規(guī)定過少。有人指出人大議事規(guī)則中的許多內(nèi)容過于籠統(tǒng)和原則化，許多內(nèi)容例如議案、質(zhì)詢、罷免等具體化的程序還需要另外制定條例來作出規(guī)定。目前全國(guó)人大和地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的議事規(guī)則對(duì)于會(huì)議會(huì)期、會(huì)議形式、發(fā)言時(shí)間、議案審議等核心問題都作出了規(guī)定，但還存在著程序上的不足，例如重復(fù)立法，同一個(gè)程序在兩部或多部法律中規(guī)定，并且互相沖突；實(shí)體法和程序法的界限劃分不明、分工不清；質(zhì)詢等監(jiān)督機(jī)制的啟動(dòng)要件和法律后果規(guī)定不明確等。還有觀點(diǎn)認(rèn)為各級(jí)人大常委會(huì)制定的議事規(guī)則都只是一些具體條款，并沒有明確規(guī)定“元規(guī)則”，即統(tǒng)領(lǐng)具體規(guī)則的根本原則，這使得我國(guó)的人大議事規(guī)則缺乏必要的理論支撐，也使得我國(guó)的人大議事規(guī)則缺乏應(yīng)有的特色和優(yōu)勢(shì)。有學(xué)者將我國(guó)的人大議事規(guī)則缺憾總結(jié)為“概而不全、簡(jiǎn)而不詳”，即議事規(guī)則中的許多程序性規(guī)定基本上是粗線條的，只是簡(jiǎn)單概括，每個(gè)程序應(yīng)如何操作沒有細(xì)則說明，可操作性不強(qiáng)；等等。這些意見都可以在修改議事規(guī)則時(shí)酌情采納。

我們堅(jiān)信，在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，人民代表大會(huì)制度將不斷完善和發(fā)展，人大常委會(huì)的組織制度和議事規(guī)則也將隨著黨和國(guó)家事業(yè)的需要不斷完善和發(fā)展。■