趙銀河

（紅河學(xué)院馬克思主義學(xué)院，云南蒙自 661199）

習(xí)近平總書記指出，消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。全面建成小康社會(huì)，最艱巨最繁重的工作在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，農(nóng)村人口全部脫貧是一個(gè)標(biāo)志性指標(biāo)。打贏農(nóng)村貧困治理的攻堅(jiān)戰(zhàn)，是保障全體人民共享改革發(fā)展成果、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重大舉措，是體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的重要標(biāo)志。[1]

云南是一個(gè)集邊疆、民族、山區(qū)為一體的省份，為國(guó)家治理貧困的重點(diǎn)地區(qū)。由于各民族社會(huì)發(fā)展水平的不平衡以及特殊的地理結(jié)構(gòu)等因素的影響，云南貧困問題十分復(fù)雜，不僅貧困面廣，分布較散，從總體上呈現(xiàn)集中連片分布的特點(diǎn)，而且貧困程度深，絕對(duì)貧困人口數(shù)量較多，導(dǎo)致貧困原因錯(cuò)綜復(fù)雜，治理貧困難度巨大。因此，貧困一直是困擾云南發(fā)展的重大問題。改革開放以來(lái)，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以后，云南各地在黨中央和國(guó)務(wù)院的大力支持下，掀起了反貧困運(yùn)動(dòng)的高潮，農(nóng)村貧困治理工作取得了巨大成就，貧困地區(qū)人民群眾的生產(chǎn)生活條件得到了極大改善，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)、邊疆鞏固和社會(huì)穩(wěn)定，為云南與全國(guó)同步實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一 云南農(nóng)村貧困治理的主要?dú)v程

從1978年改革開放至今，云南農(nóng)村貧困治理大致經(jīng)歷了以下五個(gè)階段：

第一階段（1978—1985年），農(nóng)村改革推動(dòng)扶貧階段。黨的十一屆三中全會(huì)后，中共云南省委、省人民政府始終把農(nóng)村貧困治理視為工作重點(diǎn)，改革開放與扶貧工作同時(shí)推進(jìn)。一是推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)民從貧困中走出來(lái)；二是實(shí)施以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主的經(jīng)濟(jì)政策，提高農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量大幅增加，廣大農(nóng)民生產(chǎn)積極性空前高漲。通過一系列體制改革，較為顯著地推動(dòng)了全省農(nóng)村貧困的緩解，使農(nóng)村絕對(duì)貧困人口從1978年2000多萬(wàn)人，下降到1985年1200多萬(wàn)人，[2]有效提升了貧困地區(qū)和貧困人口的自我發(fā)展能力。

第二階段（1986—1993年），大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段。1986年3月《中共云南省委 云南省人民政府關(guān)于加強(qiáng)貧困地區(qū)工作 盡快解決溫飽問題的決定》頒布實(shí)施，要求各級(jí)黨委和政府必須高度重視，采取切實(shí)有效措施，集中力量在一定時(shí)間內(nèi)解決貧困地區(qū)溫飽問題，主要采取以下措施：一是成立專門的組織機(jī)構(gòu)，先后派遣大批中青年干部和科技人員深入到貧困縣、鄉(xiāng)、村掛職或幫助開展工作；二是制定《貧困地區(qū)有關(guān)稅收問題的若干規(guī)定》等優(yōu)惠政策，對(duì)貧困地區(qū)企業(yè)、個(gè)體工商戶繳納的相關(guān)稅種給予減緩免的優(yōu)惠照顧；三是各地扶貧工作的重點(diǎn)解決群眾的溫飽問題，集中力量打好“溫飽攻堅(jiān)戰(zhàn)”；四是開發(fā)扶貧產(chǎn)業(yè)，要求貧困縣所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)，至少建立一項(xiàng)以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力；五是各級(jí)投入大量資金物資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)條件；六是開展科技扶貧，提高貧困地區(qū)勞動(dòng)者的素質(zhì)，做好人才引進(jìn)工作；七是制定《云南省41個(gè)貧困縣脫貧致富發(fā)展戰(zhàn)略研究》，為各地治理貧困問題提供分類指導(dǎo)。這一階段，云南貧困縣從原來(lái)的41個(gè)增加到72個(gè)，貧困人口由1986年1200多萬(wàn)人下降到1993年700萬(wàn)人，其中500萬(wàn)人的溫飽問題基本得以解決。[2]

第三階段（1994—2000年），扶貧攻堅(jiān)階段。1994年中央制定并頒布了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，明確了扶貧工作的目標(biāo)、對(duì)象、措施和期限。根據(jù)《國(guó)家八七扶貧計(jì)劃》部署安排，云南省制定并實(shí)施了《七七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，動(dòng)員社會(huì)各方力量集中財(cái)力、人力和物力，開展以“造血”為主的扶貧工作，明顯推動(dòng)了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，改善了群眾生活，促進(jìn)了社會(huì)事業(yè)的全面發(fā)展，有效發(fā)揮了以政府為主導(dǎo)的公共治理力量的作用。與此同時(shí)，各地結(jié)合地方特色發(fā)展產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，使扶貧具有良好的精準(zhǔn)度。到2000年末，云南基本實(shí)現(xiàn)扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)，全省農(nóng)村絕對(duì)貧困人口（人均純收入在625元以下）下降到405萬(wàn)人（含農(nóng)村有勞動(dòng)能力的貧困殘疾人口）。[2]

第四階段（2001—2010年），開發(fā)式扶貧向綜合式扶貧轉(zhuǎn)變階段。進(jìn)入21世紀(jì)，根據(jù)中央制定的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》精神，云南省委、省政府結(jié)合實(shí)際省情，制定并實(shí)施了《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》等一系列扶持政策，使農(nóng)村貧困治理工作取得突破性進(jìn)展。全省貧困程度大幅降低，貧困人口明顯減少?！按宕逋ā惫こ淌勾迦荽迕灿辛溯^大改善，可持續(xù)發(fā)展能力得到有效增強(qiáng)，片區(qū)綜合開發(fā)取得實(shí)質(zhì)性成效。2010年9月《黨的生活》刊載的《云南扶貧經(jīng)驗(yàn)是亞洲的財(cái)富》一文指出，通過社會(huì)各界的共同努力，云南扶貧開發(fā)工作取得了巨大成就，貧困人口從2000年末的1022.1萬(wàn)人下降到2010年325萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由29.63%下降到8.6%；73個(gè)國(guó)家扶貧重點(diǎn)縣農(nóng)民人均收入由1100元提高到3109元。[3]

第五階段（2011年至今），區(qū)域發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧階段。隨著《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》《創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)的意見》制定實(shí)施，云南農(nóng)村貧困治理工作進(jìn)入了區(qū)域發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧“兩輪驅(qū)動(dòng)”階段。主要采取以下措施：一是制定新的扶貧發(fā)展目標(biāo)。即穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象“兩不愁”(不愁吃、不愁穿），“三保障”（保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房），“一高于”（實(shí)現(xiàn)農(nóng)民人均純收入高于全國(guó)平均水平），“一扭轉(zhuǎn)”（扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢(shì)）。二是提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)。2008年我國(guó)根據(jù)最低收入人群的消費(fèi)結(jié)構(gòu)進(jìn)行測(cè)算，核定標(biāo)準(zhǔn)以每人每日2100大卡熱量的最低營(yíng)養(yǎng)需求為基準(zhǔn)，統(tǒng)一使用1067元作為扶貧標(biāo)準(zhǔn)。此后，隨著各相關(guān)因素的發(fā)展與變化，現(xiàn)在的扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高為2300元。三是以烏蒙山區(qū)、石沙化地區(qū)、滇西邊境地區(qū)及哀牢山區(qū)、藏區(qū)四個(gè)連片特困區(qū)為主戰(zhàn)場(chǎng)，把連片特困地區(qū)扶貧作為新階段扶貧開發(fā)整體布局的核心，以區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)，以扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展。四是按照《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》統(tǒng)一部署，全省73個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和7個(gè)省級(jí)重點(diǎn)縣，連片特困地區(qū)，涉及人口超過1500萬(wàn)人，是云南扶貧攻堅(jiān)的“硬骨頭”，各地組織開展“掛包幫”，即全面建立扶貧攻堅(jiān)“領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)、部門包村、干部幫戶”的長(zhǎng)效機(jī)制。建立全面覆蓋建檔立卡扶貧為對(duì)象的精準(zhǔn)扶貧滴灌網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)“掛包幫”、駐村工作隊(duì)和“轉(zhuǎn)走訪”的全覆蓋，明確脫貧時(shí)間表，確保2019年全部完成脫貧任務(wù)，2020年全面鞏固提升。

二 近年來(lái)云南農(nóng)村貧困治理的實(shí)踐探索

（一）主要做法

1.認(rèn)清貧困狀況，突出治理戰(zhàn)略

云南農(nóng)村貧困面大、貧困人口多、貧困程度深，是全國(guó)貧困治理的主戰(zhàn)場(chǎng)。為了確保貧困人口如期脫貧，實(shí)現(xiàn)地方繁榮穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步，云南各級(jí)黨委和政府高度重視貧困治理工作，把扶貧開發(fā)作為“全省最大的民生工程”，把貧困治理放在全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出位置。按照黨和國(guó)家統(tǒng)一安排，結(jié)合地方實(shí)際，提出和完善了“12355”扶貧治理的新思路，突出區(qū)域開發(fā)和精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧兩個(gè)重點(diǎn)；統(tǒng)籌素質(zhì)提升、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)保障三個(gè)層次的脫貧路徑；狠抓做大蛋糕、找準(zhǔn)平臺(tái)、創(chuàng)新機(jī)制、突出重點(diǎn)、合力推進(jìn)五項(xiàng)工作要求的落地生根；做好整鄉(xiāng)（整村）推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)扶貧、“雨露計(jì)劃”、金融扶貧、安居工程“五大扶貧品牌”。[4]

2.完善政策體系，引領(lǐng)扶貧進(jìn)程

云南根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》精神要求，制定并實(shí)施了《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）以及片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃等治理貧困的指導(dǎo)性政策文件，引導(dǎo)各類社會(huì)扶貧資源向建檔立卡的貧困鄉(xiāng)、貧困村和貧困戶聚集，樹立新的幫扶理念，實(shí)施整鄉(xiāng)推進(jìn)平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)扶貧換窮業(yè)等戰(zhàn)略工程；強(qiáng)化扶貧資金“陽(yáng)光化”管理，提高扶貧資金管理和使用的安全性、有效性和精準(zhǔn)性。

3.推行“掛包幫”“轉(zhuǎn)走訪”，創(chuàng)新扶貧方法路徑

通過“掛包幫”實(shí)行省、州（市）、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)干部整體聯(lián)動(dòng)，覆蓋全省4個(gè)集中連片特困地區(qū)、93個(gè)貧困縣、476個(gè)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4277個(gè)貧困村，[5]確保每個(gè)貧困縣都有領(lǐng)導(dǎo)掛聯(lián)，每個(gè)貧困鄉(xiāng)、貧困村都有領(lǐng)導(dǎo)和部門、單位掛包，每個(gè)貧困村都有駐村扶貧工作隊(duì)，每個(gè)貧困戶都有干部職工結(jié)對(duì)幫扶，做到不脫貧不脫鉤，不讓一個(gè)貧困地區(qū)掉隊(duì)，不讓一個(gè)兄弟民族落伍。與此同時(shí)，各地開展“轉(zhuǎn)走訪”，做到村不漏組、組不漏戶、戶不漏人，深入了解貧困實(shí)情，共同為脫貧致富謀思路、找出路，切實(shí)增強(qiáng)扶貧攻堅(jiān)的精準(zhǔn)性和長(zhǎng)效性。

4.聚焦精準(zhǔn)扶貧，做強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)

貧困治理貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗在于精準(zhǔn)，無(wú)論是貧困對(duì)象的識(shí)別，還是貧困治理項(xiàng)目的安排與扶貧資金的使用，都需要精準(zhǔn)到村、到戶、到人。為此，云南各地全面開展貧困治理工作的數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，形成了省和州市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)、貧困戶級(jí)的四級(jí)信息數(shù)據(jù)庫(kù)。在此基礎(chǔ)上，科學(xué)劃分貧困類型，堅(jiān)持因人因地施策、因貧困原因施策、因貧困類型施策，做到對(duì)癥下藥，精準(zhǔn)治理。此外，各地按照扶貧攻堅(jiān)既定目標(biāo)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，制定到村到戶的減貧計(jì)劃，實(shí)行“一村一寨，一戶一法，責(zé)任到人，限期脫貧”。

5.實(shí)施區(qū)域合作，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力

云南農(nóng)村貧困治理得到社會(huì)各方的大力支持，區(qū)域合作開發(fā)成為對(duì)口幫扶的主要形式。由此，云南實(shí)施了“堅(jiān)持區(qū)域開發(fā)、精準(zhǔn)扶貧”的雙輪驅(qū)動(dòng)模式，通過創(chuàng)建貧困片區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)、縣域聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)做到區(qū)內(nèi)聯(lián)手、區(qū)外合作、互信共贏的開發(fā)新模式。建立了省、州市縣區(qū)、部門三個(gè)層次對(duì)口幫扶合作機(jī)制。創(chuàng)新片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)機(jī)制，激發(fā)貧困治理的內(nèi)生動(dòng)力，以整鄉(xiāng)整村推進(jìn)為有效平臺(tái)和抓手，積極探索跨片區(qū)、跨區(qū)域和小片區(qū)整體連片綜合扶貧開發(fā)模式。

6.強(qiáng)化社會(huì)參與，引導(dǎo)社會(huì)資本

為了深入挖掘社會(huì)扶貧潛力，云南制定實(shí)施了《關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開發(fā)的實(shí)施意見》，全面動(dòng)員社會(huì)力量參與扶貧，廣泛動(dòng)員社會(huì)資本向貧困宣戰(zhàn)。各地通過加快扶貧信息化建設(shè)，暢通社會(huì)扶貧渠道，搭建聯(lián)系對(duì)接平臺(tái)，發(fā)布社會(huì)扶貧援助和求助信息，公布社會(huì)扶貧項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)幫扶需求與供給的有效對(duì)接；引進(jìn)各類社會(huì)資本進(jìn)行多層次、寬領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)合作，引導(dǎo)各類企業(yè)主體、社會(huì)組織和社會(huì)各界參與扶貧，完善扶貧格局；創(chuàng)新社會(huì)資本的參與方式，初步形成了政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、東西協(xié)作、社會(huì)參與、群眾自力更生相結(jié)合的扶貧工作新格局。

（二）主要成效

1.貧困人口大幅減少，有力推進(jìn)全國(guó)減貧事業(yè)

云南農(nóng)村地區(qū)減貧效果明顯，減貧目標(biāo)超額完成，貧困治理取得新突破。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局云南調(diào)查總隊(duì)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：黨的十八大召開以來(lái)，云南農(nóng)村貧困人口規(guī)模從2012年804萬(wàn)人減少到2018年179萬(wàn)人，累計(jì)減貧625萬(wàn)人，年均減貧104萬(wàn)人；農(nóng)村貧困發(fā)生率從2012年的21.7%，持續(xù)下降到2018年的4.8%，累計(jì)下降16.9個(gè)百分點(diǎn)，年均下降2.8個(gè)百分點(diǎn)，獨(dú)龍族、基諾族、德昂族等3個(gè)“直過民族”、人口較少民族實(shí)現(xiàn)整族脫貧。[6]云南作為全國(guó)貧困治理的主戰(zhàn)場(chǎng)，貧困人口的顯著下降加速了全國(guó)減貧的進(jìn)程，為全國(guó)提前實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)中使貧困人口比例減半的目標(biāo)做出了重要貢獻(xiàn)。

2.貧困人口收入水平顯著提高，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展

扶貧開發(fā)已成為我國(guó)抑制收入差距擴(kuò)大的“緩沖器”和提高貧困人口收入的“推動(dòng)機(jī)”，對(duì)于刺激需求、擴(kuò)大內(nèi)需等方面起到了不可估量的作用。2010年以來(lái)，云南各地全力推進(jìn)財(cái)政向貧困地區(qū)“三農(nóng)”傾斜投入力度，培育壯大特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)增強(qiáng)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，推進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)農(nóng)戶增收致富，貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入保持較快增長(zhǎng)。2018年全省貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入9595元，是2012年的2倍，年均增長(zhǎng)12.4%。貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入增速持續(xù)高于全省農(nóng)村平均增速。全省貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入增加的同時(shí)，生活消費(fèi)質(zhì)量也得到明顯提升。2018年云南貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出比2012年增加3915元，年均增長(zhǎng)12.6%；比全省農(nóng)村居民消費(fèi)年均增長(zhǎng)10.4%高2.2個(gè)百分點(diǎn)，[6]農(nóng)民消費(fèi)能力得到提高，有力推動(dòng)了云南經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

3.貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件顯著改善，社會(huì)事業(yè)建設(shè)長(zhǎng)足發(fā)展

通過精準(zhǔn)扶貧與片區(qū)開發(fā)，制約貧困地區(qū)發(fā)展瓶頸的基礎(chǔ)設(shè)施得到有效突破。全省貧困地區(qū)“通路”工程的自然村的比重從2010年的89.9%提高到2014年的91.5%，解決了近千萬(wàn)人的飲水安全問題，“通電”工程自然村比重從2010年的97.3%提高到2014年的99%?！笆濉逼陂g，全省建成沼氣池6.5萬(wàn)口共52萬(wàn)立方米，節(jié)能灶14.5萬(wàn)眼；改衛(wèi)生廁14.8萬(wàn)個(gè)共40萬(wàn)平方米，改衛(wèi)生廄15.3萬(wàn)個(gè)共244萬(wàn)平方米，改廚房2.3萬(wàn)戶共36萬(wàn)平方米，貧困地區(qū)村容村貌和生態(tài)環(huán)境得到明顯改觀。同時(shí)，各地加大貧困地區(qū)教育、衛(wèi)生、文化、廣播電視、社會(huì)保障等公共事業(yè)發(fā)展力度，貧困地區(qū)人均受教育年限逐年提高，有合格衛(wèi)生室的建制村占比達(dá)96.5%，有合格鄉(xiāng)村醫(yī)生建制村占比達(dá)94.7%，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參與率由2011年的89.5%提高到2014年的92.6%，參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)農(nóng)戶的比重達(dá)48.5%，較之2010年提高了30.7個(gè)百分點(diǎn)，戶戶通廣播、村村通有線電視、自然村通寬帶率等指標(biāo)均顯著提高，農(nóng)村住房條件改善，完成安居工程11.6萬(wàn)戶。①

4.鞏固了政治穩(wěn)定、社會(huì)和諧、民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)固的良好局面，為構(gòu)建富強(qiáng)民主文明和諧美麗云南奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

云南地處邊疆、民族眾多，是民族、宗教、邊疆穩(wěn)固問題的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)和難點(diǎn)地區(qū)。農(nóng)村貧困治理使云南絕大多數(shù)人民的溫飽得以保障，生產(chǎn)生活條件得到極大的改善，對(duì)于穩(wěn)定人心，緩解矛盾發(fā)揮了積極作用，為構(gòu)建和諧社會(huì)打下了物質(zhì)基礎(chǔ)，努力切斷了貧困“代際轉(zhuǎn)移”的鏈條，幫助貧困人口走出“世襲貧困”的陷阱，為家庭和諧創(chuàng)造了條件，尤其是針對(duì)邊疆民族地區(qū)的專項(xiàng)扶貧開發(fā)，加強(qiáng)了邊疆民族群眾的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)，使群眾增收，促進(jìn)了民族團(tuán)結(jié)和邊疆鞏固。

三 云南農(nóng)村貧困治理的基本經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)啟示

（一）基本經(jīng)驗(yàn)

實(shí)踐證明，改革開放以來(lái)云南農(nóng)村貧困治理卓有成效、思路清晰、目標(biāo)正確、重點(diǎn)突出、亮點(diǎn)閃爍，采取的措施和方法符合實(shí)際，深受貧困地區(qū)農(nóng)民歡迎，為做好今后貧困治理工作積累了豐富的成功經(jīng)驗(yàn)。主要有：

1.各級(jí)黨委和政府切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，是搞好貧困治理的重要保證

云南各級(jí)黨委、政府從講政治、講大局的高度，增強(qiáng)農(nóng)村貧困治理的緊迫感和責(zé)任感，把貧困治理工作列入重要的議事日程，納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌安排。扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣市的黨政一把手堅(jiān)持以扶貧開發(fā)工作總攬農(nóng)村工作全局，為貧困治理提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織保證。

2.不斷完善扶貧開發(fā)思路，是搞好貧困治理的重要前提

針對(duì)不同階段、不同形勢(shì)、不同特征，云南省委、省政府與時(shí)俱進(jìn)，創(chuàng)新思路，結(jié)合實(shí)際，先后制定實(shí)施了一系列指導(dǎo)全省扶貧開發(fā)工作的綱領(lǐng)性文件，指引著農(nóng)村貧困治理工作不斷取得新的成效。

3.廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與扶貧開發(fā)，是搞好貧困治理的重要條件

云南各地積極組織和動(dòng)員各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體和當(dāng)?shù)伛v軍帶頭參與扶貧開發(fā)，在貧困地區(qū)開展黨員結(jié)對(duì)幫扶活動(dòng)。積極做好中央定點(diǎn)掛鉤扶貧單位和上海市溝通服務(wù)協(xié)調(diào)工作。動(dòng)員社會(huì)各界廣泛開展向絕對(duì)貧困宣戰(zhàn)活動(dòng)，形成全社會(huì)共同參與扶貧的良好氛圍。目前，社會(huì)幫扶已經(jīng)成為云南治理貧困不可或缺的重要力量，僅2007年，全省社會(huì)扶貧資金累計(jì)15億元。其中：直接投入7億多元，幫助引進(jìn)資金8億多元，[2]與財(cái)政扶貧資金和信貸資金一道構(gòu)成農(nóng)村貧困治理的三大支撐力量。

4.突出重點(diǎn)，因地制宜，是搞好貧困治理的重要途徑

20世紀(jì)90年代中期，云南各地實(shí)施了以506個(gè)攻堅(jiān)鄉(xiāng)為重點(diǎn)的“五改”工程及小額信貸、易地開發(fā)、安居溫飽工程、特困民族鄉(xiāng)扶貧、社會(huì)幫扶等一系列行之有效的貧困治理措施。21世紀(jì)以來(lái)，云南農(nóng)村貧困治理實(shí)現(xiàn)了三大改變：在扶貧對(duì)象上進(jìn)一步瞄準(zhǔn)了貧困農(nóng)戶，使貧困戶直接受益；在扶貧方式上進(jìn)一步突出了重點(diǎn)，更加集中力量開展整村推進(jìn)；注重生產(chǎn)生活條件改善的同時(shí)，更加重視貧困農(nóng)民長(zhǎng)效增收機(jī)制的建立，突出實(shí)施了整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)扶貧、勞動(dòng)力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移“一體兩翼”戰(zhàn)略重點(diǎn)。同時(shí)，始終把邊境民族地區(qū)作為貧困治理的重點(diǎn)，通過“兩山”開發(fā)、“興邊富民”行動(dòng)、邊疆解“五難”惠民工程，以及對(duì)拉枯族、布朗族等的扶持，努力推進(jìn)邊疆民族貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)。

5.充分發(fā)揮群眾的主體作用，是搞好貧困治理的決定力量

貧困治理終究要靠貧困群眾用自己的辛勤勞動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。多年來(lái)，云南各地注重調(diào)動(dòng)貧困群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，注重激發(fā)貧困地區(qū)和貧困群眾脫貧致富的內(nèi)生動(dòng)力，注重培育貧困群眾發(fā)展生產(chǎn)和務(wù)工經(jīng)商的基本技能，注重提高貧困地區(qū)和貧困群眾自我發(fā)展能力，重視從思想上拔窮根，倡導(dǎo)不等不靠，動(dòng)員、引導(dǎo)群眾發(fā)揚(yáng)自力更生、艱苦奮斗的精神，扎實(shí)苦干，創(chuàng)造了“苦熬不如苦干”等一大批好典型，極大地鼓舞了貧困地區(qū)干部群眾改天換地，用自己的雙手改變貧窮落后面貌，戰(zhàn)勝貧窮的決心，強(qiáng)化了不等不靠積極進(jìn)取的頑強(qiáng)意志。

（二）現(xiàn)實(shí)啟示

當(dāng)前，云南農(nóng)村貧困面大、貧困人口多、貧困程度深的狀況仍然沒有根本性改變，貧困治理任務(wù)十分艱巨。截止2014年底，全省建檔立卡的農(nóng)村貧困人口有574萬(wàn)人，居全國(guó)第二位，邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)的深度貧困人口達(dá)120萬(wàn)余人；[4]城鄉(xiāng)差距、收入差距呈繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)；特殊貧困地區(qū)的貧困問題日益突出；扶貧開發(fā)投入與需求的矛盾仍然十分尖銳。因此，云南農(nóng)村貧困治理必須做到“四個(gè)不動(dòng)搖”。

1.必須以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想統(tǒng)領(lǐng)貧困治理工作不動(dòng)搖

當(dāng)前和今后一段時(shí)期，云南農(nóng)村貧困治理工作，要全面貫徹黨的十九大、十九屆二中、三中、四中全會(huì)精神，高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表重要思想”、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，以市場(chǎng)化取向和改革創(chuàng)新、開拓開放的精神，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的戰(zhàn)略，第一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)同拉動(dòng)扶貧開發(fā)的思路，企業(yè)項(xiàng)目資本共同推進(jìn)扶貧開發(fā)的舉措體現(xiàn)在農(nóng)村貧困治理的思路和各項(xiàng)措施中，努力推動(dòng)農(nóng)村貧困治理工作又好又快的發(fā)展。

2.必須堅(jiān)持瞄準(zhǔn)貧困治理工作目標(biāo)任務(wù)不動(dòng)搖

根據(jù)云南農(nóng)村貧困治理工作部署和安排，到2010年末，全面完成人口較少民族地區(qū)、邊境地區(qū)和革命老區(qū)整村推進(jìn)扶貧開發(fā)任務(wù)。到2012年底，解決和鞏固絕對(duì)貧困人口的溫飽，公共設(shè)施和服務(wù)水平明顯改善，在實(shí)施連片開發(fā)、培植主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)上取得重大突破，貧困地區(qū)勞動(dòng)力素質(zhì)明顯提高。到2020年，574萬(wàn)農(nóng)村貧困人口全面脫貧，88個(gè)貧困縣全部摘帽，476個(gè)貧困鄉(xiāng)、4277個(gè)貧困村出列，[4]基本消除全省農(nóng)村絕對(duì)貧困現(xiàn)象。

3.必須堅(jiān)持有效的貧困治理措施不動(dòng)搖

堅(jiān)持專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧互為補(bǔ)充的“三位一體”大扶貧格局，繼續(xù)推行綜合式扶貧方針，動(dòng)員組織貧困群眾改善基本生產(chǎn)生活條件，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加收入，提高自我積累和自我發(fā)展能力。繼續(xù)實(shí)施整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)扶貧、勞動(dòng)力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移“一體兩翼”扶貧開發(fā)重點(diǎn)，與易地搬遷、信貸扶貧、社會(huì)扶貧以及連片開發(fā)、綜合治理等各項(xiàng)行之有效的貧困治理措施，加大對(duì)特殊類型貧困地區(qū)扶持力度，努力提高農(nóng)村貧困治理的質(zhì)量和水平。

4.必須堅(jiān)持重點(diǎn)突破和綜合治理不動(dòng)搖

一是分類指導(dǎo)，在扶貧連片開發(fā)上取得新突破。對(duì)貧困人口較為集中、貧困程度較深、貧困治理難度較大的實(shí)際，要下決心集中力量予以重點(diǎn)和超常規(guī)扶持，分區(qū)研究、整合力量、連片開發(fā)、合力攻堅(jiān)。重點(diǎn)關(guān)注一些邊遠(yuǎn)、人口較少農(nóng)村地區(qū)的貧困群眾，消除貧困治理的“盲點(diǎn)”和“死角”。

二是強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)，在增強(qiáng)貧困地區(qū)自我發(fā)展能力上取得新突破。在農(nóng)村社會(huì)保障“兜底”功能初步顯現(xiàn)的新形勢(shì)下，把農(nóng)村貧困治理的重點(diǎn)集中到產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，著力增強(qiáng)貧困地區(qū)的造血功能和自我發(fā)展能力。

三是改善條件，在加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)上取得新突破。優(yōu)先安排貧困地區(qū)基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目，加大投入力度，盡快改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件。

四是統(tǒng)籌兼顧，在推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)全面進(jìn)步上取得新突破。緊緊抓住貧困地區(qū)群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，逐步提高基本公共服務(wù)水平，努力使全體貧困人口幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。

五是提高素質(zhì)，在培育新型農(nóng)民上取得新突破。加強(qiáng)對(duì)貧困農(nóng)民的思想教育和致富技能培訓(xùn)，全面提高農(nóng)民群眾整體素質(zhì)，努力培養(yǎng)和造就一大批有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)，具有經(jīng)濟(jì)頭腦、法治觀念、創(chuàng)新精神、效率意識(shí)的現(xiàn)代農(nóng)民。

六是加大投入，在建立穩(wěn)定的扶貧資金保障機(jī)制上取得新突破。按照存量適當(dāng)調(diào)整、增量重點(diǎn)傾斜的原則，千方百計(jì)加大財(cái)政投入力度，建立扶貧資金穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。

總而言之，改革開放以來(lái)，云南農(nóng)村貧困治理工作雖然取得了一些成效和經(jīng)驗(yàn)，但貧困人口規(guī)模大，貧困程度深，發(fā)展滯后的現(xiàn)狀始終沒有得到根本性改變。當(dāng)前，云南農(nóng)村貧困治理進(jìn)入攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵階段，必須以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真總結(jié)黨的十八大以來(lái)云南農(nóng)村貧困治理的實(shí)踐，始終堅(jiān)持“兩不愁三保障”脫貧標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，狠下繡花功夫，拿出過硬辦法，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村貧困治理的各項(xiàng)工作，確保在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下云南全省農(nóng)村貧困人口如期實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，徹底解決云南農(nóng)村區(qū)域性整體貧困問題，做到脫真貧，真脫貧。

注釋：

①云南省扶貧辦公室.云南省新階段扶貧開發(fā)戰(zhàn)略和政策體系調(diào)研報(bào)告，2015年7月。