文/朱麗

黨的十九大報告正式提出要建立租購并舉的住房制度，從“購租并舉”到“租購并舉”，雖然表面僅是字序的變化，卻改變了以往“重售輕租”住房消費模式的政策導(dǎo)向，住房租賃市場的發(fā)展將成為房地產(chǎn)市場發(fā)展的重點。作為上海市“四位一體”住房保障體系的重要組成部分，公共租賃住房以“不限本市戶籍”和“不設(shè)收入線”這兩個制度創(chuàng)新點，為緩解本市大部分“夾心層”人群的階段性居住困難發(fā)揮了重要的積極作用。

隨著上海市進(jìn)一步深入推進(jìn)住房保障工作，公共租賃住房已成為大力發(fā)展租賃市場的中堅力量，進(jìn)一步加強對本市公共租賃住房的社區(qū)管理便具有日益突出的重要意義。在實際操作中，本市公共租賃住房在社區(qū)管理中仍存在一些問題，亟需進(jìn)一步健全和完善。不同于其他的產(chǎn)權(quán)性住房，公共租賃住房具有其自身的特殊性，由此給社區(qū)治理帶來了一些不同于其他普通住宅小區(qū)的特殊治理問題。鑒于此，本文通過聚焦于本市公共租賃住房社區(qū)治理的重點難點問題，為進(jìn)一步健全和完善本市公共租賃住房社區(qū)治理的相關(guān)政策制定和實施推進(jìn)提供參考。

一、上海市公共租賃住房現(xiàn)狀

為有效緩解上海市青年職工、引進(jìn)人才和來滬務(wù)工人員階段性居住困難，2009年市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市房管局等六部門《關(guān)于單位租賃房建設(shè)和使用管理的試行意見》，2010年市政府制定并實施了《本市發(fā)展公共租賃住房的實施意見》，正式建立了公共租賃住房制度。九年來，圍繞制訂配套政策、組建運營機構(gòu)、落實財政投入、拓寬融資渠道、推進(jìn)房源籌措和供應(yīng)分配等一系列推進(jìn)實施工作，本市公租房在投資建設(shè)、供應(yīng)配租、運營管理等多方面穩(wěn)步推進(jìn)，政策效應(yīng)初步顯現(xiàn)。

（一）公共租賃住房制度的主要特點

本市公租房制度的主要特點：一是準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)具有開放性。結(jié)合上海人口凈流入的基本情況，面向在滬穩(wěn)定就業(yè)且住房困難的常住人口供應(yīng)公租房，在準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)上既不作本市戶籍要求，也不設(shè)收入線，且住房困難的家庭及單身人士都可申請。二是堅持“只租不售”。公租房的租賃合同可兩年一簽，在合同期內(nèi)租金不作調(diào)整，到期后符合條件的可續(xù)租。設(shè)定的公租房租賃總年限一般不超過6年，著重解決承租人的階段性居住困難，嚴(yán)格實行“有期限租賃”，避免出現(xiàn)公租房“只進(jìn)不出”的現(xiàn)象。三是戶型設(shè)計以宜居的小戶型為主。在戶型面積上主要以40—50平方米的成套小戶型為主；裝修配置以宜居為主，承租人可“拎包入住”。同時，公租房承租戶也可根據(jù)自己的實際需求實行 “菜單式定制”選擇家具家電的配置和使用。四是租賃價格參照市場化定價運作，按略低于市場租金水平確定（一般為市場租金的八折到九折），并根據(jù)市場租金的變化情況進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，從而與住房租賃市場有機銜接、良性互補、協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，鼓勵用人單位采取發(fā)放租賃補貼、集體租賃公共租賃住房等方式，減輕職工租房消費負(fù)擔(dān)。五是采取“政府支持、企業(yè)運作”的管理模式。由政府投入部分資金并給予一定的稅收優(yōu)惠，以支持和發(fā)展一批專業(yè)公共租賃住房運營企業(yè)，由他們作為公租房的機構(gòu)出租人，以“保本微利”為運營目標(biāo)，進(jìn)行市場運作。同時，鼓勵各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)、企事業(yè)單位以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織利用自用土地和新增產(chǎn)業(yè)配套用地，建設(shè)公共租賃住房（單位租賃房），面向本園區(qū)、本單位職工供應(yīng)，政府給予稅收、公用事業(yè)收費優(yōu)惠等政策支持。

2017 年本市出臺的《關(guān)于進(jìn)一步完善單位整體租賃公共租賃住房審核配租工作機制的通知》（滬建保障〔2017〕182號），進(jìn)一步完善了對于新來滬職工申請公租房的準(zhǔn)入政策。在資格審核上，如承租單位內(nèi)有新來滬職工暫不符合居住證持有年限、在滬繳納社保等公租房準(zhǔn)入條件的，可實行“承諾制”，即先由承租單位為其擬入住公租房的職工擔(dān)保承諾，允許其先行入住公租房，再在規(guī)定期限內(nèi)補充提交相關(guān)材料，從而使新來滬職工能夠及時享受住房保障政策。

（二）房源籌措和供應(yīng)情況

從不同的投資主體來看，本市公租房建設(shè)主要包括政府新建和轉(zhuǎn)化、開發(fā)商配建、單位籌措、利用農(nóng)村集體用地新建、利用社會資本籌措等方式。

一是實施新建商品房的配建制度。市政府的保障房配建規(guī)定：“凡新出讓土地開發(fā)建設(shè)的商品住宅項目，按照不低于該項目住宅建設(shè)總面積5%的比例配建保障房；郊區(qū)有條件的區(qū)域，應(yīng)進(jìn)一步提高建設(shè)項目的配建比例。配建住房建成后將無償移交政府用于住房保障?！?其中，外環(huán)以內(nèi)配建房源只能用作公租房，且堅持“只租不售”。配建房源和轉(zhuǎn)化資金主要用于公租房，作為政府出資注入各區(qū)運營機構(gòu)。

二是國有企業(yè)存量土地“退二進(jìn)三”項目。2010年市政府出臺的《關(guān)于鼓勵本市國有企業(yè)利用存量工業(yè)用地建設(shè)保障性住房的若干意見規(guī)定：“國有企業(yè)可以利用原有的存量工業(yè)用地，按照保障房和經(jīng)營性項目各占50%的模式實施開發(fā)建設(shè)；其中，保障房用地由政府按照工業(yè)用地基準(zhǔn)地價收儲，經(jīng)營性項目用地由企業(yè)按照經(jīng)營性用地基準(zhǔn)地價補繳土地出讓金后實施開發(fā)建設(shè)。”這一制度較好地調(diào)動了企業(yè)的積極性，盤活了中心城區(qū)存量土地資源，降低了政府取得公租房建設(shè)用地的成本。

三是利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點。經(jīng)國土資源部批準(zhǔn)，上海作為試點城市之一，按照“符合規(guī)劃、規(guī)?？刂?、合理布局、鎮(zhèn)村自愿、權(quán)屬清晰、平穩(wěn)有序”的總體思路，在堅持建設(shè)用地權(quán)利人不變、建設(shè)用地用途不變、集體土地性質(zhì)不變的前提下，開展利用農(nóng)村存量集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點。

四是推進(jìn)代理經(jīng)租（長期租賃）社會閑置存量住房用作公租房。在部分區(qū)試點的基礎(chǔ)上，上海市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于鼓勵社會各類機構(gòu)代理經(jīng)租社會閑置存量住房的試行意見》，在客廳分割、簡化裝修審批程序、明確財政補貼等方面細(xì)化了相關(guān)的政策口徑，有助于公租房運營機構(gòu)通過挖掘居民的存量房源來開展代理經(jīng)租工作。

五是在臨港產(chǎn)業(yè)園區(qū)等特殊區(qū)域建設(shè)供應(yīng)“先租后售”公租房?！跋茸夂笫邸惫夥俊霸诮ǔ珊?0年內(nèi)作為公租房使用，部分房源可以按幢整體銷售給園區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位，由企事業(yè)單位安排職工租賃居住，10年后全部房源可作為存量住房上市向個人銷售，原承租人在同等條件下可優(yōu)先購買”。

六是利用社會資本籌措。以楊浦區(qū)“家連家”模式為代表的社會籌措方式，主要是利用民間資本參與，將老廠房改建為租賃房公寓，是上海公共租賃住房籌措模式的一大創(chuàng)新。

為了積極籌措公租房房源，上海市通過多方舉措，充分調(diào)動社會各方參與力量的積極性，降低公租房的建設(shè)成本，增加房源供應(yīng)，成效顯著。截至2019年6月底，全市累計籌措公租房（含單位租賃房）17.6萬套，累計保障（含退出）55.1萬戶。

二、上海市公共租賃住房社區(qū)治理存在的主要問題及原因

與商品房小區(qū)相比，公租房社區(qū)有其特殊性：公租房具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，社區(qū)住戶以中低收入群體為主，以年輕人居多，且公租房以租為主，當(dāng)住戶不符合條件時必須退出公租房，故居民流動性較大。這種特殊性增加了社區(qū)管理與服務(wù)的難度，也產(chǎn)生了一些問題亟需后續(xù)加以完善。

（一）實現(xiàn)社區(qū)精準(zhǔn)管理尚有難度

一是公租房承租對象的情況較復(fù)雜。按性質(zhì)來分，本市公租房對象包括單位和個人；按家庭狀況來分，包括單身和家庭；按職業(yè)和收入情況來分，包括中高級人才和環(huán)衛(wèi)公交等員工等。各種不同的承租對象有著不同的租住需求，而公租房現(xiàn)有的條件和基礎(chǔ)很難滿足承租對象個性化的租住需求，如單身人士、一胎及二胎家庭等在戶型設(shè)計、室內(nèi)裝修、社區(qū)文化、教育托幼等諸多方面都有不同的租住訴求。針對不同人群的情況來滿足他們不同的租住需求，如何兼顧公平和效率是一個重要的研究課題。目前，要對公租房社區(qū)進(jìn)行精準(zhǔn)管理和服務(wù)尚有難度。

二是公租房社區(qū)的管理效果存在差異。從本市實際操作情況來看，各公租房管理主要由各運營機構(gòu)來實行，由于各公租房運營機構(gòu)在管理水平上存在差異，導(dǎo)致各公租房社區(qū)的管理實效存在不同。部分綜合實力強、管理水平高的運營機構(gòu)，對其公租房社區(qū)的管理能起到良好的作用，如地產(chǎn)集團等；而部分綜合實力較弱、管理水平欠佳的運營機構(gòu)，對其公租房社區(qū)管理相對較弱，存在著一些轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借等違規(guī)現(xiàn)象，社區(qū)居民的居住滿意度較低。此外，對于配建保障房房源的公租房來說，其房源來自于其他商品房的配建，具有天然的區(qū)位分散性，這給公租房的運營管理帶來了較大困難，也增加了運營公司的管理成本。

（二）社區(qū)整體環(huán)境有待改善

一是社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施相對欠缺。社區(qū)周邊的公共服務(wù)主要由政府來提供，包括公共交通、教育醫(yī)療、商業(yè)配套等方面。目前，本市部分公租房社區(qū)面臨著教育、交通等公共服務(wù)相對缺失的現(xiàn)實問題。以寶山的大型人才公寓“宵云灣公寓”為例，該項目主要為寶山工業(yè)園區(qū)及羅涇、羅店等周邊地區(qū)的企業(yè)解決職工的住房困難問題，但宵云灣公寓存在著地理位置較為偏遠(yuǎn)且與軌交相距較遠(yuǎn)導(dǎo)致出行不便、周邊的生活服務(wù)及相關(guān)商業(yè)配套等設(shè)施較為欠缺等問題，給承租者后續(xù)的入住生活帶來很多不便，影響了部分企業(yè)及員工申請租賃的意愿選擇，導(dǎo)致宵云灣公寓的吸引力相對不足。

二是社區(qū)認(rèn)同感不強。公租房的政策目標(biāo)不僅是要實現(xiàn)“居者有其屋”，還要讓入住的承租者居住放心、租賃期安心、周邊環(huán)境舒心、對社區(qū)認(rèn)可、具有歸屬感。一般而言，居民對社區(qū)及周邊環(huán)境的認(rèn)同感和歸屬感越高，其居住滿意度越高。但由于公租房住戶對住房只有使用權(quán)，而沒有所有權(quán)，對其住房及社區(qū)沒有歸屬感和認(rèn)同感，房屋“居住使用者”無法進(jìn)行自住自治管理，不利于整個社區(qū)文化及社區(qū)環(huán)境的構(gòu)建。

（三）公租房吸引力相對不足

一是部分房型設(shè)計不太合理。現(xiàn)有的部分公租房由于項目規(guī)劃建設(shè)早，當(dāng)初規(guī)劃以集體宿舍為主，戶型設(shè)計不合理，缺少必要的獨立生活居住空間，所以該房型與目前市場上的實際需求不太匹配。以寶山區(qū)為例，從戶型需求上看，對一居室、兩居室的現(xiàn)實需求較大，兩大房型已入住的分別占各自房源的45.4%和59.3%。從實際入住的情況上看，由于房型設(shè)計不太合理，已入住的房源占比僅為29.1%，閑置率較高 。

二是實際享受的社區(qū)權(quán)利受限。公租房承租者與其周邊的產(chǎn)權(quán)房戶主在社區(qū)權(quán)利上依然存在很大差異，主要體現(xiàn)在子女教育上。雖然按現(xiàn)行政策規(guī)定，公租房承租者可享受社區(qū)落戶或是辦理居住證的服務(wù)，但在子女入學(xué)上卻不能享受同等的擇校權(quán)利，而是由全市統(tǒng)籌，只有在優(yōu)先考慮產(chǎn)權(quán)房、戶口等主要因素之后，才會考慮統(tǒng)籌安排公租房承租者的子女教育，此時可選擇的學(xué)校數(shù)量、教育質(zhì)量也較前者相差較大。

三是部分公租房租金缺少價格優(yōu)勢。本市公租房租金定價主要是周邊市場價的八折到九折，但鑒于公租房的承租群體主要是中低收入者，以年輕人居多，他們的支付能力大多有限，租金的高低將直接影響承租住房的選擇意愿。部分區(qū)級公租房吸引力相對不足，如寶山區(qū)公租房，仍存在著一定的公租房房源“空置”現(xiàn)象。

四是出行成本增加。本市部分公租房的房源位置在郊區(qū)，出行不便，增加了租戶出行成本，這也是公租房吸引力相對不足的一個重要因素。

（四）公租房社區(qū)存在一定的管理隱患

一是公租房社區(qū)的治理主體缺位。公租房社區(qū)由于租戶階段性居住的特性，以及只有居住使用權(quán)而無所有權(quán)的法律權(quán)屬特點，承租者不是業(yè)主，不能成立業(yè)委會和居委會，而業(yè)委會、居委會是住宅小區(qū)進(jìn)行基層自治的重要管理主體，這就使得公租房社區(qū)缺失了業(yè)委會、居委會這一重要的“自治自管”的基層治理主體，不能使公租房社區(qū)像普通商品房小區(qū)一樣，通過業(yè)委會、居委會等管理抓手對本社區(qū)進(jìn)行有效管理。

二是公租房退出機制有待健全。目前，本市公租房中還存在著一些退出難題，如對于租賃期滿或不符合租賃申請條件的承租戶進(jìn)行有效管理和清退的難題。其主要原因是本市公租房主要由各公租房運營機構(gòu)進(jìn)行運營管理，由各運營機構(gòu)掌握其租戶信息，沒有建立統(tǒng)一的公租房租后管理平臺。以2012年首批供應(yīng)的馨寧公寓為例，截至目前，為期6年的租賃總期限陸續(xù)到期，由此引發(fā)一系列的“期滿退出”統(tǒng)計清算問題。在實際操作中，往往以單個運營公司為單位進(jìn)行“期滿退出”的統(tǒng)計清算，但在全市層面上，由于并沒有建立統(tǒng)一的公租房租后信息管理平臺，對公租房承租者在全市累計租賃滿6年的統(tǒng)計和清查還存在一定的技術(shù)難度，由此為本市公租房后續(xù)發(fā)展埋下了一定的管理隱患。

三、加強本市公共租賃住房社區(qū)治理建設(shè)的對策建議

（一）加強法制建設(shè)，合理設(shè)置租金標(biāo)準(zhǔn)

一是要加強法制建設(shè)?？傮w來看，我國公租房相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)還比較滯后，主要體現(xiàn)在地方政府制定的政策文件，存在著立法效力不高、較為分散、權(quán)威性也不夠強等問題。從公租房社區(qū)治理的角度來看，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確和完善公租房社區(qū)治理的主體地位和相關(guān)權(quán)責(zé)等具體規(guī)定，從而彌補公租房在社區(qū)治理上缺失法律主體的問題。在現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)治理框架下，地方政府在立法過程中應(yīng)充分尊重民意，廣泛聽取社會意見，保證法律制定的公平、公正和合理性，加強對公租房管理及住房保障方面的立法工作，進(jìn)一步健全住房保障的法制建設(shè)，實現(xiàn)保障性住房的穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

二是要合理設(shè)置租金標(biāo)準(zhǔn)。在公租房租金的確定上，應(yīng)該由政府、用人單位、承租方、申請者及社會公眾等多方主體共同參與、相互協(xié)商，政府及產(chǎn)權(quán)所有者等都不能單方面確定公租房租金價格。在租金的確定標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)該按照法定的定價程序，充分考慮承租人的實際收入與政府財力的可負(fù)擔(dān)性等綜合因素，從而形成公正公開的租金形成機制。

（二）建立健全信用激勵機制，加強公租房管理

一是要進(jìn)一步完善退出機制。要進(jìn)一步完善和細(xì)化退出審核管理機制，充分利用信息化技術(shù)手段，加強事前申請和事后定期審查，建立健全嚴(yán)格的個人信用評估及負(fù)面清單機制。對違法違規(guī)人員，可視不同的情節(jié)予以相應(yīng)的處罰處理：情節(jié)輕微的，可在適當(dāng)范圍內(nèi)給予通報批評；情節(jié)嚴(yán)重的，也可通過行政手段和法律手段進(jìn)行處理。

二是要建立健全個人信用體系，要加強與用人單位、稅收、銀行、公安等多部門的溝通聯(lián)系和聯(lián)合管理，充分利用社會力量進(jìn)行監(jiān)督?？山梃b新加坡等國的相關(guān)經(jīng)驗，通過健全和完善個人財產(chǎn)收入登記制度，建立健全個人信用的激勵機制。在加強對申請人、承租方等個人責(zé)任約束的同時，還要明確用人單位的責(zé)任范圍：用人單位也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的告知義務(wù)和連帶責(zé)任，例如在申請人或承租方離職時，用人單位應(yīng)及時向公租房運營機構(gòu)告知，并承擔(dān)對其租賃行為是否合法合約的協(xié)助查處責(zé)任。

（三）以智能信息建設(shè)為抓手，推進(jìn)公共租賃住房信息系統(tǒng)建設(shè)

一是充分應(yīng)用智能化管理工具。實施公租房租賃合同網(wǎng)上簽約，推廣人臉和指紋識別門禁等智能化管理工具，既能有效解決違規(guī)違約的租賃難題，又能提升承租方的入住體驗，還能提高公租房的運營管理水平，從而形成“制度＋科技”的租賃管理長效機制。浦東新區(qū)的仁文公寓將人臉和指紋識別門禁等智能化手段更多地應(yīng)用于公租房的租后管理上，既方便租戶自由進(jìn)出，同時也避免了公租房轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借及群租等違規(guī)違約現(xiàn)象的發(fā)生，還減少了運營方的供后管理成本，能有效解決公租房小區(qū)人員流動性大帶來的管理難點。

二是加快網(wǎng)上平臺建設(shè)。實施全市市籌、區(qū)籌公租房房源信息網(wǎng)上集中統(tǒng)一發(fā)布，方便用人單位和個人及時獲取房源信息，支持和鼓勵公租房網(wǎng)上申請、選房等。探索優(yōu)化公租房申請審核流程，加快住房核查后臺數(shù)據(jù)交換，縮短審核辦理時限，提供更多、更好的便民化服務(wù)。同時，還要及時掌握、更新、清查全市各個公租房運營機構(gòu)的全部租戶信息，并建立健全全市統(tǒng)一的公租房信息定期評估機制，從而便于評判期滿的承租方是延期續(xù)租還是應(yīng)當(dāng)退出。

（四）進(jìn)一步落實“租售同權(quán)”，切實提高公租房社區(qū)權(quán)利

一是賦予公租房的承租方更多的社區(qū)權(quán)利。由于住房被人為地附加了許多額外的重要社會權(quán)益，在現(xiàn)實生活中很難真正做到“租售同權(quán)”，由此也引發(fā)了一些社會問題。在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，按照“量力而行、盡力而為”的原則，可嘗試在公租房中進(jìn)一步落實“租售同權(quán)”。由于公租房的成功申請需要滿足一定的條件并通過一系列審核，可嘗試賦予公租房承租方更多的、更公平的社區(qū)權(quán)利，減化其他行政部門類似的行政審查流程，加大對公租房社區(qū)教育、醫(yī)療等方面的高水平人員配置，提高逐步落實在看病就醫(yī)、子女入學(xué)、參與社區(qū)事務(wù)管理等方面的“租售同權(quán)”，提高公租房的穩(wěn)定性和吸引力，從而最終實現(xiàn)“租購并舉”。

二是加強公租房社區(qū)硬件配套建設(shè)。要從社區(qū)管理主體和管理客體雙重視角出發(fā)，針對目前已出現(xiàn)的部分公租房硬件配套不足的問題，結(jié)合現(xiàn)實需求，根據(jù)問題的輕重緩急，穩(wěn)步有序地推進(jìn)各項配套建設(shè)，加強“補短板”，切實解決公租房住戶需求，特別是在增加社區(qū)學(xué)校配建的同時，更要注重師資質(zhì)量的均衡發(fā)展，從而使“租購?fù)瑱?quán)”具有實現(xiàn)的可行性。

（五）發(fā)揮單位主體作用，建立健全人才貨幣化住房補貼政策

一是要充分發(fā)揮用人單位的主體作用。結(jié)合“十三五”期間上海大力發(fā)展市場化租賃住房的相關(guān)部署和解決各類人才住房困難的迫切需求，建議在“?；尽钡淖》勘Ｕ瞎舱唧w系之外，按照“人才部門牽頭、以區(qū)為主實施、用人單位盡責(zé)”的基本原則，探索面向特定人才的貨幣化住房補貼政策，從而將大力發(fā)展市場化租賃住房與實施人才貨幣化住房補貼有機結(jié)合起來，一方面提供多元選擇、穩(wěn)定適配的租賃住房產(chǎn)品，一方面減輕人才住房消費負(fù)擔(dān)，合力解決新市民的階段性住房困難。

二是要健立健全貨幣化的人才補貼機制。通過政府、公租房運營機構(gòu)、用人單位等多方主體力量的積極協(xié)作，根據(jù)公租房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)有的保障水平，按照“規(guī)模合理、以供定需、聚集人才、循環(huán)使用”的基本原則，聚焦于解決本市所需的各類人才所面臨的階段性居住困難，堅持“租購并舉”，因地制宜、分類施策，結(jié)合對不同人才的實際住房需求，建立健全貨幣化的人才住房租金補貼體系，建立良性循環(huán)的動態(tài)調(diào)整機制和廣泛有效的監(jiān)督機制，提高各類人才的住房消費能力，從而實現(xiàn)“住有所居”。