文/邱峰

一直以來(lái)，房地產(chǎn)市場(chǎng)始終存在住房不足和住房過(guò)剩的分歧以及住房空置率高企而房?jī)r(jià)持續(xù)走高的怪象。當(dāng)下，高房?jī)r(jià)已成為房地產(chǎn)市場(chǎng)的重要標(biāo)簽，而房租上漲過(guò)快也使其危害性越發(fā)凸顯，不斷給實(shí)體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與居民日常生活帶來(lái)不利影響。這其中的罪魁禍?zhǔn)字槐闶嵌诜砍醋?，由此造成住房空置率不斷攀升。而空置房過(guò)多又反映出當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)投資過(guò)熱，以致“房哥”“房姐”“房大爺”比比皆是。事實(shí)上，每輪樓市周期均會(huì)誕生各式調(diào)控措施，其主要目的即抑制炒房，促使房子回歸居住屬性。然而，每次調(diào)控后，房?jī)r(jià)均會(huì)反彈。當(dāng)前，高房?jī)r(jià)的負(fù)面效應(yīng)，已受到國(guó)家層面的關(guān)注，并明確提出“堅(jiān)決遏制房?jī)r(jià)上漲”的要求。

縱觀全球房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，抑制炒房的兩大法寶是房地產(chǎn)稅和空置稅。在內(nèi)地，被寄予厚望的房地產(chǎn)稅正在加快推進(jìn)，2019年更是釋放出落實(shí)制定房地產(chǎn)稅法的明確信號(hào)，但作用相對(duì)有限。而空置稅雖然也不時(shí)被提及，以期在控制房?jī)r(jià)特別是平衡住房需求方面發(fā)揮立竿見(jiàn)影的效果，但立法工作卻還只是處于探討的范疇，停留在概念階段。如今，具有引領(lǐng)意義的我國(guó)香港已率先宣布擬對(duì)一手住宅征收空置稅，這意味著我國(guó)空置稅即將正式邁入實(shí)質(zhì)性操作階段，香港地區(qū)或?yàn)閮?nèi)地起到典范作用。開(kāi)征空置稅具有一定的現(xiàn)實(shí)意義，其邏輯就是要力促大量閑置住房大舉入市，盤(pán)活既不居住也不售賣(mài)、出租的存量住房資源。因此，空置稅理應(yīng)被納入政策視野，其實(shí)際操作中所存在的諸多現(xiàn)實(shí)困難也需要逐一解決。

一、開(kāi)征空置稅的現(xiàn)實(shí)根源——必要性、可行性、合理性

根據(jù)國(guó)際公共政策顧問(wèn)機(jī)構(gòu)Demographia公布的2018年國(guó)際房?jī)r(jià)負(fù)擔(dān)能力報(bào)告，我國(guó)香港長(zhǎng)期深陷高房?jī)r(jià)之困，連續(xù)九年穩(wěn)坐全球房?jī)r(jià)最難負(fù)擔(dān)城市榜首，房?jī)r(jià)收入比已升至2018年的20.9倍，遠(yuǎn)高于位居全球第二的溫哥華（12.6倍）和第三的悉尼（11.7倍）。然而，香港的空置率卻較低，當(dāng)?shù)厮饺俗≌目罩寐室延?010年的4.7%降至2017年的3.7%，低于1997—2016年期間5%的均值以及國(guó)際通行慣例5%—10%的合理區(qū)間。在低空置率的背景下，香港仍毅然決定征收一手房空置稅以求遏制房?jī)r(jià)飛漲。

與香港不同，內(nèi)地房?jī)r(jià)持續(xù)走高，空置現(xiàn)象卻十分普遍，空置率僅低于西班牙和意大利等少數(shù)國(guó)家。城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來(lái)的人口紅利、棚戶區(qū)改造以及房地產(chǎn)行業(yè)的強(qiáng)金融屬性使樓市中充斥過(guò)多的投機(jī)炒作，這是支撐內(nèi)地房?jī)r(jià)上漲的動(dòng)力源泉，也造成空置率的節(jié)節(jié)攀升。除開(kāi)發(fā)商在售項(xiàng)目未售出所形成的空置外，房?jī)r(jià)趨漲預(yù)期強(qiáng)烈，空置成本低下，特別是在二手房交易上，一直敞空的次新房更受歡迎、售價(jià)更高，造成了寧愿空置、靜候升值也不愿出租的局面。此外，房地產(chǎn)稅和空置稅一直缺位，也助長(zhǎng)了樓市的投資投機(jī)行為。住房持有空置時(shí)間越長(zhǎng)，轉(zhuǎn)手交易成本越低，房屋增值幅度越大，越利于增厚收益。位于郊區(qū)的新樓盤(pán)，雖在概念炒作之下房?jī)r(jià)上行，但接盤(pán)者不足，出租率更是甚低。同時(shí)，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴性仍未減弱，造就空置率攀高與開(kāi)發(fā)商大肆建房并存的怪象。誠(chéng)然，由于工作地點(diǎn)變換、子女教育等原因，空置住房能夠?yàn)槌鞘虚g以及城市內(nèi)部的人口流動(dòng)提供必要的房源保障，具有一定的合理性，但要將空置住房數(shù)量控制在合理范圍內(nèi)。

針對(duì)房屋空置率問(wèn)題，一直未曾有過(guò)權(quán)威的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，且官方文件也少有提及，其統(tǒng)計(jì)口徑主要分為國(guó)際組織、政府部門(mén)、學(xué)術(shù)研究、社會(huì)調(diào)查等四大類。IMF認(rèn)為中國(guó)空置面積高達(dá)10億平方米（2015年），但樣本選擇、數(shù)據(jù)采集、調(diào)查方式等未對(duì)外公布，真實(shí)性無(wú)法保證。原中財(cái)辦副主任楊偉民認(rèn)為，國(guó)內(nèi)房屋空置率要高于日本13%的空置率。國(guó)家電網(wǎng)以每戶電表數(shù)據(jù)為依據(jù)的調(diào)查結(jié)果顯示，2017年大中城市空置率是11.9%，小城市、農(nóng)村為13.9%、14%。西南財(cái)大中國(guó)家庭金融調(diào)查與研究中心發(fā)布的研報(bào)顯示，我國(guó)城鎮(zhèn)地區(qū)住房空置率已由2011年的18.4%逐步升至2017年的21.4%，其中一、二、三線城市分別為16.8%、22.2%、21.8%。然而，數(shù)據(jù)獲取方式表明，空置率研究的難度很高，成本十分巨大。據(jù)中央黨校教授周天勇測(cè)算，我國(guó)城鎮(zhèn)住房空置率在20%—25%。2015年騰訊房產(chǎn)研究院聯(lián)合《中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)》《騰訊智慧》的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，主要城市的住房空置率在22%—26%。按照國(guó)際通行慣例，無(wú)論何種版本的數(shù)據(jù)均說(shuō)明經(jīng)過(guò)多年的投機(jī)炒作，我國(guó)的房屋空置率或已邁過(guò)空置危險(xiǎn)區(qū)（10%—20%），進(jìn)入房屋空置的重災(zāi)區(qū)（20%以上）。面對(duì)房?jī)r(jià)居高不下（2018年，50城房?jī)r(jià)收入比均值已達(dá)13.9，其中全國(guó)排在前五位的城市是深圳、三亞、上海、北京和廈門(mén)，房?jī)r(jià)收入比分別高達(dá)34.2、29.8、26.1、25.4和22.5）與空置率高企的并存，內(nèi)地更應(yīng)適時(shí)效仿香港，將征收空置稅列為稅收調(diào)控的決策方向。何況，住房是稀缺、寶貴的資源，特別是處于城市核心區(qū)，業(yè)主雖有權(quán)支配和處置，但無(wú)權(quán)浪費(fèi)和虛耗資源，對(duì)此可通過(guò)課征稅收加以規(guī)制。對(duì)空置房征稅，也符合“房住不炒” 的定調(diào)。與此同時(shí)，空置稅也并非一種無(wú)替代選擇的強(qiáng)制性稅收，其賦予業(yè)主相當(dāng)空間自主采取出售或出租的方式加以規(guī)避，因而其著重在于引導(dǎo)和調(diào)整行為，征稅不是目的。

事實(shí)上，有關(guān)開(kāi)征空置稅的提議已持續(xù)多年，呼聲不斷。早在2006年海南舉行的博鰲房地產(chǎn)論壇上，空置稅問(wèn)題便被提及。2010年，北京市住建委提出對(duì)“不住不租不賣(mài)”的空置房征稅，但由于住宅物業(yè)布局分散、數(shù)量龐大，且產(chǎn)權(quán)界定、統(tǒng)計(jì)口徑、征收標(biāo)準(zhǔn)飽受爭(zhēng)議，空置稅未能進(jìn)入實(shí)際操作階段。2012年，上海市人大常委會(huì)副主任鄭惠強(qiáng)表示，支持借鑒英法等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，研究出臺(tái)住房空置稅政策。海南省兩會(huì)上部分政協(xié)委員倡議，率先開(kāi)征空置稅，逐步解決海南商品房空置率過(guò)高的問(wèn)題。2018年全國(guó)兩會(huì)期間，九三學(xué)社也有“必要時(shí)試點(diǎn)空置稅，減少空置和捂盤(pán)”的提案。中國(guó)社科院發(fā)布的《中國(guó)房地產(chǎn)發(fā)展報(bào)告（2018）》中建議，以“空置稅”這一行為稅來(lái)替代房產(chǎn)稅。住建部原副部長(zhǎng)仇保興曾多次點(diǎn)名“空置稅”，直言率先出臺(tái)能夠精準(zhǔn)遏制投機(jī)的消費(fèi)稅、流轉(zhuǎn)稅、空置稅，然后再?gòu)娜菘紤]物業(yè)稅，從而遏制房地產(chǎn)泡沫。胡景暉表示當(dāng)下租房市場(chǎng)已成為絕對(duì)的賣(mài)方市場(chǎng)，北京可仿效香港出臺(tái)空置稅，以極大改善租房市場(chǎng)。相比房地產(chǎn)稅，甘犁、陶然等專家亦是更加推崇空置稅。

如今，數(shù)據(jù)問(wèn)題正逐步得到解決。自2018年起，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)信息登記管理平臺(tái)已實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，為開(kāi)征房產(chǎn)空置稅提供了現(xiàn)實(shí)可能與技術(shù)基礎(chǔ)。此外，伴隨不動(dòng)產(chǎn)登記制度的日趨完善，對(duì)住房空置的統(tǒng)計(jì)也將更加精細(xì)。因此，開(kāi)征空置稅可謂是迫在眉睫，征收條件正逐步趨于滿足。

二、開(kāi)征空置稅對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生的潛在效應(yīng)

1.優(yōu)化供需關(guān)系。我國(guó)已告別住房短缺時(shí)代，而房?jī)r(jià)趨漲、住房需求旺盛，開(kāi)盤(pán)售罄等現(xiàn)象仍一度上演，限購(gòu)、限貸、限售、限價(jià)等手段的目的均在于減少住房的投機(jī)需求，快速抑制樓市熱度，但政策的長(zhǎng)期存續(xù)不足，最終效果有限。房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制需綜合運(yùn)用金融、土地、財(cái)稅、投資等方式，從而逐步得到完善。通過(guò)征收高額稅收能夠使各類商品房由空置狀態(tài)轉(zhuǎn)入使用狀態(tài)，促進(jìn)住房最大限度地實(shí)現(xiàn)居住功能?？罩枚惛哚槍?duì)性，是凈化樓市環(huán)境、解決樓市頑疾的重要手段，可以有效增加住房持有成本，激活存量空置房源盡快轉(zhuǎn)化為有效供給，回歸“房住不炒”的居住屬性。

2.平抑房?jī)r(jià)。理論上，空置稅可以有效打擊投機(jī)行為，加大房?jī)r(jià)的調(diào)控力度,擠出房地產(chǎn)泡沫。如果空置成本遠(yuǎn)超價(jià)格上漲帶來(lái)的收益，將會(huì)逼迫多套房持有業(yè)主賣(mài)房避稅，而存量房源大量入市將打破開(kāi)發(fā)商捂盤(pán)惜售、待價(jià)而沽的企圖，迫于回款壓力會(huì)選擇降價(jià)促銷，開(kāi)發(fā)市場(chǎng)將趨冷且存量市場(chǎng)在一段時(shí)間內(nèi)將會(huì)持續(xù)增加供應(yīng)，房?jī)r(jià)持續(xù)下跌將成為大概率事件，為剛性需求、改善性需求創(chuàng)造有利條件。但是，住房事關(guān)民生，當(dāng)房?jī)r(jià)上漲脫離正常區(qū)間或者樓市下行趨勢(shì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，行政干預(yù)在所難免。同時(shí)，空置稅或?qū)Ψ績(jī)r(jià)形成更加分化的影響。小城市受產(chǎn)業(yè)、人口導(dǎo)入等因素影響，出租難度大，空置稅會(huì)迫使降價(jià)出售；而對(duì)于一、二線熱點(diǎn)城市而言，房?jī)r(jià)受制于城市發(fā)展、金融、人口等多個(gè)層面，長(zhǎng)期而言，單一的空置稅恐難抑制房?jī)r(jià)上漲。

3.緩解租房壓力。房地產(chǎn)市場(chǎng)正逐步向租賃住房?jī)A斜，部分熱點(diǎn)城市與地區(qū)優(yōu)質(zhì)租賃住房供應(yīng)不足。2019年春節(jié)以來(lái)，全國(guó)租房市場(chǎng)呈現(xiàn)明顯的升溫趨勢(shì)。2月，20個(gè)重點(diǎn)租賃城市中有12個(gè)城市租金均價(jià)上漲，深圳、上海領(lǐng)漲全國(guó)，重點(diǎn)二線城市全部上漲。一旦存量空置住房在空置稅這一外力壓迫下被擠出持有領(lǐng)域全面轉(zhuǎn)向租賃市場(chǎng)，以出租方式避稅，可供出租的房源供應(yīng)量必然增加，從而對(duì)房租水平產(chǎn)生下拉作用，進(jìn)而平穩(wěn)租金，推動(dòng)住房租賃市場(chǎng)健康發(fā)展。

4.避免資源浪費(fèi)。空置房相當(dāng)于二次庫(kù)存，無(wú)疑是對(duì)住房資源的一種浪費(fèi)。我國(guó)土地資源稀缺、人口眾多，過(guò)多商品房閑置、空置率高企，是房地產(chǎn)資源低效率配置的結(jié)果，同時(shí)還擠占了住房貸款?？罩枚愂菍?duì)占用資源的懲罰性稅收，抑制了投資性需求，鼓勵(lì)了剛性需求，達(dá)成了利用資源的基本公平，一旦落地，意味著更多存量房源的釋放，這有利于提高住房資源、土地資源與信貸資源的使用效率。征收的房屋空置稅收，還可用于住房改善和住房福利，惠及更多居民。

三、開(kāi)征空置稅面臨的障礙

根據(jù)各方統(tǒng)計(jì)結(jié)果，我國(guó)的住房空置率確實(shí)較高，看似美好的空置稅卻遲遲未予開(kāi)征，其主要原因在于征收程序相對(duì)復(fù)雜，機(jī)制尚不健全，真正推行困難重重，面臨調(diào)查復(fù)雜、查稅成本高、空置房界定標(biāo)準(zhǔn)不明確等難題，需要精細(xì)設(shè)計(jì)與嚴(yán)格論證。

1.空置房的合理甄別不易，界定空置的指標(biāo)選擇難，且空置率隨時(shí)變化，統(tǒng)計(jì)障礙大。作為計(jì)稅依據(jù)，空置稅落地的基礎(chǔ)與關(guān)鍵是明確住房空置率，形成一個(gè)相對(duì)完整、準(zhǔn)確的界定空置房的標(biāo)準(zhǔn)。然而，我國(guó)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)尚不完備，住房空置率仍是個(gè)謎；售出的新房究竟是自住、出租還是長(zhǎng)期空置，不能有效地實(shí)時(shí)監(jiān)控。我國(guó)香港僅對(duì)新房征收空置稅，認(rèn)定較為容易，而內(nèi)地閑置房大多囤積于炒房客，界定二手房空置則面臨一系列的技術(shù)問(wèn)題與法律問(wèn)題。2003年有關(guān)部門(mén)曾承諾“改進(jìn)房屋空置統(tǒng)計(jì)方法，建立與國(guó)際接軌的房屋空置率指標(biāo)體系”，2010年統(tǒng)計(jì)部門(mén)再次明確“研究建立空置住房調(diào)查辦法”，但至今官方的空置率統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)仍未推出，其主要原因即在于對(duì)空置的狀態(tài)與時(shí)間難以給予科學(xué)、權(quán)威的界定，尺度把握難度較高。閑置多久、何種狀況視作空置，無(wú)官方結(jié)論與數(shù)據(jù)佐證，而社會(huì)各方發(fā)布的空置數(shù)據(jù)存在一定差異，并不能作為政策依據(jù)。不僅如此，按照空置天數(shù)來(lái)確定空置房還易引發(fā)爭(zhēng)議，例如季節(jié)性的休閑度假房產(chǎn)。

2.監(jiān)督核查房屋空置的成本壓力極大。查水電氣表、數(shù)黑燈、實(shí)地走訪以及大數(shù)據(jù)估測(cè)、學(xué)術(shù)調(diào)研等現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)“空置”的慣用之法均有明顯缺陷或漏洞，且存在作弊空間，數(shù)據(jù)真實(shí)可靠性存疑。如果依靠水電氣表數(shù)進(jìn)行監(jiān)管，并將此作為房屋空置與否的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，則在智能電器日益發(fā)達(dá)的年代（日常開(kāi)啟電器設(shè)備或是打開(kāi)大功率電器運(yùn)作數(shù)日臨時(shí)突擊），能夠輕松達(dá)標(biāo)、巧妙規(guī)避。亦可采取全家輪流居住、家人分散入住等方式以避免空置。倘若采取人工入戶調(diào)查或盯看核實(shí)的辦法，則居委會(huì)、物業(yè)可能會(huì)串通業(yè)主弄虛作假。相比而言，“登記不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證”更具科學(xué)性與可信度，不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)的全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，無(wú)疑有助于提高征收空置稅的可行性。即使能夠以此辨別空置率，導(dǎo)致住房空置的原因也多種多樣，如：職住分離，因公長(zhǎng)期出差；裝修后放置通風(fēng)，資金不足未及時(shí)裝修而無(wú)法入??；備用養(yǎng)老暫時(shí)居住不便，為子女購(gòu)房但其子女尚未達(dá)到獨(dú)立居住條件等。其中對(duì)于投資投機(jī)需求增加而形成的住房空置，應(yīng)通過(guò)空置稅加以解決。然而，準(zhǔn)確地掌握空置原因，需要耗費(fèi)大量的時(shí)間、精力與成本，真正付諸現(xiàn)實(shí)行動(dòng)還相當(dāng)困難，最終或?qū)е率袌?chǎng)效率損失。因此，開(kāi)征空置稅可能面臨較為高昂的征管成本。

3.空置稅率制定難度高，很難復(fù)制我國(guó)香港做法。與香港相比，內(nèi)地環(huán)境復(fù)雜，不同城市、不同地區(qū)的房?jī)r(jià)不同，一、二線城市與三、四線城市房?jī)r(jià)相差甚遠(yuǎn)，即使是在同一座城市內(nèi)，不同地段的房?jī)r(jià)差別也相當(dāng)大，一刀切式的稅率顯然與現(xiàn)實(shí)并不相符，制定差別化稅率的參考標(biāo)準(zhǔn)難以明確，這給空置稅的征收范圍、征稅比例的確定帶來(lái)了相當(dāng)大的難度。如果任由地方政府?dāng)M定，則將變得更加混亂。

4.房地產(chǎn)行業(yè)地位特殊，開(kāi)征決心與動(dòng)力不足。在房?jī)r(jià)已存泡沫、空置率高企以及租房壓力加大的背景下，推出空置稅有助于更直接地解決問(wèn)題。然而，物業(yè)稅、房地產(chǎn)稅、空置稅均是系統(tǒng)性工程，開(kāi)征均不輕松，過(guò)去爭(zhēng)議頗大的房地產(chǎn)稅如今已進(jìn)入開(kāi)征的倒計(jì)時(shí)，因此最大的障礙還是地方政府的魄力。房地產(chǎn)行業(yè)已然成為我國(guó)不可或缺的一項(xiàng)支柱產(chǎn)業(yè)，但房地產(chǎn)市場(chǎng)又極具敏感性、脆弱性。任何有可能影響房?jī)r(jià)的法律法規(guī)出臺(tái)，都會(huì)極其謹(jǐn)慎。當(dāng)前，我國(guó)家庭住房自有率穩(wěn)步上升，2017年達(dá)85.0%，位居全球前列，居民資產(chǎn)80%是房產(chǎn)，房產(chǎn)總值已超過(guò)日美歐總和，房?jī)r(jià)走勢(shì)至關(guān)重要。房?jī)r(jià)下跌或會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題：作為信貸抵押物的房產(chǎn)市值會(huì)大幅縮水，出售房產(chǎn)或不足以償還債務(wù)；影響消費(fèi)意愿與消費(fèi)能力，加大經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力；原先以高價(jià)拿地的房企土地和房屋抵押物減值，抬升銀行的系統(tǒng)性信用風(fēng)險(xiǎn)；土地出讓收入大幅減少，而財(cái)政支出剛性，勢(shì)必加劇地方財(cái)政收支矛盾，推高地方債務(wù)水平等。2012年，復(fù)旦大學(xué)某教授曾通過(guò)空置稅征收數(shù)學(xué)模型證明，空置稅會(huì)帶來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)平均長(zhǎng)達(dá)6.9年的滯緩，導(dǎo)致地方政府短期財(cái)政收入不斷減少，增加地方債務(wù)成本。房地產(chǎn)稅能夠?yàn)榈胤秸_(kāi)辟更持久、更穩(wěn)定的新稅源，而空置稅是一種懲罰性稅賦，更大功效在于打擊投機(jī)炒房，讓住房流入出售、租賃市場(chǎng)，雖能在短期內(nèi)帶來(lái)稅收增量，但缺乏持久性?？罩枚愐?jiàn)效更快、殺傷力更強(qiáng)，一旦將住房空置納入監(jiān)管，甚至采取征稅進(jìn)行約束，無(wú)異于刺破樓市泡沫，或?qū)е聮伿?，?huì)比房地產(chǎn)稅更易引發(fā)樓市的震動(dòng)，連帶效應(yīng)難以估量。因此，就目前形勢(shì)而言，空置稅效應(yīng)更明顯，但不會(huì)輕易啟用，短期內(nèi)或許難以成為解決房地產(chǎn)市場(chǎng)問(wèn)題的一劑靈丹妙藥。

四、開(kāi)征空置稅的國(guó)家與地區(qū)采取的主要做法及特征

1.征稅目的求同存異，征稅對(duì)象不同。政府開(kāi)征空置稅并不是為了增加稅收，而是為了降低空置率、緩解樓市供求緊張局面、抑制房?jī)r(jià)。我國(guó)香港以稅收成本整治開(kāi)發(fā)商“擠牙膏式分批推售商品房，制造供不應(yīng)求的假象”行為，使開(kāi)發(fā)商加快推售一手物業(yè)、刺激新房入市交易以抑制房?jī)r(jià)快速上漲。為了避免住房空置、遏制海外投機(jī)，澳大利亞、加拿大溫哥華先后于2017年7月、11月開(kāi)征空置稅。

2.房屋空置界定的標(biāo)準(zhǔn)各異。根據(jù)各地實(shí)際，對(duì)空置（未居住或出租）界定的標(biāo)準(zhǔn)不一。我國(guó)香港、澳大利亞維多利亞州和墨爾本、加拿大溫哥華均為空置6個(gè)月，而法國(guó)為1年，英國(guó)為2年，丹麥為6周。加拿大溫哥華市要求業(yè)主自主申報(bào)空置房，并輔之以水電數(shù)據(jù)作為參考；澳大利亞則規(guī)定對(duì)“無(wú)實(shí)際租客或他人居住，但房屋在此期間內(nèi)積極在市場(chǎng)上發(fā)布出租廣告、聘請(qǐng)租賃中介，且以市場(chǎng)價(jià)格確定租金額”情形不被判定為空置。

3.按年征收，直至房屋不空置為止，但稅率強(qiáng)度與納稅方式存在顯著差異。我國(guó)香港擬開(kāi)征的稅率相當(dāng)于2年租金，且約為樓價(jià)的5%；澳大利亞維多利亞州和墨爾本均是按房屋價(jià)值的1%征收空置稅。溫哥華市醞釀加大空置稅率，擬由占房產(chǎn)估值的1%增至3%，以進(jìn)一步壓降空置率。相較而言，法國(guó)則較為嚴(yán)格，規(guī)定房屋空置超過(guò)1年即需繳納房?jī)r(jià)10%的稅款，第二年為12.5%，第三年為15%。瑞典規(guī)定政府有權(quán)征用空置房屋廉租給無(wú)房家庭；荷蘭則規(guī)定政府有權(quán)拆掉長(zhǎng)期空置的房屋，若房屋空置超過(guò)一年，便容許無(wú)房市民免費(fèi)入住。韓國(guó)雖然沒(méi)有明確的空置稅項(xiàng)目，但對(duì)第二套住房課以其他重稅，如政府對(duì)第一套住房收取的資產(chǎn)增值稅為9%，第二套則達(dá)36%，第三套更是高達(dá)60%—75%，買(mǎi)房空置待漲幾乎無(wú)利可圖。

4.制定嚴(yán)厲的配套懲罰措施。加拿大溫哥華市對(duì)業(yè)主在自主申報(bào)空置房過(guò)程中的虛假申報(bào)或造假行為，課以每天罰款1萬(wàn)加元的嚴(yán)厲處罰；澳大利亞規(guī)定若未按時(shí)繳納空置稅，罰金將是Penalty Unit的250倍，即繳納高達(dá)52500澳幣的罰金。

5.多措并舉，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。為了增強(qiáng)調(diào)控樓市的效果，我國(guó)香港擬推出空置稅，而印花稅、買(mǎi)家印花稅、雙倍印花稅等抑制樓市炒作的措施一直未停止；韓國(guó)開(kāi)征空置稅的同時(shí)還配合出臺(tái)房地產(chǎn)交易所得稅，這無(wú)論是對(duì)住房還是對(duì)地區(qū)均具有極強(qiáng)的針對(duì)性，效果立竿見(jiàn)影；加拿大溫哥華不僅有空置稅、房產(chǎn)稅，還有專門(mén)針對(duì)外籍人士的房產(chǎn)投機(jī)稅，即轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)要征收20%的房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓稅。

6.效果顯著。早在2018年6月28日，我國(guó)香港便已提出征收一手房空置稅，而后一直在制訂草擬法案。如今，香港已大致完成一手房空置稅草擬法案，擬提交立法會(huì)討論。事實(shí)上，空置稅自提出后，已產(chǎn)生一定的震懾作用，香港樓市逐步進(jìn)入下行通道。2018年8月，香港私人住宅售價(jià)指數(shù)達(dá)到高點(diǎn)，隨后開(kāi)啟連續(xù)5個(gè)月的下跌模式，至年末香港樓價(jià)已下跌10%；其間，為了規(guī)避空置稅，開(kāi)發(fā)商推出“先住后付”的避稅措施。進(jìn)入2019年，香港樓市明顯企穩(wěn)，開(kāi)發(fā)商加快推盤(pán)。此外，歐美等國(guó)家的住房空置率保持較低水平也很大程度上與執(zhí)行嚴(yán)厲的空置稅政策有關(guān)，且已對(duì)抑制房?jī)r(jià)起到明顯的效果。美國(guó)住房空置率在1%—3%，2018年僅為1.5%；加拿大一直保持在約3%；澳大利亞則低于3%。歐洲國(guó)家普遍較低，英國(guó)、荷蘭、瑞典不超過(guò)2%，法國(guó)約6%，而德國(guó)由于人口老齡化等原因，為7.9%。加拿大溫哥華市自2018年起樓市量?jī)r(jià)齊跌，空置房數(shù)量大幅度減少，業(yè)主紛紛出租，空置率僅有 5%；在嚴(yán)厲的政策下，法國(guó)在過(guò)去十年內(nèi)房?jī)r(jià)漲幅穩(wěn)定。

五、經(jīng)驗(yàn)借鑒及啟示

1.針對(duì)空置率高企和高房?jī)r(jià)并存問(wèn)題，單一的空置稅、房地產(chǎn)稅或無(wú)法解決全部問(wèn)題，需多措并舉、相互配合。開(kāi)征空置稅并非為了取代房地產(chǎn)稅，二者不涉及沖突收稅。借鑒各地區(qū)空置稅的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)空置房的調(diào)控建立在物業(yè)稅、房地產(chǎn)稅、空置稅等保有環(huán)節(jié)稅收較為完善的基礎(chǔ)上。因此，遏制房地產(chǎn)泡沫、使房?jī)r(jià)回歸理性，必須多管齊下，有針對(duì)性地調(diào)整當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)的消費(fèi)稅、流轉(zhuǎn)稅，加快推進(jìn)房地產(chǎn)稅的落地，適時(shí)出臺(tái)空置稅。鑒于房?jī)r(jià)受制于多方面因素，特別是針對(duì)熱點(diǎn)城市，更需多項(xiàng)舉措共同發(fā)力。當(dāng)然，未來(lái)還可選擇配置物業(yè)稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)予稅，對(duì)空置房產(chǎn)生約束效應(yīng)，控制投資行為。此外，還要積極促進(jìn)資源的再分配、人口的分散化以及拓寬投資渠道，使資金從房地產(chǎn)市場(chǎng)分流，輔之配套行政措施打擊炒房，從而力爭(zhēng)房?jī)r(jià)的合理調(diào)整與軟著陸。

2.開(kāi)展前期論證工作，先行試點(diǎn)，逐步推廣。美國(guó)、法國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)均將空置稅視作調(diào)節(jié)房市供需的重要工具，且許多措施是針對(duì)住房緊張的地區(qū)，例如溫哥華市、維多利亞州和墨爾本，法國(guó)自1999年1月起對(duì)巴黎、里昂、波爾多等8座大城市征收空置稅。當(dāng)前，我國(guó)的空置稅推行不宜過(guò)快，可局部試點(diǎn)，率先選擇基礎(chǔ)條件成熟、人口凈流入、住房資源緊張的若干個(gè)熱點(diǎn)城市試征空置稅，助力盤(pán)活存量空置房源，緩解房?jī)r(jià)、租金上漲壓力。例如，北京市公安局調(diào)查顯示北京空置率高達(dá)29%，西南財(cái)大調(diào)查顯示（2013年）空置率最高的六大城市是重慶（25.6%）、上海（18.5%）、成都（24.7%）、武漢（23.5%）、天津（22.5%）、北京（19.5%）。通過(guò)試征，積累經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，并視房地產(chǎn)市場(chǎng)狀況，對(duì)政策力度、細(xì)節(jié)進(jìn)行調(diào)整，不斷修復(fù)完善空置稅的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)以及配套措施，在獲得廣泛認(rèn)可及成效后，再付諸推廣實(shí)施：優(yōu)先在一、二線城市以及熱點(diǎn)城市啟動(dòng)，而后再視必要性，推向三、四線城市，乃至其他地區(qū)。注重利用試點(diǎn)開(kāi)征空置稅所產(chǎn)生的預(yù)期與效應(yīng)，給其他地區(qū)充分的自我調(diào)整空置率時(shí)間，避免房?jī)r(jià)硬著陸?？蓪⒖罩枚惣{入地方稅收體系，以調(diào)動(dòng)地方征收的積極性。與此同時(shí)，借鑒美國(guó)出臺(tái)的對(duì)空置房屋征稅的辦法以補(bǔ)貼租房者與無(wú)房家庭。2017年，加拿大溫哥華市繳納的空置稅中相當(dāng)一部分用于建設(shè)保障性住房，包括廉租房、合作房等，從而加強(qiáng)了空置稅宣傳，贏得了更廣泛的認(rèn)可，切實(shí)保障了廣大居民的住房權(quán)益。

3.對(duì)“空置”標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一的定性，精準(zhǔn)識(shí)別空置房。征收過(guò)程中不僅需對(duì)“空置”作出明確的界定，更需在供求兩端調(diào)控過(guò)程中兼顧各方的利益，保障市場(chǎng)的效率，保證政策效果的準(zhǔn)確性，以全國(guó)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)為基礎(chǔ)，逐步建立住房空置率統(tǒng)計(jì)體系。例如，美國(guó)共發(fā)布三大住房空置率指標(biāo)，互相補(bǔ)充、相互印證，即普查局的“人口調(diào)查/住房空置調(diào)查”（應(yīng)用最廣泛）、“社區(qū)調(diào)查”以及由住房和城市發(fā)展部與USPS合作的郵政服務(wù)記錄查詢。雖然我國(guó)香港僅從一手房的空置稅入手，覆蓋面大大縮小，執(zhí)行難度也明顯低于美國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、加拿大溫哥華市，但目前內(nèi)地空置房大多為投機(jī)炒作的二手房，因而可借鑒西方的主流做法，“不區(qū)分一手房二手房，只要存在空置一律征收空置稅”，這樣可將征稅對(duì)象分為開(kāi)發(fā)商的增量空置以及多套房屋持有者的存量空置。

(1)對(duì)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后進(jìn)入市場(chǎng)銷售的商品住宅，保持一定合理的庫(kù)存具有客觀必然性。相關(guān)研究表明，合理空置區(qū)間為15%—30%，超過(guò)30%則進(jìn)入空置危險(xiǎn)區(qū)。此時(shí)，應(yīng)打擊開(kāi)發(fā)商捂盤(pán)惜售、待價(jià)而沽的囤積意圖，對(duì)超出一定比例的空置部分以及超過(guò)一段合理時(shí)間后仍空置的房屋，即可認(rèn)定為閑置房屋。

(2)對(duì)擁有多處房產(chǎn)而又長(zhǎng)期閑置的業(yè)主，因其過(guò)多占有公共土地資源，影響他人住房需求，也應(yīng)要求其付出代價(jià)，以抑制過(guò)度投資需求。為了降低社會(huì)負(fù)面影響，空置稅的課稅對(duì)象可鎖定在非家庭自用住房而不出租的家庭。對(duì)自用剛需住房，即便是空置也不宜征收，體現(xiàn)“可持有但不可空置”的導(dǎo)向，還可有效避免對(duì)長(zhǎng)期出差、職住分離等狀況的“誤傷”。對(duì)于超過(guò)兩套房且長(zhǎng)期閑置，或是一定時(shí)間內(nèi)（1年或2年）發(fā)生多次房產(chǎn)交易且仍有閑置住房，亦或是住房閑置一段時(shí)間（6個(gè)月、1年或2年）且不是剛需住房，便可認(rèn)定為空置房。效仿國(guó)際上空置房界定之法，根據(jù)產(chǎn)權(quán)人申報(bào)房屋狀態(tài)以及結(jié)合水電氣暖的使用狀況以綜合鑒別。用電量、用水量、用氣量、用暖量由計(jì)算機(jī)系統(tǒng)自動(dòng)記錄與保存，以此作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，如此則客觀可靠；電力部門(mén)、水務(wù)部門(mén)、燃?xì)獠块T(mén)、供暖部門(mén)可與稅務(wù)部門(mén)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)信息共享，征稅更便捷。但是，基于開(kāi)征空置稅的定位并不在于收稅而是提高房屋使用率，參照澳大利亞的規(guī)定“對(duì)雖空置但積極出租的行為視同合理空置”，不必繳納空置稅，以避免城市間出租難易程度不同而帶來(lái)的被迫降價(jià)出售，避免引發(fā)樓市過(guò)度動(dòng)蕩。

（3）盡管上述識(shí)別方法存在不足以及規(guī)避策略，但可完善配套政策，嚴(yán)厲打擊“不合理”空置、虛假申報(bào)。在空置稅施行成熟的國(guó)家，房屋在一定時(shí)間內(nèi)無(wú)人居住，即要納稅，需要登記，甚至是自行申報(bào)?？尚Х录幽么鬁馗缛A市和澳大利亞的懲罰政策，制定“自主申報(bào)+嚴(yán)厲懲罰”機(jī)制，即以自行申報(bào)為主，輔以抽查，且配置嚴(yán)厲的虛報(bào)懲戒措施，加大罰金數(shù)額。在我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記已實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的背景下，結(jié)合大數(shù)據(jù)等技術(shù)工具，能夠更加準(zhǔn)確地統(tǒng)計(jì)住房空置狀況，尤其是針對(duì)多套房持有業(yè)主實(shí)地抽查，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)弄虛作假，將處以巨額罰單，并納入個(gè)人征信系統(tǒng)，乃至影響個(gè)人仕途。此外，可將所征空置稅稅款的一定比例用于獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)居委會(huì)、物業(yè)給予配合的積極性，降低串通、弄虛作假的可能性。

4.在保持樓市基本穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，賦予每個(gè)地區(qū)一定靈活性，合理稅賦?？罩枚惵蔬^(guò)低則所達(dá)到的效應(yīng)甚微，而稅率過(guò)高，將不利于樓市的穩(wěn)定，特別是在住房空置率高企的當(dāng)下，似乎不宜課征較重的空置稅稅率。先制定恒定的低稅率，例如房產(chǎn)估值的1%（維多利亞州和墨爾本）或2%，而后可視效果增加。例如，溫哥華市擬由1%增至3%，甚至5%（香港）以上。若試點(diǎn)的威懾性與力爭(zhēng)出租的免稅規(guī)定已在樓市穩(wěn)定中發(fā)揮效用，亦可參照法國(guó)的苛刻做法，在房地產(chǎn)稅落地的基礎(chǔ)上，征收力度逐年抬高，以房?jī)r(jià)為基準(zhǔn)，按比例征收，即設(shè)置伴隨住房空置年限采用階梯累進(jìn)制稅率的懲罰性稅賦，以此最大程度地將空置的存量住房逼入市場(chǎng)，有效增加住房供給。

5.制定配套政策法規(guī)，建立強(qiáng)有力的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，提供制度保障。房地產(chǎn)稅立法過(guò)程中，定會(huì)涉及多余房產(chǎn)空置問(wèn)題，可將之與空置稅一并立法，節(jié)約立法成本。制定宏觀征稅條例時(shí)，鼓勵(lì)創(chuàng)新適合當(dāng)?shù)卣鞫悓?shí)際的征稅模式，在保證空置稅征收統(tǒng)一性的基礎(chǔ)上，顧及地方的差異性。提前制定開(kāi)征空置稅的風(fēng)控方案，盡量降低給房地產(chǎn)市場(chǎng)帶來(lái)的短期負(fù)面影響。鑒于開(kāi)征空置稅涉及關(guān)聯(lián)部門(mén)眾多、關(guān)系面廣，可由政府牽頭，聯(lián)合稅務(wù)、土地、房管、水電等部門(mén)組建工作小組，研究制定當(dāng)?shù)卦囌髯》靠罩枚惖囊?guī)則、各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)配套措施，從而共同實(shí)施。同時(shí)，建立統(tǒng)一的個(gè)人房產(chǎn)權(quán)屬檔案與信用數(shù)據(jù)信息資源共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間個(gè)人信息的共享。健全房地產(chǎn)市場(chǎng)信息監(jiān)測(cè)體系，通過(guò)規(guī)范租房市場(chǎng)、完善房屋信息公開(kāi)機(jī)制以及構(gòu)建房屋大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)等手段，助力盤(pán)活住房存量，并為開(kāi)征空置稅奠定基礎(chǔ)以及提供可靠信息依據(jù)。

六、結(jié)語(yǔ)

空置稅雖然始終未被列入改革議程，但不代表將來(lái)永遠(yuǎn)不征收。理論上，決定價(jià)格高低的因素是市場(chǎng)供求關(guān)系。然而，降低房?jī)r(jià)的效果仍在很大程度上取決于政策制定的初衷。當(dāng)下積極推進(jìn)的房地產(chǎn)稅是用于取代土地財(cái)政的新創(chuàng)收，意在緩解地方財(cái)政收支矛盾以及中央下?lián)艿胤截?cái)政的壓力, 進(jìn)一步理順財(cái)稅關(guān)系。房地產(chǎn)稅短期會(huì)對(duì)多套房持有業(yè)主產(chǎn)生倒逼，但房?jī)r(jià)最終受制于城市發(fā)展、金融、人口等多個(gè)層面，并不是由單一的房地產(chǎn)稅決定，且從重慶市（稅率0.5%—1.2%）、上海市（0.4%—0.6%）試點(diǎn)房產(chǎn)稅看，實(shí)行低稅率、征收條件相對(duì)溫和的房產(chǎn)稅改變房?jī)r(jià)、空置率的效果并不明顯。例如，上海商品住宅成交均價(jià)已由2011年的22012元/平方米上漲至2018年11月的58645元/平方米（新房）、12月的54259元/平方米（二手房）?；诿绹?guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)2010—2017年的城市數(shù)據(jù)回歸結(jié)果顯示，提高房產(chǎn)稅稅率可以顯著降低住房空置率（有效房產(chǎn)稅率提升1%，空置率下降2.46%）。但就房產(chǎn)稅試點(diǎn)、以穩(wěn)當(dāng)頭的政策取向以及房地產(chǎn)稅推行目的而言，房地產(chǎn)稅注定不可能是重稅，房?jī)r(jià)和空置率雙降之宿愿恐難以實(shí)現(xiàn)，況且稅負(fù)還可能通過(guò)房租、房?jī)r(jià)的上漲轉(zhuǎn)嫁至租房者或房?jī)r(jià)上，從而增加居民負(fù)擔(dān)，特別是在減稅降費(fèi)的背景下，或影響社會(huì)福利的增進(jìn)。但是，在重點(diǎn)推進(jìn)房地產(chǎn)稅的大趨勢(shì)下，仍需視房地產(chǎn)稅的落地及其實(shí)施后產(chǎn)生的效果，再確定是否有必要出臺(tái)空置稅，這需要更多的時(shí)間進(jìn)行修正。針對(duì)多套住房持有業(yè)主征收相對(duì)高稅費(fèi)是必然趨勢(shì)，若房地產(chǎn)稅抑制房?jī)r(jià)的效果一般（特別是一、二線熱點(diǎn)城市），則未來(lái)開(kāi)征空置稅將是一項(xiàng)不錯(cuò)的政策選擇。