一、前言

為全面貫徹落實(shí)黨的十八大關(guān)于全面深化改革的戰(zhàn)略部署，十八屆三中全會(huì)做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中強(qiáng)調(diào)要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。黨的十九大報(bào)告指出，要深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)。由此可見(jiàn)，混合所有制改革是國(guó)有企業(yè)改革的重要方向?；旌纤兄撇⒉皇侵袊?guó)在21世紀(jì)后才提出來(lái)的。1993年“十四屆三中全會(huì)”通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中首次提出了“財(cái)產(chǎn)混合所有”概念，二十多年來(lái)國(guó)家致力于推進(jìn)國(guó)企的混合所有制改革，但從改革成效來(lái)看，現(xiàn)階段混合所有制改革遇到很多問(wèn)題，國(guó)企改革的進(jìn)一步深化受到了阻礙，這也直接導(dǎo)致了整個(gè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革難以進(jìn)行。

既然國(guó)有企業(yè)混合所有制改革困難重重，國(guó)家為何還要一直堅(jiān)持混合所有制改革的方向呢？混合所有制改革究竟可以通過(guò)哪些路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)？不同路徑的選擇是否能真正解決國(guó)有企業(yè)發(fā)展面臨的種種問(wèn)題？這些問(wèn)題都是“國(guó)企混改”過(guò)程中亟待解決的問(wèn)題。對(duì)這些問(wèn)題的回答，不僅能夠在一定程度上為國(guó)有企業(yè)的發(fā)展注入新的活力，也能夠增強(qiáng)國(guó)家全面深化改革的信心，加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)。

二、研究綜述

目前混合所有制改革的問(wèn)題被國(guó)家和政府一提再提，已經(jīng)成為了許多學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。滕飛（2018）認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革的積極意義在于實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源之間的合理配置，有利于國(guó)有企業(yè)簡(jiǎn)放政權(quán)，降低行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。林曉華（2018）基于資本角度探討了國(guó)企改革的發(fā)展方向和長(zhǎng)期目標(biāo)，指出混合所有制改革的優(yōu)勢(shì)在于能有效實(shí)現(xiàn)資本職能的發(fā)揮，有助于資源的高效配置，有助于塑造良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，有利于國(guó)有企業(yè)技術(shù)的創(chuàng)新。王涵穎（2018）則認(rèn)為探索國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制具有現(xiàn)實(shí)意義，這有利于公有制和非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可以促進(jìn)企業(yè)治理的完善，有助于打破國(guó)有資本在部分行業(yè)中的壟斷現(xiàn)象。景朝陽(yáng)（2018）在考察國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的實(shí)現(xiàn)路徑時(shí)強(qiáng)調(diào)，混合所有制改革是深化國(guó)企市場(chǎng)化進(jìn)程的關(guān)鍵，充分調(diào)動(dòng)國(guó)有資本在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響力和積極性，完善市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體建設(shè)；有助于克服國(guó)有企業(yè)弊端，形成國(guó)企新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；也有助于提升非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度。

近年來(lái)，國(guó)有企業(yè)在混合所有制改革的推進(jìn)過(guò)程中暴露出了許多問(wèn)題，一度導(dǎo)致“混合所有制”在國(guó)有企業(yè)改革中遇冷。吳琳（2018）在檢查了數(shù)家公司的會(huì)計(jì)信息后發(fā)現(xiàn)，會(huì)計(jì)信息與現(xiàn)實(shí)業(yè)務(wù)不匹配，混合所有制改革企業(yè)的會(huì)計(jì)核算面臨約束，導(dǎo)致財(cái)務(wù)核算過(guò)程并不能全方位體現(xiàn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的成效，甚至容易引發(fā)相關(guān)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，這無(wú)疑對(duì)會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理也提出更高的要求。林曉華（2018）基于中國(guó)國(guó)情探討分析了國(guó)企改革面臨的約束性問(wèn)題，她認(rèn)為國(guó)有企業(yè)行業(yè)壟斷未能有效打破，產(chǎn)權(quán)交易體系仍不完善；國(guó)有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度流于形式，公司治理相對(duì)乏力；混合所有制改革的法律、政策保障仍然滯后。毛志誠(chéng)（2018）指出隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的加快和國(guó)企改革的深入，混合所有制改革卓有成效，且國(guó)有資本在產(chǎn)業(yè)布局、空間布局和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面均取得不俗的成績(jī)，但國(guó)有企業(yè)仍舊保留著傳統(tǒng)行政級(jí)別的治理結(jié)構(gòu)，未形成規(guī)范的董事會(huì)制度，高管薪資、壟斷、貪污等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

三、國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的背景

（一）國(guó)有企業(yè)效率低下的困境

1．激勵(lì)機(jī)制受限——產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)最大的不同就是激勵(lì)機(jī)制的差異。民營(yíng)企業(yè)激勵(lì)機(jī)制完善，且激勵(lì)方法靈活多樣，能夠有效地激發(fā)員工的工作熱情和創(chuàng)新活力。而國(guó)有企業(yè)恰恰相反，受制于政府過(guò)多干預(yù)，國(guó)企的激勵(lì)機(jī)制匱乏或者不完善，國(guó)有企業(yè)的員工積極性普遍不高。2009年，人社部等六個(gè)部委出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，其中特別規(guī)定了央企高管薪酬上限不得超過(guò)上年度央企在崗職工平均工資的30倍；2014年，則將這一比例實(shí)際下調(diào)到10倍以內(nèi)。顯然，這無(wú)疑對(duì)國(guó)有企業(yè)管理層帶來(lái)較強(qiáng)的沖擊，出現(xiàn)很多國(guó)企高管過(guò)度消費(fèi)和侵占國(guó)有資產(chǎn)的現(xiàn)象，也不乏國(guó)企高管跳槽到民營(yíng)企業(yè)部門(mén)的例子。因此，如何更好地制定國(guó)企發(fā)展的激勵(lì)問(wèn)題是我們面臨的重要問(wèn)題。

科斯的產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，只要產(chǎn)權(quán)的邊界已經(jīng)被界定，并且是清晰的，那么這個(gè)資源的利用效率就會(huì)提高。國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)并不屬于國(guó)企高管，這是國(guó)企缺乏完善、有效激勵(lì)機(jī)制的根源，并且限制甚至扭曲了產(chǎn)權(quán)主體在追求利益最大化時(shí)的一些行為，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。另一種情況是搭便車，無(wú)論干多還是干少，干好還是干壞，都是一樣的分配水平，必然導(dǎo)致了較低的工作積極性，顯然不利于國(guó)有企業(yè)的發(fā)展，造成了國(guó)企效率水平的低下。而在民營(yíng)企業(yè)內(nèi)部，產(chǎn)權(quán)的主體是企業(yè)的所有者，本質(zhì)是一種私有產(chǎn)權(quán)。私有產(chǎn)權(quán)的主體界定清晰，具有排他性，產(chǎn)權(quán)主體享有轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)。民營(yíng)企業(yè)所有者的決策水平和工作效率的高低直接決定了企業(yè)所得利潤(rùn)的多少，這是最好的激勵(lì)機(jī)制。因此，民營(yíng)企業(yè)內(nèi)部的員工普遍生產(chǎn)積極性較高。

2．國(guó)企高管任命的非職業(yè)化——委托代理問(wèn)題?，F(xiàn)階段，國(guó)有企業(yè)的高管多采用行政任命形式產(chǎn)生，相當(dāng)于政府的行政官員，甚至國(guó)企高管和政府行政官員的崗位可以直接調(diào)換，即可以從政府行政官員中直接指派，作為國(guó)有企業(yè)的高層管理人員。這就產(chǎn)生了委托代理問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)的所有者與經(jīng)營(yíng)者不一致，所有者相當(dāng)于委托人，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者相當(dāng)于代理人。委托人不可能會(huì)時(shí)刻監(jiān)管企業(yè)，關(guān)注企業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況，進(jìn)行追究問(wèn)責(zé)。這樣導(dǎo)致代理人的行為只是在追求個(gè)人的收益最大化，包括為了增大自己的收益而犧牲委托人利益的方式。由此可以得出，國(guó)企管理者行政命令式的產(chǎn)生方式，導(dǎo)致其更加注重短期利益，為升遷攫取政治資本，從長(zhǎng)期來(lái)看，管理者沒(méi)有動(dòng)力去發(fā)現(xiàn)和選拔人才，強(qiáng)化企業(yè)治理。尤其是即便管理者關(guān)注長(zhǎng)期企業(yè)發(fā)展問(wèn)題，但良好的企業(yè)發(fā)展業(yè)績(jī)也并不能保證其一直在位，在這種情況下，管理者傾向于風(fēng)險(xiǎn)最小的路徑選擇，即“不犯錯(cuò)”，導(dǎo)致國(guó)企缺乏長(zhǎng)時(shí)期發(fā)展的動(dòng)力。

與之相反，民營(yíng)企業(yè)的重大事項(xiàng)的決定權(quán)掌握在所有者手中，他們熟悉企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，擁有企業(yè)生產(chǎn)管理經(jīng)營(yíng)方面的專業(yè)知識(shí)，積累了一定的企業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，有能力做出有效決策。同時(shí)，民營(yíng)企業(yè)也擁有一整套現(xiàn)代企業(yè)制度來(lái)監(jiān)督完善公司治理。比如，董事會(huì)的機(jī)制的存在保證了決策的正確性，防止錯(cuò)誤決策為公司帶來(lái)巨大損失。監(jiān)事會(huì)在民營(yíng)企業(yè)中也并不只是“擺設(shè)”，是企業(yè)中很好的監(jiān)管體系。并且，民營(yíng)企業(yè)的績(jī)效考核制度也并不像國(guó)有企業(yè)一樣流于形式，他們充分利用績(jī)效考核制度來(lái)提升工作效率和員工積極性。

（二）國(guó)有企業(yè)混合所有制改革受阻

國(guó)有企業(yè)改革歷程表明，混合所有制并不是一個(gè)新命題。雖然國(guó)家和政府一直致力于國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，但是從實(shí)際情況來(lái)看改革效果并不理想。

1．混合所有制改革受阻與對(duì)混合所有制認(rèn)識(shí)不深刻有關(guān)。國(guó)企建立現(xiàn)代企業(yè)制度的進(jìn)展不順，效果大大不如預(yù)期。即便是黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)企改革，但社會(huì)各界均對(duì)混合所有制持謹(jǐn)慎態(tài)度，這直接導(dǎo)致國(guó)企改革進(jìn)展緩慢。國(guó)企和民營(yíng)企業(yè)的這種謹(jǐn)慎態(tài)度很大程度上是因?yàn)閷?duì)混合所有制改革的認(rèn)識(shí)不足。

國(guó)企的混合所有制改革看起來(lái)是單純的“國(guó)退民進(jìn)”，很多人擔(dān)心在非公有資本參與進(jìn)國(guó)有企業(yè)后，引發(fā)國(guó)有資本流失等嚴(yán)重問(wèn)題。但事實(shí)上，國(guó)有企業(yè)也是發(fā)展，國(guó)有資本也要保值增值，而混合所有制改革的核心要義就是想要實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值與增值，要實(shí)現(xiàn)這一目的就不能讓國(guó)有資本處于靜止?fàn)顟B(tài)，必須盤(pán)活國(guó)有資本，加速資本的流通速度。比如，將混合所有制企業(yè)的不良國(guó)有資產(chǎn)出售，所得資金用于投資更有市場(chǎng)前景的技術(shù)購(gòu)買(mǎi)，通過(guò)資產(chǎn)置換，既為國(guó)有企業(yè)減負(fù)，又為混合所有制企業(yè)形成新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域。當(dāng)然，考慮到這個(gè)過(guò)程中可能存在的國(guó)有資本流失問(wèn)題，國(guó)家出臺(tái)的《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》中指出，引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，實(shí)現(xiàn)股權(quán)的多元化，要注意明確多元化投資者的資產(chǎn)占比等，這些規(guī)定的出臺(tái)防止了國(guó)有資本向非公有領(lǐng)域的流失。

2．混合所有制改革受阻與制度體系有關(guān)。許多人認(rèn)為，在混合所有制企業(yè)中控股權(quán)一直掌握在國(guó)有資本手中，非國(guó)有股東沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，基本合法權(quán)益得不到有效保障，無(wú)法有效參與企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，并提出有效建議。顯然，這類問(wèn)題存在的直接原因就是國(guó)有企業(yè)的行政化結(jié)構(gòu)，行政化管理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部上下級(jí)關(guān)系明確，員工積極性較差，效率得不到保障，要想順利推進(jìn)混合所有制改革，必須從制度入手，打破現(xiàn)有國(guó)企存在的嚴(yán)重的行政體制，建立建全規(guī)范、完善、透明、有效的公司治理制度。并且人們還有國(guó)有資本流失概率加大的疑慮和擔(dān)心。所以，如果沒(méi)有防止國(guó)有資產(chǎn)流失的監(jiān)管制度，國(guó)企和民企都無(wú)法消除顧慮，混合所有制改革則難以推進(jìn)。

四、國(guó)有企業(yè)混合所有制改革對(duì)策的探究

（一）改制上市，吸引社會(huì)資本。國(guó)有企業(yè)改制上市其實(shí)就是進(jìn)行股份制改造，改制上市后，國(guó)有企業(yè)將直接成為市場(chǎng)主體，改變了企業(yè)原來(lái)消極怠惰的工作面貌，加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的關(guān)注和管理，提高工作效率，進(jìn)而完善國(guó)有企業(yè)的管理制度，有助于企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。在成功上市后，企業(yè)的融資渠道大大拓寬，可以更多地吸引社會(huì)資本進(jìn)行投資，解決資金不足的問(wèn)題，增加資本積累，加快資本的周轉(zhuǎn)速度，從而盤(pán)活國(guó)企資本。從企業(yè)內(nèi)部來(lái)講，這是穩(wěn)定持久的資本良性循環(huán)通道，有利于國(guó)企的長(zhǎng)期健康發(fā)展。從企業(yè)外部的角度來(lái)說(shuō)，國(guó)企改制上市后就從由封閉的企業(yè)管理經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向了開(kāi)放透明的經(jīng)營(yíng)模式，為了反映企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和管理運(yùn)營(yíng)情況，企業(yè)需要對(duì)外公布財(cái)務(wù)報(bào)告，接受自身體制的監(jiān)督。

（二）鼓勵(lì)員工持股。員工持股是實(shí)現(xiàn)企業(yè)股權(quán)多元化，增強(qiáng)員工的積極性的重要方式。企業(yè)的部分股權(quán)轉(zhuǎn)移到員工手中，無(wú)形中成為聯(lián)系員工與企業(yè)的紐帶，員工成為了企業(yè)的股東后，將會(huì)大大提高他們的積極性，激發(fā)他們的創(chuàng)造活力，樹(shù)立他們的主人翁意識(shí)。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中就指出：“允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動(dòng)者利益共同體?！庇需b于此，國(guó)有企業(yè)在深化改革的過(guò)程中，需要不斷探索員工持股的有效方式，既要調(diào)動(dòng)員工的積極性，又要保證國(guó)有企業(yè)性質(zhì)不變。

（三）國(guó)退民進(jìn)——民營(yíng)企業(yè)參股。國(guó)有企業(yè)在長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中已經(jīng)形成自己的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：從產(chǎn)業(yè)分布上看，國(guó)有企業(yè)集中壟斷性行業(yè)，涉及國(guó)防安全和國(guó)計(jì)民生的行業(yè)均有國(guó)企負(fù)責(zé)；技術(shù)水平方面，很多國(guó)有企業(yè)擁有很多高精尖知識(shí)人才，技術(shù)水平和科研能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于民營(yíng)企業(yè)；而在政治資源方面，國(guó)企在銀行貸款、項(xiàng)目審批和進(jìn)出口優(yōu)惠等方面均存在顯著優(yōu)勢(shì)享，而民營(yíng)企業(yè)則要在這些方面耗費(fèi)不少力氣。民營(yíng)企業(yè)參股國(guó)有企業(yè)是激發(fā)小微企業(yè)創(chuàng)造活力的重要路徑，能夠利用國(guó)有企業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)自身不足，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)共贏。但是民營(yíng)企業(yè)參股也有一定的顧慮，民營(yíng)企業(yè)參股國(guó)有企業(yè)后，持股比例如何劃定，國(guó)有企業(yè)是否還處于控股地位，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)和重大事項(xiàng)的決定權(quán)如何處理，這些都是實(shí)際情況中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，需要謹(jǐn)慎對(duì)待。

（四）國(guó)進(jìn)民退，并購(gòu)重組?！皣?guó)進(jìn)民退”在一定程度上違背了混合所有制改革的初衷，但是在很多情況下，尤其是對(duì)于國(guó)有企業(yè)子公司層面的混合所有制改革來(lái)講，“國(guó)退民進(jìn)”反而不如 “國(guó)進(jìn)民退”更有效率。尤其是在某一重要行業(yè)發(fā)展在面臨產(chǎn)業(yè)瓶頸時(shí)，國(guó)有企業(yè)可以利用自身地位整合產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，既能夠?qū)⑦@些分散的民營(yíng)資本集中起來(lái)，使其共同成為國(guó)有企業(yè)的股東，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)股權(quán)的分散化，也能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸的突破。

（五）完善國(guó)資管理體系。國(guó)有企業(yè)推進(jìn)混合所有制改革后，要求國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要從管企業(yè)為主向管資本為主轉(zhuǎn)變，這意味著國(guó)資委職能將發(fā)生重大變化。按照三中全會(huì)決定的精神，今后國(guó)資委主要將致力于國(guó)有資本的優(yōu)化配置，逐步增強(qiáng)國(guó)有資本的流動(dòng)性，更好服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)。

五、結(jié)語(yǔ)

在二十多年對(duì)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的探索中，客觀來(lái)看，國(guó)有企業(yè)的效率有了一定程度的提高，但是與民營(yíng)企業(yè)相比還相距甚遠(yuǎn)。總體來(lái)看，失敗的案例存在，成功的案例較少，其中經(jīng)營(yíng)管理缺乏靈活度，激勵(lì)機(jī)制受限，國(guó)資監(jiān)管體制不完善等都是效果不理想的重要原因，但其根本原因還是政企不分。就國(guó)企改革的路徑來(lái)看，應(yīng)該從企業(yè)內(nèi)部和外部來(lái)探索國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的路徑，吸引多元化資本，改革經(jīng)營(yíng)模式，同時(shí)，國(guó)資的監(jiān)管體制也要相應(yīng)實(shí)現(xiàn)配套的改革措施，加速轉(zhuǎn)變的腳步和加快完善監(jiān)管體系的進(jìn)程。

當(dāng)然，我們也應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)混合所有制改革，不能僅從字面上理解?；旌纤兄聘母锊⒉恢皇呛?jiǎn)單的資本私有化，它最終是通過(guò)多種所有制成分的融合，讓國(guó)有企業(yè)搭上民營(yíng)企業(yè)這輛便車，激發(fā)資本的活力，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本與民營(yíng)資本的雙贏。