郭靜怡 于易銘

（1.安徽財經(jīng)大學(xué) 會計學(xué)院，安徽 蚌埠 233030；2.安徽財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030）

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及公民對自身權(quán)益的關(guān)注度不斷提升，對政府工作開展具有監(jiān)督作用的政府績效審計變得越來越重要。王光遠(yuǎn)和鄭曉宇以2001—2016 年我國31 個省的數(shù)據(jù)為研究樣本，分析了法治環(huán)境對政府審計治理效果的影響及政府審計對司法效率的調(diào)節(jié)作用［1］。馬東山等從財政分權(quán)的視角出發(fā)，以2005—2016 年我國31 個省級政府為樣本進(jìn)行實證研究。結(jié)果顯示，政府審計對地方債務(wù)的增長具有抑制作用［2］。潘俊、王禹等對政府審計與地方政府債券發(fā)行定價之間的關(guān)系進(jìn)行了實證檢驗。結(jié)果顯示，政府審計可以有效降低債券發(fā)行的利差［3］?，F(xiàn)有學(xué)者關(guān)于政府審計方面的研究對本研究具有重要的借鑒意義。

一、政府績效審計的含義及特征

（一）含義

政府績效審計是一種審查與評價活動，審查和評價的對象是政府、部門和其他組織的相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動。根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可將政府績效審計工作分為不同的種類。最常見的、使用最廣泛的是根據(jù)政府績效審計的評價層次，將其分為公共部門績效審計、公共項目績效審計和公共資源審計。其中，公共部門績效審計是從整體上把握，把政府或政府部門履行職責(zé)的績效狀況作為審計內(nèi)容；公共項目績效審計是對重點層面的評價，即評價政府履行政府責(zé)任的履行績效，其把政府對公共投資領(lǐng)域的為公民服務(wù)的投資項目作為審計內(nèi)容；公共資源審計是單項層面評價，即評價政府管理的公共資源的履行績效，主要對政府或政府部門負(fù)責(zé)管理、分配和利用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評價。

（二）特征

政府績效審計作為一種較高層次的審計活動，主要具有以下幾方面的特征。

第一，審計范圍廣?？冃徲嫹秶鷱V體現(xiàn)在其涉及的內(nèi)容較多。例如，對有害廢物中心建設(shè)項目進(jìn)行績效審計時，不僅要考慮車間及設(shè)備的采購，還要考慮該項目對周邊生態(tài)環(huán)境的影響以及工作人員的生命健康。

第二，審計評價標(biāo)準(zhǔn)多樣。首先，中國地大物博，各地區(qū)的發(fā)展沿革與客觀情況也不盡相同，地區(qū)差異使得政府政策和社會環(huán)境不同；其次，審計對象的特征不同，評價標(biāo)準(zhǔn)自然存在差異。

第三，審計過程的延續(xù)性?？冃徲嬤^程的延續(xù)性主要體現(xiàn)在公共工程項目上。例如，生態(tài)環(huán)境治理、易地扶貧搬遷項目，該類工程資金投入產(chǎn)生的效益難以在短期內(nèi)通過具體的數(shù)字顯現(xiàn)出來，對當(dāng)期活動進(jìn)行直接審計顯然不合理。針對此類工程項目，跟蹤審計顯得尤為重要。

第四，審計方法多樣性。審計方法的靈活性與審計內(nèi)容的多元化密不可分?？冃徲嫻ぷ鏖_展過程中不僅可以選用順查法、逆查法等傳統(tǒng)方法，而且可以選用分析法、論證法等新興方法。

二、我國政府績效審計存在的問題

（一）缺乏相對獨立性

第一，審計組織獨立性差。從法律層面來講，審計機(jī)關(guān)的審計對象也包括本地政府層次，但在“以地方領(lǐng)導(dǎo)為主”的監(jiān)督模式背景下，審計機(jī)關(guān)對地方政府首長工作的監(jiān)督顯然受到了限制。第二，審計行為獨立性差。地方政府決策人的個人意識往往會對審計工作造成影響。如果地方負(fù)責(zé)人法律意識淡薄，其為了夸大業(yè)績或擔(dān)心審計人員揭露問題過多，很可能會對審計工作進(jìn)行干預(yù)。第三，審計人員聘任獨立性差。審計機(jī)關(guān)人員主要由政府部門進(jìn)行招聘，或來自政府內(nèi)部。這種聘任模式使得績效審計結(jié)果的公正性受到挑戰(zhàn)［4］。

（二）政府績效審計制度不完善

首先是審計公告制度不健全。目前，我國審計公告制度仍處于探索階段，公告的標(biāo)準(zhǔn)與形式還沒有完全明確。部分媒體對績效審計過程中揭露的問題進(jìn)行宣傳存在表達(dá)不準(zhǔn)確或不清晰的問題，導(dǎo)致對良好績效審計環(huán)境的營造產(chǎn)生負(fù)面影響。

其次是預(yù)算編制制度不完整。目前，各地區(qū)在編制預(yù)算時，主要是將預(yù)算內(nèi)收入納入國家預(yù)算范圍，而大多數(shù)的預(yù)算外收入?yún)s沒有被納入預(yù)算范圍；同時，由于預(yù)算外收入自身的復(fù)雜性及難以定量性，也很難納入預(yù)算范圍。統(tǒng)計結(jié)果顯示，實際納入國家預(yù)算范圍內(nèi)的收入在政府實際收入中的占比僅為1/3［5］。

再次是責(zé)任追究體制不健全。按照相關(guān)規(guī)定，績效審計工作應(yīng)在相關(guān)負(fù)責(zé)人離任之前開展，但在實際執(zhí)行過程中，許多地方部門出于各種目的，一般采用先調(diào)任再審計的方法。這種“事后審計”的形式對追究有關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任以及追回國家損失均缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。

（三）審計人員專業(yè)能力不足

審計人員在整個審計環(huán)節(jié)中最為關(guān)鍵，審計人員的工作素養(yǎng)直接影響審計工作的開展和成效。因此，審計人員不僅要具有較強(qiáng)的專業(yè)能力，而且要掌握一定的法律、現(xiàn)代信息技術(shù)等知識。但目前，我國審計人員專業(yè)能力較差，同時掌握會計、審計、法律、信息技術(shù)等知識的人才更少。可見，我國政府績效審計存在人才需求與供應(yīng)嚴(yán)重不配比的情況。

三、政府績效審計改善措施

（一）加強(qiáng)績效觀念，創(chuàng)新技術(shù)方法

開展績效審計，是政府審計發(fā)展的新階段，是深化政府行政體制改革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，改善政府服務(wù)質(zhì)量，提升政府管理績效的重要舉措。各級審計機(jī)關(guān)單位應(yīng)充分認(rèn)識到政府績效審計的重要意義，積極尋求與大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)的結(jié)合，開發(fā)與應(yīng)用更加有效與便捷的審計軟件與方法［6］。

（二）提高審計機(jī)關(guān)的獨立性

國內(nèi)現(xiàn)行的審計模式為行政式，從實質(zhì)上來講，其屬于國家“內(nèi)部審計”，審計工作開展必然受到政府的影響。但是，這種實施模式在短期內(nèi)無法實現(xiàn)轉(zhuǎn)變。因此，在此背景下，應(yīng)當(dāng)從隸屬關(guān)系層面出發(fā)，增強(qiáng)基層審計機(jī)關(guān)的獨立性，避免政府人員的不正當(dāng)干預(yù)。同時，完善經(jīng)濟(jì)問責(zé)制度，以提高政府工作人員的工作效率及審計人員的監(jiān)督力度，堅持黨政同工同責(zé)，虛心接受人民群眾的意見，保證信息公布公開透明。

（三）做好審計人才培養(yǎng)工作

在全球競爭日趨激烈的今天，社會所需要的審計人員不再僅僅局限于掌握基本的會計、審計知識，而是要求具備專業(yè)知識，并掌握法律、教育、信息技術(shù)等知識的多元化人才。第一，完善審計人員知識結(jié)構(gòu)。不同教育背景下審計人員的個人素質(zhì)也不同。因此，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)審計人員自身素質(zhì)的實際情況，對其進(jìn)行不同程度和不同學(xué)科的綜合培養(yǎng)。第二，加強(qiáng)對審計人員的培訓(xùn)。開展培訓(xùn)工作是提升審計人員工作能力、豐富其知識儲備的重要手段。傳統(tǒng)財務(wù)審計人員對政府績效評估了解較少，不符合績效審計工作對工作人員的要求。因此，開展培訓(xùn)工作，培養(yǎng)差異化人才迫在眉睫。

結(jié)語

雖然中國政府績效審計工作起步較晚，目前還存在評價體制不明確、審計人員不能滿足市場需要等缺陷；但是，只要我國勇于探索實踐，積極完善相關(guān)評價體系與監(jiān)督體制，不斷提高職業(yè)人員的工作能力，中國政府績效審計工作就會取得巨大進(jìn)步。