高玉美 李曉華

（1.中共開(kāi)封市委黨校，河南 開(kāi)封 475000；2.河南省卓衡律師事務(wù)所，河南 鄭州 450000）

一、法治政府是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的顯著標(biāo)志

（一）中國(guó)特色法治政府的內(nèi)涵及目標(biāo)

現(xiàn)代意義上的“法治”就是“良法善治”，其基本內(nèi)涵包括規(guī)范和制約權(quán)力、尊重和保障權(quán)利。最早提出法治政府概念的是英國(guó)啟蒙思想家洛克，其著作《政府論》里最核心的觀點(diǎn)即“法治政府應(yīng)是有限、分立和負(fù)責(zé)任的政府”［1］84-87。我國(guó)在全面深化改革開(kāi)放的新時(shí)期，提出的法治政府概念是中國(guó)特色社會(huì)主義法治建構(gòu)的產(chǎn)物，法治政府就是依法運(yùn)行的政府，其本質(zhì)是政府通過(guò)法治途徑把人民授予的國(guó)家行政權(quán)力“關(guān)在籠子里”，“法治政府強(qiáng)調(diào)國(guó)家行政權(quán)行使的法治化以及依法辦事、依法行政的基本原則，依法行政是法治政府的核心內(nèi)涵”［2］30-32，法治政府奉行“法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為”，由法律制度界定了政府作為的邊界，凸顯法律規(guī)則對(duì)權(quán)力的規(guī)范與制約，以確保行政主體、行政內(nèi)容和行政程序的合法性。當(dāng)前，行政體制改革的新目標(biāo)就是建立同時(shí)具備“有限政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府”特征的法治政府。

黨的十八屆四中全會(huì)的主題是全面推進(jìn)依法治國(guó)，其中一個(gè)重大問(wèn)題是如何用法治來(lái)規(guī)范政府和市場(chǎng)的邊界。2016 年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020 年）》，確定了法治政府建設(shè)的時(shí)間表和路線圖，要求到2020 年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。隨著國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化理念的深入貫徹，法治政府建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，是促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境法治化，加強(qiáng)市場(chǎng)主體產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（二）法治政府建設(shè)是營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的重要環(huán)節(jié)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)自進(jìn)入新常態(tài)以來(lái)，由于勞動(dòng)力、環(huán)境資源等傳統(tǒng)要素成本優(yōu)勢(shì)加速弱化，經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，營(yíng)商環(huán)境已經(jīng)超越招商政策和要素成本，成為吸引企業(yè)投資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵。近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院從提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的高度，一再?gòu)?qiáng)調(diào)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境就是解放生產(chǎn)力，就是提高國(guó)家綜合競(jìng)爭(zhēng)力。2018 年，李克強(qiáng)總理在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，建設(shè)國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境就要加強(qiáng)與國(guó)際通行經(jīng)貿(mào)規(guī)則相對(duì)接。2019 年，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議上做出“法治就是最好的營(yíng)商環(huán)境”的重要論斷，更加強(qiáng)調(diào)法治在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中的引領(lǐng)與保障作用，營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化工作的重點(diǎn)應(yīng)放在走深走實(shí)制度保障方面。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)按照其自身規(guī)則和規(guī)律，內(nèi)在要求自主和平等，建立一套以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場(chǎng)、公平競(jìng)爭(zhēng)為基本導(dǎo)向的營(yíng)商法律制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是基于規(guī)則治理的經(jīng)濟(jì)，依法平等保護(hù)各類(lèi)市場(chǎng)主體產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益，在法治框架內(nèi)調(diào)整各類(lèi)市場(chǎng)主體的利益關(guān)系，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動(dòng)力。法律法規(guī)應(yīng)該為市場(chǎng)主體提供基本的行為模式和運(yùn)作程序，成為調(diào)整、引導(dǎo)、保障、激勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，只有市場(chǎng)主體擁有財(cái)產(chǎn)、使用財(cái)產(chǎn)和自由處置財(cái)產(chǎn)的權(quán)利得到尊重與保護(hù)，從事商事活動(dòng)的制度性交易成本減少，才能最大限度地激發(fā)市場(chǎng)主體活力，最大化提高市場(chǎng)配置資源的效率。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)由國(guó)家立法機(jī)關(guān)依照法定程序制定的法律規(guī)范予以規(guī)制，市場(chǎng)主體的形塑、市場(chǎng)行為的規(guī)范、市場(chǎng)體系的構(gòu)建及市場(chǎng)監(jiān)管行為的規(guī)制等方面都要納入法治的軌道。因此，建設(shè)法治政府，促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境法治化是社會(huì)主義法治經(jīng)濟(jì)的根本保障，是推進(jìn)依法治國(guó)的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

二、開(kāi)封市建設(shè)法治政府優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的成效

近年來(lái)，開(kāi)封市以黨的十八大和十九大精神為指引，緊緊圍繞落實(shí)國(guó)家《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020 年）》確定的法治政府建設(shè)目標(biāo)任務(wù)，建立健全法治政府建設(shè)落實(shí)機(jī)制，制定了《開(kāi)封市法治政府建設(shè)實(shí)施方案》，已經(jīng)取得顯著成效，具體如表1 所示。

表1 開(kāi)封市2017 與2018 年法治政府建設(shè)成效一覽表

近年來(lái)，開(kāi)封市法治政府建設(shè)開(kāi)展得如火如荼，依法行政的各個(gè)環(huán)節(jié)快速步入規(guī)范化、制度化軌道，一些制度創(chuàng)新和制度施行效果成為亮點(diǎn)。在轉(zhuǎn)變政府職能方面，投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)行“四個(gè)五”行政審批新模式，創(chuàng)新“三雙三聯(lián)”“1234”精準(zhǔn)化協(xié)同化監(jiān)管。在商事制度方面創(chuàng)新“35 證合一”“48 證聯(lián)辦”，以“減證”帶動(dòng)“簡(jiǎn)政”，得到了李克強(qiáng)總理的肯定。在制約和監(jiān)督行政權(quán)力行使方面，創(chuàng)設(shè)權(quán)力行使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和分級(jí)預(yù)警機(jī)制；2018 年完善了行政執(zhí)法人員持證上崗、資格管理及依法行政考核制度。在健全依法行政決策機(jī)制方面，嚴(yán)格落實(shí)重大行政決策五步走程序，發(fā)揮法律顧問(wèn)作用，參與地方立法的調(diào)研和論證、合法性審查、疑難涉法事務(wù)咨詢(xún)等工作，為市政府依法行政提供了保障。在服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)方面，政府部門(mén)主動(dòng)適應(yīng)和引領(lǐng)“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展趨勢(shì)，創(chuàng)新不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)“開(kāi)封模式”。在全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制方面，創(chuàng)新行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制，充分發(fā)揮示范點(diǎn)的示范引領(lǐng)作用，評(píng)選出優(yōu)秀行政執(zhí)法案卷，其中，開(kāi)封市XX 大藥房無(wú)證購(gòu)進(jìn)藥品案例，被選為河南省行政執(zhí)法十大指導(dǎo)案例之—，在全省 推廣。

三、開(kāi)封市法治政府建設(shè)存在的問(wèn)題及改進(jìn)對(duì)策

（一）開(kāi)封市法治政府建設(shè)存在的問(wèn)題

目前，開(kāi)封市依法行政工作雖然取得了一些成效，但與法治政府建設(shè)的要求相比還存在一定差距。法治政府建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)依然存在，依法行政工作中仍存在一些不容忽視的問(wèn)題。

1.產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法治思維尚未確立

開(kāi)封市地處經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的內(nèi)陸，深受中原傳統(tǒng)文化的侵染，近年來(lái)雖然在國(guó)家“中部崛起”及自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)展，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)，法治是最好營(yíng)商環(huán)境的理念還沒(méi)有深入人心，行政權(quán)力干預(yù)資源配置從而引發(fā)腐敗的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識(shí)不強(qiáng)，加強(qiáng)市場(chǎng)主體產(chǎn)權(quán)保護(hù)，維護(hù)契約自由及公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序的法治思維未能完全確立，與實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，提升國(guó)家治理能力的宏觀要求不相適應(yīng)。

2.法治政府考核與評(píng)價(jià)體系有待改進(jìn)

開(kāi)封市于2017 年制定了《開(kāi)封市法治政府建設(shè)實(shí)施方案》，這是開(kāi)啟法治政府建設(shè)的重大轉(zhuǎn)機(jī)，在轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型陽(yáng)光政務(wù)、全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制等方面成效顯著，典型行政執(zhí)法案卷被選為河南省行政執(zhí)法指導(dǎo)案例，走在全省前列。但目前法治政府考核方式仍然是傳統(tǒng)體制內(nèi)部自上而下的評(píng)比，僅憑法律法規(guī)制定的數(shù)量、壓縮行政審批時(shí)間等流程改造式改革還不能客觀公正地反映法治政府建設(shè)的真實(shí)水平，不能成為驅(qū)動(dòng)法治政府建設(shè)良性發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力。

（二）開(kāi)封市法治政府建設(shè)改進(jìn)對(duì)策

1.加強(qiáng)法治宣傳，確立產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法治思維

產(chǎn)權(quán)制度是現(xiàn)代國(guó)家治理體系的基石，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)是法治政府依法行政的核心要義。開(kāi)封市實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展需要法治化的營(yíng)商環(huán)境，法治政府建設(shè)是其重要環(huán)節(jié)和內(nèi)容。確立以產(chǎn)權(quán)保護(hù)為核心的法治政府理念，提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的法治思維能力，應(yīng)以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托，全面推動(dòng)智慧化服務(wù)型法治政府建設(shè)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，完善權(quán)力清單和責(zé)任清單，推進(jìn)依法行政職能、權(quán)限、程序法定化。同時(shí)，提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，完善政府法律顧問(wèn)制度，建立健全依法決策機(jī)制，完善對(duì)規(guī)范性文件的合法性審查機(jī)制，建立行政執(zhí)法綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)依法行政監(jiān)督，推動(dòng)法治政府建設(shè)不斷走向規(guī)范化、 制度化。

2.完善法治政府考核與評(píng)價(jià)體系

構(gòu)建民主科學(xué)的考核評(píng)價(jià)體系的根本目標(biāo)是“以評(píng)促建”，以形成良性運(yùn)作的法治政府考核及發(fā)展機(jī)制，逐步打造有利于產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法治化營(yíng)商環(huán)境。開(kāi)封市全面推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府，需建立健全獨(dú)立第三方主持的考核評(píng)價(jià)體系，以“公眾滿意度”為價(jià)值導(dǎo)向，確定量化法治政府的評(píng)價(jià)維度和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在“政府職能履行，重大行政決策、憲法法律全面實(shí)施、行政權(quán)力依法運(yùn)行、人民權(quán)益保障、服務(wù)型政務(wù)能力提升、行政執(zhí)法制約監(jiān)督”等方面開(kāi)展調(diào)查及評(píng)議，形成客觀公正的評(píng)議結(jié)果。