仵桂榮, 楊云霞

(西北工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，陜西 西安 710072)

黨的十九大報告明確提出要“辦好學(xué)前教育”,實現(xiàn)“幼有所育、學(xué)有所教”“努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”，為未來學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展指明了方向。然而，近些年頻發(fā)的幼兒園虐童事件影響巨大，牽動廣泛，反映出學(xué)前教育法治建設(shè)中存在諸多問題，亟待解決和完善。學(xué)前教育階段是人類大腦發(fā)育的黃金時期，虐待行為不僅對兒童幼小脆弱的身心造成嚴重傷害，而且會對兒童的大腦發(fā)育、情感健康、人際關(guān)系等造成嚴重損害，“潛移默化地影響并阻礙孩子一生的發(fā)展，給兒童以后的整體發(fā)展埋下隱患”[1]。1989年聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》第19條第1款明確要求，每個締約國都必須采取“一切適當(dāng)?shù)牧⒎ā⑿姓?、社會和教育措施，保護兒童在受父母、法定監(jiān)護人或其他任何負責(zé)照管兒童的人的照料時，不致受到任何形式的身心摧殘、傷害或凌辱，忽視或照料不周，虐待或剝削”。為此，無論是出于學(xué)前教育立法完善的現(xiàn)實需要，還是出于《兒童權(quán)利公約》締約國的法定義務(wù)，如何預(yù)防學(xué)前教育機構(gòu)虐童行為已成為我國政府和社會關(guān)注的焦點問題。

英國學(xué)前教育歷史悠久，最早可追溯到1802年羅伯特·歐文創(chuàng)辦的幼兒學(xué)校(Infant School)。在此后的200多年里，逐步形成了類型完備、形式多樣、學(xué)制靈活、高度市場化的學(xué)前教育體系。當(dāng)前，英國學(xué)前教育機構(gòu)主要針對0—5歲的兒童提供保教服務(wù)，依據(jù)家長和兒童的實際需求，主要開設(shè)保育班/學(xué)校、學(xué)前游戲小組、全日托兒所、經(jīng)過認證和認可的保育機構(gòu)、小學(xué)附設(shè)幼兒班、早期教育中心、私立保育學(xué)校、特殊學(xué)校、兒童中心等，[2]這些機構(gòu)有公立的、私立的，也有慈善機構(gòu)舉辦的，學(xué)制有2—2.5小時、半日、全日或隨機等。那么，在如此復(fù)雜多樣的學(xué)前教育機構(gòu)中，英國是如何預(yù)防虐童行為發(fā)生的呢？所謂預(yù)防虐童行為，是指防患于未然，采取各種措施防止虐童行為發(fā)生或最大限度降低虐童行為發(fā)生的可能性。為此，我們通過探索英國學(xué)前教育的法律政策體系、懲戒機制、師資培育制度、政府管理體制、社會參與機制等，借鑒其學(xué)前教育機構(gòu)預(yù)防虐童的有效經(jīng)驗，以制定和完善我國學(xué)前教育的相關(guān)法律政策，更好地維護兒童權(quán)益。

一、 完備的法律規(guī)范體系是預(yù)防學(xué)前教育機構(gòu)虐童的制度保障

英國是一個兒童權(quán)益保護立法歷史悠久的國家，早在1889年，就制定了《預(yù)防虐待和兒童保護法》，成為世界上最早的防止虐童立法。歷經(jīng)一百多年的發(fā)展完善，英國已形成一個時間跨度長、覆蓋范圍廣、結(jié)構(gòu)嚴密的法律規(guī)范體系，構(gòu)筑了一道維護兒童權(quán)益、預(yù)防虐待兒童的“防火墻”。

1. 健全的兩級法律體系

英國兒童權(quán)益保護法律政策歷史悠久，修訂頻繁，我們選取與英國兒童權(quán)益保護相關(guān)的部分基本法律(UK Public General Acts)為樣本，以“管窺”其發(fā)展脈絡(luò)，探索其發(fā)展特征，如表1所示。

表1 英國保護兒童權(quán)益部分法律文件(1) 根據(jù)英國政府立法網(wǎng)整理，http:∥www.legislation.gov.uk/。

續(xù)表1

22兒童貧困法[Child Poverty Act]201023教育與收養(yǎng)法[Education and Adoption Act]201624兒童與社會工作法[Children and Social Work Act]201725性犯罪法[Sexual Offences Act]200326法律救助、量刑與懲罰犯罪法[Legal Aid, Sentencing and Punishment of Offenders Act]201227教育法[Education Act]1994、1996、2002、2005、201128教育與督導(dǎo)法[Education and Inspections Act]200629兒童保育法[Childcare Act]2006、201630兒童保育支付法[Childcare Payments Act]201431小額慈善捐款和兒童保育支付法[Small Charitable Donations and Child-care Payments Act]2017

由表1可見，英國兒童權(quán)益保護立法經(jīng)歷了漫長的逐步發(fā)展和不斷完善的過程，從1889年《預(yù)防虐待和兒童保護法》到1989年《兒童法》，再到2006年《兒童保育法》及2017年《兒童與社會工作法》，涉及兒童生活成長的各個方面，包括兒童發(fā)展、兒童保護、兒童監(jiān)護、兒童收養(yǎng)、兒童教育、預(yù)算撥款、慈善捐款以及懲戒犯罪等。其中，1889年《預(yù)防虐待和兒童保護法》明確規(guī)定虐待、忽視兒童為犯罪行為。[3]1933年《兒童與青少年法》進一步明確“故意毆打、虐待、忽視、遺棄”兒童，“對其健康造成不必要的痛苦或傷害”，均為犯罪行為。[4]1989年《兒童法》歷經(jīng)1908年、1972年、1975年的修訂和完善，成為兒童保護立法的集大成者，其中詳細規(guī)定虐待兒童的內(nèi)涵、防止虐童的原則、程序和措施等。1978年《兒童保護法》規(guī)定拍攝、分發(fā)、展示、刊登或安排刊登兒童的不雅照片都屬于犯罪行為。[5]1999年《兒童保護法》規(guī)定具有傷害兒童或可能使兒童受到傷害的不當(dāng)行為的人，不能從事兒童保育相關(guān)工作，應(yīng)及時上報，并加入“從業(yè)禁止名單”。[6]2006年《兒童保育法》是英國學(xué)前教育的基本法律，整合保育和教育體系，是英國第一部專門針對早期教育和保育的法律，明確規(guī)定學(xué)前教育機構(gòu)的早期基礎(chǔ)階段義務(wù)，并于2016年進行補充和完善。2006年《教育與督查法》規(guī)定，設(shè)立教育、兒童服務(wù)和技能標準局(以下簡稱“教育標準局”)，由總督學(xué)負責(zé)教育、兒童服務(wù)和技能事宜，監(jiān)督任何形式的教育、培訓(xùn)或照管事宜。[7]2010年《兒童、學(xué)校與家庭法》規(guī)定，在受教育過程中保障兒童免受歧視，明確要求應(yīng)充分考慮殘疾學(xué)生和有特殊教育需要的學(xué)生的利益。[8]2010年《兒童貧困法》規(guī)定，教育大臣必須向議會提交有關(guān)“生活在無工作家庭的兒童”“關(guān)鍵階段4完成后弱勢兒童的教育程度”等相關(guān)內(nèi)容的報告。[9]2017年《兒童與社會工作法》詳細規(guī)定在兒童保護過程中，地方當(dāng)局的職責(zé)、兒童保護實踐小組的責(zé)任、促進和保護兒童福利的地方安排以及兒童死亡審查等。[10]這些全國性法律構(gòu)成了英國兒童權(quán)益保護和預(yù)防兒童虐待的制度框架，成為相關(guān)地方性法律、行政法規(guī)及政策制定的基準和依據(jù)。

除全國性法律之外，地方性法律(UK Local Acts)也是英國兒童權(quán)益保護法律的重要組成部分，適應(yīng)于英格蘭、蘇格蘭、威爾士等地區(qū)的特別立法需要。如1995年《兒童法(蘇格蘭)》詳細規(guī)定了地方當(dāng)局的兒童保護職責(zé)、兒童聽證會、父母責(zé)任以及兒童保護與監(jiān)督等內(nèi)容。[11]2017年《兒童貧困法(蘇格蘭)》規(guī)定了消除兒童貧困的目標以及地方當(dāng)局行動計劃等。[12]健全的兩級兒童保護法律體系為發(fā)展英國學(xué)前教育事業(yè)創(chuàng)造了良好的法治環(huán)境，有效預(yù)防了虐童行為的發(fā)生。

2. 嚴密的政策法規(guī)體系

英國學(xué)前教育法規(guī)政策體系種類繁多、嚴密細致，與全國性法律和地方性法律共同構(gòu)成學(xué)前教育的制度保障體系。我們選取部分學(xué)前教育法規(guī)政策，以了解其內(nèi)容及特征，如表2所示。

表2 英國學(xué)前教育部分法規(guī)及政策文件(2) 資料來源：根據(jù)英國政府立法網(wǎng)和英國教育部網(wǎng)資料整理，http:∥www.legislation.gov.uk；https:∥www.gov.uk/government/organisations/department-for-education。

續(xù)表2

學(xué)前教育政策文件確保開端計劃[Sure Start Programme]1998家長的選擇、兒童最好開端:兒童保育十年戰(zhàn)略[Choice for Parents, the Best Start for Children: A Ten-Year Strategy for Childcare]2004早期基礎(chǔ)階段[The Early Years Foundation Stage]2005兒童計劃:構(gòu)建更美好的未來[The Children’s Plan: Building Brighter Futures]2007早期基礎(chǔ)階段法定框架[Statutory Framework for the Early Years Foundation Stage]2008、2012、2014、2017早期基礎(chǔ)階段概要:2019手冊[Early Years Foundation Stage Profile:2019 Hand-book]2018早期教育和保育注冊手冊[Early Years and Childcare Registration Handbook]2016保育機構(gòu)手冊[Childminder Agency Handbook]2017

英國學(xué)前教育法規(guī)政策也分為全國性和地方性兩個層次。全國性學(xué)前教育法規(guī)政策主要包括中央政府發(fā)布的條例(regulation)、指令(order)、質(zhì)量標準、白皮書、年度報告、公開出版物(publications)、指導(dǎo)手冊以及相關(guān)項目報告等；地方性學(xué)前教育法規(guī)政策，僅適用于英格蘭、蘇格蘭和威爾士等不同地區(qū)。

如表2所示，首先，英國政府制定了大量全國性學(xué)前教育行政法規(guī)以貫徹和落實基本法律。為促進2006年《兒童保育法》實施，英國政府頒布了一系列兒童保育機構(gòu)的監(jiān)管法規(guī)，規(guī)范保育機構(gòu)的注冊、評估、信息披露及監(jiān)督等行為。如2006年《兒童保育法(兒童保育評估)條例》規(guī)定了兒童保育評估的咨詢、評估要素等，要求地方當(dāng)局必須對所在地區(qū)兒童保育充足程度進行評估、提供評估結(jié)果并在地方當(dāng)局網(wǎng)站上公布。[13]2014年《兒童保育(保育機構(gòu))(注冊、監(jiān)督及信息披露)條例》規(guī)定注冊保育機構(gòu)的條件、申請及資格證書的辦理程序，所有注冊的保育機構(gòu)均應(yīng)接受總督學(xué)的檢查，并按要求提供信息，以確保所有兒童免受傷害或忽視。[14]2014年《兒童保育(保育機構(gòu))(雜項修正案)條例》規(guī)定在家中提供保育服務(wù)的人員均應(yīng)登記保育機構(gòu)信息，并接受總督學(xué)的監(jiān)管。如果拒絕提供信息或提供信息不符合要求，總督學(xué)有權(quán)暫?；蜃N其提供保育服務(wù)的資格。[15]2014年《兒童保育(保育機構(gòu))(撤銷事項等)條例》(2014)規(guī)定保育機構(gòu)登記的取消、終止及暫停的條件和程序，還規(guī)定若被暫時吊銷、終止及暫停的注冊機構(gòu)，不得提供托兒服務(wù)，否則屬于犯罪行為。[16]

其次，英國政府制定學(xué)前教育中長期發(fā)展戰(zhàn)略，頒布了操作性較強的實施指南或手冊。如，2003年《每個孩子都重要》規(guī)定保障學(xué)前教育兒童安全、保護兒童免受虐待和忽視成為英國學(xué)前教育5項目標之一。[17]2008年《早期基礎(chǔ)階段法定框架》(以下簡稱《框架》)詳細規(guī)定0—5歲兒童的學(xué)習(xí)、發(fā)展和受照管標準等，并于2012年、2014年和2017年進行修訂完善。[18]2017年《保育機構(gòu)手冊》明確規(guī)定申請保育機構(gòu)所需的資料、注冊程序及如何評估其申請資格等。[19]2018年《早期基礎(chǔ)階段概要：2019手冊》也規(guī)定，在早期基礎(chǔ)教育階段結(jié)束時應(yīng)為兒童提供可靠、有效、準確的評估，并明確了評估要素和評估標準。[20]

此外，英國還存在眾多的學(xué)前教育地方性法規(guī)及政策，以滿足各地區(qū)的實際需要。如，2001年《日托與兒童照管(地方當(dāng)局職能：信息、建議及培訓(xùn))(英格蘭)條例》要求地方當(dāng)局必須向日托服務(wù)個人或機構(gòu)提供兒童照管的資料和建議，對其進行培訓(xùn)，并隨時公布所提供的咨詢及培訓(xùn)信息。[21]2005年《日托與兒童照管(國家標準)(英格蘭)(修正案)條例》修訂了2003年《日托和托兒(國家標準)(英格蘭)條例》，就處理父母對注冊日托者所提供的照管而提出投訴做出規(guī)定，要求其做出調(diào)查，記錄并保存申訴資料。[22]2016年《兒童保育法(地方當(dāng)局評估)(威爾士)條例 》規(guī)定了評估責(zé)任、評估事項及評估報告的適當(dāng)保存等。[23]

縱觀英國兒童權(quán)益保護法律政策體系，可謂“事無巨細，皆有法度”，不僅囊括兒童生活成長各個方面，而且涉及保護兒童工作的各個環(huán)節(jié)。英國學(xué)前教育法律政策體系以“為了每一個兒童的福祉”“兒童利益最大化”為基本價值取向，對學(xué)前教育機構(gòu)的保育教育標準做出明確的規(guī)定，具有較強的一致性和連貫性，促進學(xué)前教育機構(gòu)自身的規(guī)范化運作和標準化管理，形成了預(yù)防學(xué)前教育機構(gòu)虐童的制度保障。

二、 嚴厲的懲戒處罰是預(yù)防學(xué)前教育機構(gòu)虐童的有效機制

英國防止虐童法治不是溫情脈脈的勸說教化，而是明確規(guī)定虐童是一種違法犯罪行為，利用法律的“鐵齒銅牙”，嚴厲懲戒各種虐童行為，提高虐童犯罪的違法成本，對預(yù)防虐童犯罪具有至關(guān)重要的作用。

1. 確立寬泛的虐童犯罪概念

為保護兒童身心健康，防止虐待兒童，英國政府從法律上對“虐童”進行了詳細界定，幾乎將所有危害兒童生理、智力、情緒、社交或發(fā)展的行為，都視為虐待兒童行為，并且明確規(guī)定虐童是一種違法犯罪行為。1989年《兒童法》第4部分“兒童照管和監(jiān)督”中規(guī)定：“傷害”是指對兒童健康或發(fā)育的損害，包括“因看到或聽到他人受到虐待而造成的損害”；“發(fā)展”是指兒童“身體、智力、情感、社會或行為的發(fā)展”；“虐待”包括“性虐待和非身體虐待形式”。[24]2004年《兒童法》第3部分對“兒童福祉”進行界定，認為其與兒童成長發(fā)展過程中任何因素有關(guān)，包括“身心健康和情感幸福，保護免受虐待和忽視，教育、培訓(xùn)和娛樂，家庭、個人和家庭關(guān)系，對社會的貢獻，確保權(quán)利和應(yīng)享權(quán)利，社會和經(jīng)濟福祉，居住適宜性等”[25]，2006年《兒童保育法》重申上述內(nèi)容。

2018年《保護兒童在教育中的安全》(以下簡稱《安全》)對虐童行為做出更為詳盡的規(guī)定,明確指出虐童行為不僅包括身體、情感、性侵害，而且還包括在生活、教育、情感、醫(yī)療方面的疏忽。將虐童行為界定為“對孩子直接構(gòu)成傷害或因不采取措施預(yù)防傷害而可能構(gòu)成虐待(abuse)或忽視(neglect)的行為”[26]。《安全》第43條、第44條、第45條和第46條中，將虐童行為分為四類：

第一，身體虐待。身體虐待主要涉及打、搖、扔、喂藥、灼傷或燙傷、溺水，窒息或任何造成身體傷害的行為，也包括當(dāng)父母和監(jiān)護人在照管孩子時，故意傷害或誘發(fā)孩子生病的行為。

第二，情感虐待。情感虐待不是單獨出現(xiàn)的，而是伴隨其他形式的虐待而存在的，是通過“持續(xù)的情感虐待對孩子的情緒發(fā)展造成嚴重的不良影響”。情感虐待包括的范圍比較寬廣：給孩子傳遞消極的信息，如告訴孩子他們是“無用的”“不受歡迎的”；不給孩子表達自己觀點的機會，有意讓孩子“保持沉默”或“取笑”孩子的說話內(nèi)容或交流方式；把與孩子年齡或發(fā)育不符的要求或期望強加給孩子，超越了孩子某個階段的發(fā)展能力；過度保護孩子，限制其探索和學(xué)習(xí)，阻止孩子參與正常的社交活動；孩子經(jīng)常聽到或看見他人遭受虐待而感到恐懼或處于危險中等。

第三，性虐待。性虐待涉及強迫或引誘兒童參與性活動，既包括身體接觸的活動，如親吻、手淫、撫摸甚至強奸，也包括非接觸的活動，如讓兒童參與制作性圖像、觀看性行為等。性虐待也涉及網(wǎng)上虐待，性虐待的實施者不僅為男性，也有女性和其他兒童。

第四，忽視。忽視是指因長期不能滿足兒童身心的基本需求而導(dǎo)致兒童健康或發(fā)育嚴重受損的行為，是一種最常見的、最容易被人忽略的虐童行為。對于兒童的忽視，既包括母親懷孕期間因疏忽而濫用藥物，也包括父母或照管人未能滿足食物、衣服、住所、醫(yī)療保健、教育、情感等方面的需求而導(dǎo)致的疏忽，常常伴隨著對兒童其他形式的虐待，如身體和情感虐待等。

2. 構(gòu)建嚴苛的刑事處罰機制

英國對各種虐童行為采取“零容忍”的態(tài)度，從嚴懲戒，可以判處罰金、服勞役、有期監(jiān)禁，直至終身監(jiān)禁等。1889年《預(yù)防虐待和兒童保護法》第1條規(guī)定，對有“虐童行為”“虐待和忽視兒童”的，可處100鎊以下罰款，或除繳付罰款外，還須進行兩年以下監(jiān)禁或服勞役。[3]1908年《兒童法》在“預(yù)防虐待兒童和青少年”部分對“虐待兒童和青少年的懲戒”“嬰幼兒窒息”“兒童乞討”和“兒童因火而受傷或死亡”等方面進行了法律規(guī)定。[27]1933年《兒童及青少年法》在“預(yù)防兒童虐待及身心傷害”部分規(guī)定，“可根據(jù)情節(jié)處以400鎊以下罰款或10年以下監(jiān)禁”。還包括因忽視而構(gòu)成犯罪，比如“父母或其他法定監(jiān)護人因未給被監(jiān)護人提供足夠的食物、衣服、醫(yī)療或住宿而導(dǎo)致其健康受損”或“3歲以下嬰兒因窒息而死亡”等都構(gòu)成犯罪?！皟和ｌ怼辈糠忠?guī)定，法院在訴訟中應(yīng)考慮兒童的“愿望和感受，身體、情緒及教育需要，可能造成的任何影響，曾經(jīng)遭受或有可能遭受的任何損害”等。[4]

英國嚴厲處罰針對兒童的性犯罪。2003年《性犯罪法》規(guī)定，任何人對13歲以下兒童實施強奸或與其發(fā)生性行為，依照公訴程序定罪，可處終身監(jiān)禁。對故意使兒童觀看“他人性活動”或“任何與性活動相關(guān)的圖像活動”的，可依照簡易程序定罪，處以6個月以下監(jiān)禁或不超越法定最高限額的罰款，或兩者并處；或依照公訴程序定罪，可處5年以下監(jiān)禁。對引誘或煽動13歲以下兒童從事性活動的，可依據(jù)簡易程序定罪，處以6個月以下監(jiān)禁或不超越法定最高限額的罰款，或兩者并處，依照公訴程序定罪，可處14年以下監(jiān)禁；致使兒童實際從事性活動的，可處終身監(jiān)禁。[28]

對于兒童食物中毒和治病配藥問題，《框架》第49條規(guī)定，任何機構(gòu)有兩個或兩個以上兒童有食物中毒情況，必須在14天內(nèi)盡快通知教育標準局或其注冊機構(gòu)，如果不報，屬于犯罪行為。如果兒童生病，必須與父母或照管人協(xié)商如何采取措施以免病情加重或傳染，并規(guī)定除非醫(yī)生、牙醫(yī)、護士或藥劑師可為兒童開出處方藥物，其他任何人不得配藥。任何藥物(包括處方和非處方)必須在獲得父母或照管人書面許可的情況下才能使用，此外，給兒童服用藥物時，必須保存書面記錄并及時通報父母或照管人。[18]

英國地方當(dāng)局制定的地方性法律法規(guī)對可能危及兒童權(quán)益的行為，也規(guī)定了嚴苛的懲戒措施。如英格蘭規(guī)定，對于沒有注冊而提供保育服務(wù)的人員，將會被處以無上限罰款或被投入監(jiān)獄；[29]蘇格蘭規(guī)定，如果沒有注冊從事保育服務(wù)或宣稱是保育服務(wù)者的，單處或并處5 000英鎊罰款及被投入監(jiān)獄。[30]

3. 建立完善的從業(yè)禁止“黑名單”

英國幼兒教師一旦被裁定具有體罰、虐童等“失當(dāng)行為”，不僅將面臨嚴重的刑事指控，而且其信息也將被列入教育部掌握的從業(yè)禁止“黑名單”?！犊蚣堋返?條規(guī)定，學(xué)前教育機構(gòu)必須確保任何照管人或與孩子經(jīng)常接觸的人都不得對兒童進行體罰，任何不遵守該規(guī)定的人都被認定為犯罪；學(xué)前教育提供者不得威脅、體罰兒童，不得采用任何可能對兒童福祉造成不利影響的懲罰。如果教職員工存在“以損害兒童的方式行事可能傷害兒童”“可能對兒童犯下有關(guān)的刑事罪行”或“以某種危險的方式傷害”等行為，都將會被指控。[18]

英國教學(xué)和領(lǐng)導(dǎo)學(xué)院代表教育大臣負責(zé)規(guī)范教師職業(yè)，監(jiān)管與評估教師失當(dāng)行為。根據(jù)2014年《教師失當(dāng)行為：規(guī)范教師職業(yè)》，虐待兒童屬于從根本上與教師職業(yè)不相容，可能導(dǎo)致被禁止教學(xué)的嚴重不當(dāng)行為。對于此類行為，首先由職業(yè)操守小組成員對所有證據(jù)進行審議，然后公開舉行聽證會，新聞界和公眾都可以參與。如果教師行為包括“不可接受的職業(yè)行為”“可能使該行業(yè)名聲掃地的行為”“在任何時候有刑事罪行的定罪”中任何一項，英國教學(xué)和領(lǐng)導(dǎo)學(xué)院將決定是否對該教師實施禁止令。一旦實施禁止令，該教師的詳細信息就被列入禁止名單。[31]

根據(jù)2000年《照管標準法》，任何曾有傷害兒童或使兒童有可能受到傷害的不當(dāng)行為的人，將被列為不適合與兒童一起工作的人員名單，禁止其從事與兒童相關(guān)的任何工作。[32]2003年《教育條例(禁止從事兒童教學(xué)或工作)》規(guī)定，如果教師不適合從事兒童工作或存在不端行為，必須被解雇。如果已承認或被裁定犯有涉及16歲以下兒童的罪行，則自動禁止從事教學(xué)或與兒童相關(guān)工作。[33]

為了保證禁止從業(yè)人員名單的權(quán)威性和統(tǒng)一性，法律將該名單的保留權(quán)賦予教育大臣。1999年《兒童保護法》要求教育大臣必須保留一份不適合與兒童一起工作的人員名單。[6]2011年《教育法》再次重申，從2012年4月1日起，教育大臣應(yīng)當(dāng)保留有被禁止從事教學(xué)的人員名單，該禁止令適用于終身，這意味著該教師將不能在英國范圍任何學(xué)校從事教學(xué)工作。

三、 健全的師資培育制度是預(yù)防學(xué)前教育機構(gòu)虐童的根本保障

幼兒教師在兒童成長和發(fā)展過程中起著至關(guān)重要的作用，英國高度重視幼兒教育的標準化和優(yōu)質(zhì)化建設(shè)，一方面不斷強化從業(yè)人員的資格審查、入職與在職培訓(xùn)，從制度上保證從業(yè)人員具有高質(zhì)量的資格標準、專業(yè)素質(zhì)與技能；另一方面重視幼兒教師職業(yè)發(fā)展，提升其社會地位。

1. 嚴格師資準入，從源頭上預(yù)防不合格人員

英國幼教從業(yè)注冊制度近乎嚴苛，其注冊要件“細致入微”，只有通過嚴格審查的申請者，才能成為注冊教師，這有效地防止了不合格人員進入幼兒教師隊伍。

首先，幼教從業(yè)人員必須經(jīng)歷適合性審查、面試以及現(xiàn)場考察等環(huán)節(jié)，成績合格者才能注冊成功。其必備環(huán)節(jié)是申請者要接受刑事記錄局的詳細檢查，以確保無犯罪記錄，防止對幼兒安全構(gòu)成威脅。[34]如果申請人有“被禁止與孩子一塊工作、過去被禁止申請或被取消保育資格、與不合格人員共同居住等”情形之一的[11]，將被拒絕注冊。

其次，學(xué)前教育機構(gòu)舉辦者個人或其代理人需要接受適合性評估，主要包括：第一，審查保育資格。2009年《保育(資格)條例》明確規(guī)定不能成為學(xué)前教育機構(gòu)舉辦者或其代理人的情形：有犯罪記錄人員，包括已經(jīng)被定罪、因精神問題而未被定罪、殘疾狀態(tài)下犯罪而被指控、2007年4月6日(含)之后犯罪而被警告的[35]；被禁止從事兒童工作的人員；共同居住的家庭成員或家庭雇傭人員有不符合從事保育服務(wù)的人員等。第二，面試教育理念及招聘程序。2017年《保育機構(gòu)手冊》規(guī)定面試的主要內(nèi)容為：評估申請者對保育機構(gòu)要求、《框架》條款以及兒童保育注冊要求的理解；評估申請者的招聘程序，考察其如何招聘到合適、合格及經(jīng)驗豐富的保教人員；注冊訪問，督導(dǎo)人員可以抽樣調(diào)查學(xué)前教育機構(gòu)保教人員和審查記錄，以確保其符合法定要求，保障招聘流程能有效防止不合格人員進入學(xué)前教育機構(gòu)工作。[19]

申請人注冊成功之后，并不意味著就能從事幼教工作，還需要通過幼兒教師資格的全部課程，并獲得幼兒教師資格認證，才能被授予合格教師資質(zhì)。2002年《教育法》指出，合格教師是指擁有某種特定資歷或經(jīng)驗、參與或完成特定課程或培訓(xùn)課程、符合特定條件的人，否則將禁止在學(xué)校內(nèi)進行特定工作。[36]

2. 注重教師培訓(xùn)過程，提升從業(yè)素質(zhì)

幼兒教師取得教師資格證以后，還必須經(jīng)過嚴格的入職培訓(xùn)，達到教師標準要求，才能實現(xiàn)從教學(xué)理論向教學(xué)實踐的轉(zhuǎn)變，由學(xué)生向教師的角色轉(zhuǎn)變。2002年《教育法》規(guī)定，教師標準是教師在職業(yè)生涯中的個人和職業(yè)行為標準以及相應(yīng)的行為和態(tài)度標準。教師應(yīng)該堅持公眾對其職業(yè)的信任，應(yīng)在校內(nèi)外保持高標準的道德和行為，主要表現(xiàn)在：第一，尊重學(xué)生，為保護學(xué)生的安全與健康，時刻注意教師職業(yè)的適當(dāng)邊界。第二，關(guān)注學(xué)校政策和具體執(zhí)行狀況，必須了解英國學(xué)前教育法定框架以及所任職學(xué)校的細則規(guī)定，以確保其履行職責(zé)和責(zé)任始終在法定框架內(nèi)行事。[36]

為了滿足教師標準，所有學(xué)前教育從業(yè)人員必須進行入職培訓(xùn)，內(nèi)容主要與兒童保護、健康和安全等問題相關(guān)，以明確其在教育過程中的角色和責(zé)任。[37]1999年《教師入職培訓(xùn)教育法規(guī)》規(guī)定所有獲得教師資格的新任教師必須完成一年或相等時間的入職培訓(xùn)。[38]依據(jù)2008年《教師入職培訓(xùn)教育法規(guī)》[39]，威爾士于2012年[40]、2015年[41]修訂了教師入職培訓(xùn)標準，規(guī)定新任教師必須按照規(guī)定接受入職培訓(xùn)。另外，英國學(xué)校培訓(xùn)與發(fā)展署對每一位新任幼教從業(yè)人員建立入職與發(fā)展檔案，記錄其在學(xué)習(xí)和工作中的表現(xiàn)、反思以及自身的專業(yè)發(fā)展過程。[42]

除入職培訓(xùn)之外，在職培訓(xùn)也是提升從業(yè)人員素質(zhì)的重要方面?！犊蚣堋返?條第21款明確規(guī)定從業(yè)人員資質(zhì)以及培訓(xùn)要求。首先，學(xué)校經(jīng)理必須具有至少一個全職或者相關(guān)的3級資格證書，需要至少有2年以上的本領(lǐng)域或相關(guān)領(lǐng)域從業(yè)經(jīng)驗，至少一半以上其他工作人員必須具有全職或相關(guān)的1級資質(zhì)。其次，學(xué)前教育機構(gòu)員工必須進行定期培訓(xùn)，以獲得基本技能，熟練應(yīng)對照管兒童過程中出現(xiàn)的各種狀況，比如急性疾病、咬傷、燙傷、摔傷等。培訓(xùn)證書每3年認證一次，3年后需要重新培訓(xùn)。另外，還規(guī)定早期教育機構(gòu)至少有一名員工接受兒科急救培訓(xùn)，急救課程主要針對兒童出現(xiàn)的突發(fā)情況而如何采取行動，如呼吸異常、癲癇發(fā)作或失血過多等。

3. 保障教師地位和待遇，明確工作量

在嚴格幼兒教師標準的同時，英國政府非常注重保障幼兒教師社會地位和工作待遇。根據(jù)英格蘭政府2017年的規(guī)定，幼教教師工資平均年薪在1.8萬到3萬英鎊之間，最低水平大致相當(dāng)于大學(xué)本科畢業(yè)生起薪水平。同時，幼教員工也必須享有政府和企業(yè)規(guī)定的員工假期等福利。[43]

此外，英國政府明確規(guī)定幼教機構(gòu)的師生比例，限制幼兒教師工作量，防止其因工作負擔(dān)過重而產(chǎn)生職業(yè)疲勞和倦怠，誘發(fā)虐童行為。為確保兒童始終在工作人員的視線和聽覺范圍內(nèi)，滿足兒童需要并確保其安全，《框架》第31條到35條明確規(guī)定不同級別幼教機構(gòu)從業(yè)人員的資質(zhì)以及與師生比例要求。對兩歲以下兒童，師生比至少為1∶3，即1名工作人員負責(zé)照管3個孩子，至少有一名工作人員必須具備3級資格，至少有一半員工必須接受專門照管嬰兒的培訓(xùn)；對兩歲兒童，員工與兒童的比率至少為1∶4，至少有一名工作人員必須具備3級資格；3歲及以上的比率要求至少為1∶13，至少有一名工作人員必須具備6級資格。[18]

四、 高效協(xié)調(diào)的政府管理體制是預(yù)防學(xué)前教育機構(gòu)虐童的組織保障

學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的起點和基礎(chǔ)，英國政府通過一系列改革，逐步形成教育部主管，與地方當(dāng)局縱向分工、共同管理，與其他部門，如衛(wèi)生部、財政部、國防部、家庭辦公室等協(xié)調(diào)合作的行政管理模式，明確規(guī)定各級政府以及相關(guān)政府部門的兒童保護職責(zé)，形成促進兒童全面發(fā)展的學(xué)前教育管理體制。

1. 理順中央與地方管理體制

20世紀90年代以前，英國學(xué)前教育實行保教分離模式，0—3歲兒童保育服務(wù)由社會保障部門負責(zé)，3—5歲兒童教育則由教育部門管理。在布萊爾政府時期(1997—2007年)，英國政府逐漸加強學(xué)前教育發(fā)展的統(tǒng)一管理，逐漸推進保育、教育融合，2000年保育教育統(tǒng)一劃歸教育與就業(yè)部主管。2007年布朗政府(2007—2010年)為強化中央政府對學(xué)前教育的管理與領(lǐng)導(dǎo)，促進兒童、學(xué)生及其家庭的健康發(fā)展，將教育與技能部一分為二，即“兒童、學(xué)校與家庭部”和“創(chuàng)新、大學(xué)與技能部”，前者統(tǒng)一管理保育和教育機構(gòu)，初步實現(xiàn)了保教一體化管理。布朗政府之后，在學(xué)前教育行政管理隸屬上，逐步形成由中央政府和地方當(dāng)局共同管理、權(quán)責(zé)清晰、相互合作的格局。2011年卡梅倫政府(2010—2016年)組建教育部，下設(shè)兒童與家庭部，負責(zé)兒童社會照管，包括兒童保護、照料兒童、收養(yǎng)、社會工作、早期教育的監(jiān)督與管理等。

在學(xué)前教育管理的縱向分工方面，英國教育部主要負責(zé)學(xué)前教育政策的制定、早期教育課程標準的設(shè)計、督查地方當(dāng)局及公立早期教育機構(gòu)的經(jīng)費，設(shè)立專職學(xué)前教育督學(xué)，以及與其他機構(gòu)簽訂協(xié)議，明確各自在保障兒童權(quán)益方面的責(zé)任等；英國地方當(dāng)局負責(zé)學(xué)前教育實質(zhì)性、戰(zhàn)略性的運行過程，如分配中央撥款、制定具體保育計劃、提供保育信息以及培訓(xùn)保育師資等。[44]38-41如英格蘭政府根據(jù)法律而制定學(xué)前教育指導(dǎo)性政策，對學(xué)前教育機構(gòu)在師資、工作培訓(xùn)、員工薪金和工作要求等方面進行詳細規(guī)定。

2. 構(gòu)建獨立的監(jiān)管體制

20世紀90年代以前，英國學(xué)前教育主要由地方當(dāng)局根據(jù)實際情況、采用合適的標準進行監(jiān)管和督查；90年代以來，特別是2000年《照管標準法》頒布實施后，學(xué)前教育機構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)逐漸“上移”至教育標準局。教育標準局由英國國會立法成立，由女王任命首席皇家督學(xué)，統(tǒng)管全國教育督查評價工作，對全國學(xué)前教育及中小學(xué)教育機構(gòu)行使督導(dǎo)、檢查和評估，并于每年發(fā)布年度督查評估報告?！对缙诮逃A(chǔ)階段》規(guī)定，所有幼教機構(gòu)，不分類別、規(guī)模和歸屬都必須在教育標準局學(xué)前教育登記處注冊，采用全國統(tǒng)一標準進行評估與督查，要求學(xué)前教育機構(gòu)對兒童保護與安全制定詳細的規(guī)章制度。違反注冊登記制度的將被視為犯罪行為。[45]

教育標準局將保護兒童權(quán)益和福祉放在首位，致力于“保護兒童免受虐待”“預(yù)防對兒童健康或發(fā)育的損害”“確保兒童在符合提供安全和有效照料的情況下成長”以及“采取行動，使所有兒童都獲得最佳結(jié)果”。[25]為此，教育標準局制定14條評估標準，即“合格的保教人員，合理的師生比，足夠的空間，滿足兒童需要的資源，促進兒童情感、身體、社會性和智力發(fā)展的活動，安全、合格的設(shè)施，預(yù)防疾病傳染的措施，兒童的平等機會，兒童特殊需要，兒童行為的管理，與父母的關(guān)系，兒童的保護措施，兒童的記錄材料”[46]129等。國家督學(xué)依據(jù)標準對所有注冊的學(xué)前教育機構(gòu)進行檢查、匯總相關(guān)信息，形成年度報告呈交給教育大臣，然后公布在教育標準局的官網(wǎng)上。

在學(xué)前教育機構(gòu)檢查評估過程中，國家督學(xué)堅持機會平等、公平公正原則，保持高度的專業(yè)標準，公平對待并尊重每一個督查對象，防止任何形式的偏見與歧視。[47]2015年8月《普通督查框架：教育、技能和學(xué)前教育》規(guī)定，督學(xué)不僅負責(zé)學(xué)前教育機構(gòu)的登記與管理，還負責(zé)檢查或監(jiān)管“學(xué)校內(nèi)是否有指定的兒童保護高級人員、托兒所保障安排是否充足、嚴重事件記錄是否完整”等。[48]

教育標準局對所有注冊登記的學(xué)前教育機構(gòu)定期進行檢查評估，確保每4年周期內(nèi)至少評估一次，如果不滿4年周期，在注冊日期后的30個月內(nèi)進行檢查，以評估學(xué)前教育機構(gòu)的整體質(zhì)量和標準。[29]國家督學(xué)按照學(xué)校整體效能，領(lǐng)導(dǎo)管理效能，教學(xué)、學(xué)習(xí)和評估的質(zhì)量，個人發(fā)展、行為和福祉，學(xué)生成就5個指標進行評估，其中兒童的個人發(fā)展、行為和福祉是重要的指標之一。教育標準局出具的報告，每個章節(jié)都有相應(yīng)的標題和對應(yīng)的評分，評估的結(jié)果分為優(yōu)秀(Outstanding)、良好(Good)、需要改進(Requires Improvement)、欠佳(Inadequate)4個等級。如果學(xué)前教育機構(gòu)被確認有虐童行為存在，機構(gòu)和涉事教職人員都將面臨嚴懲。涉事機構(gòu)要么被勒令關(guān)閉，要么被降級到“欠佳”，即“不合格”，還要接受不斷的審查。所有被評定為“需要改進”的學(xué)前教育機構(gòu)，將在12個月內(nèi)重新接受檢查。所有被評定為“欠佳”的學(xué)前教育機構(gòu)，將在6個月內(nèi)復(fù)查，并對其進行質(zhì)量監(jiān)測。如果沒有改進，教育標準局可能會采取進一步執(zhí)法行動。如果連續(xù)2次檢查被評估為“欠佳”，并在第3次檢查中仍被評估為“欠佳”，教育標準局將考慮“采取措施取消注冊”。

3. 協(xié)調(diào)地方管理體制

地方當(dāng)局是保護兒童權(quán)益的法定組織，每個地方當(dāng)局都應(yīng)該建立一個專門負責(zé)兒童保護的部門，如地方兒童保護委員會、兒童保護組、兒童安全組等，負責(zé)處理任何虐童投訴或報告。2004年《兒童法》規(guī)定，英格蘭的每個地方當(dāng)局都必須建立地方保護兒童委員會(LSCB)，從事與兒童有關(guān)的任何活動，旨在保障和促進所在區(qū)域每位兒童的福祉。[25]地方兒童保護委員會的職責(zé)主要為：第一是制定保障和促進所轄區(qū)域兒童的社會福利政策和程序；第二是與當(dāng)局人員和機構(gòu)溝通，保護促進兒童福利；第三是監(jiān)督和評估當(dāng)局所做工作的有效性，保障和促進兒童福利，并提出改善建議；第四是參與制定兒童服務(wù)計劃；第五是對重大案件進行審查，并向地方當(dāng)局及其董事會伙伴提出建議。此外，還規(guī)定地方保護兒童委員會至少每年編寫和出版保護和促進當(dāng)?shù)貎和＠麍蟾妫蟾娓北咎峤划?dāng)?shù)貎和泄芪瘑T會。[49]

另外，地方當(dāng)局的各個職能部門應(yīng)該設(shè)置專職學(xué)前教育管理人員，負責(zé)協(xié)調(diào)、監(jiān)督地方當(dāng)局所作的各項安排。[25]如地方衛(wèi)生委員會、國民保健服務(wù)中心分別任命兒童和青年服務(wù)人員,兒童和青少年服務(wù)的牽頭成員等。兒童醫(yī)療健康和社會福利部門由專人對每家幼兒園每年進行不定期年檢，主要檢查政府規(guī)定的硬性標準是否達標，包括幼兒園環(huán)境、管理團隊和師資水平、被看護的兒童狀態(tài)是否良好等，并對幼兒園各方面工作打分，最后將評比結(jié)果公之于眾[25]。此外，對于學(xué)前教育從業(yè)者的指控，地方當(dāng)局會派遣指定干事(LADO)來管理和監(jiān)督，負責(zé)提供咨詢和指導(dǎo)，與警方和其他機構(gòu)聯(lián)絡(luò)，監(jiān)督案件符合公正程序，并確保案件盡快處理。

五、 廣泛的社會參與機制是預(yù)防學(xué)前教育機構(gòu)虐童的重要環(huán)節(jié)

保護兒童權(quán)益、防止虐待兒童是英國政府、社會以及全民的共同責(zé)任和價值追求。英國社會倡導(dǎo)“防止虐童，人人有責(zé)”的觀念，構(gòu)建了多方社會力量參與的綜合防控體系。如每年“需要幫助兒童”的統(tǒng)計工作獲得了來自警察、學(xué)校、保健福利部門，地方當(dāng)局服務(wù)機構(gòu)，個人、法律服務(wù)機構(gòu)，教育服務(wù)機構(gòu)以及住房服務(wù)機構(gòu)等廣泛的幫助和支持。[50]

1. 建立責(zé)任到人的強制報告制度

首先，英國學(xué)前教育機構(gòu)必須明確指定兒童安全主管和安全員，并公開其聯(lián)系方式。如韋克菲爾德(Wakefield)地區(qū)幼教機構(gòu)根據(jù)國家法律政策制定校內(nèi)保護兒童文件，明確保護兒童福祉是學(xué)校法定責(zé)任。在網(wǎng)站上公布學(xué)校兒童安全制度，公開安全負責(zé)人員的分工細則及聯(lián)系方式。學(xué)校兒童安全制度規(guī)定，任何人認為在校內(nèi)任何一名兒童的安全或健康可能遇到“困擾”或遭受“身體、性、情感方面虐待或忽視”，千萬不要認為“這是小事情”，應(yīng)該立即報告學(xué)校指定負責(zé)兒童安全的校長、副校長或助理副校長。如果任何指控或披露涉及“學(xué)校工作人員、兒童寄養(yǎng)人或?qū)W校志愿者，必須立即向校長直接報告”，如果指控“涉及校長，必須立即向?qū)W校政府督察報告”。任何人對“兒童安全與福祉”的任何“緊急情況或關(guān)切”都可隨時聯(lián)系學(xué)校評估服務(wù)中心。校內(nèi)發(fā)生的任何疑似虐童案例都必須做出詳細書面記錄并立即報告地方當(dāng)局；接到報告后，地方當(dāng)局組織多方協(xié)商評估后確定是否需要啟動兒童保護方案，是否需要警方等機構(gòu)介入。[51]

其次，“與兒童相關(guān)的機構(gòu)和人員”都有責(zé)任向地方當(dāng)局或警察報告任何虐待兒童及疑似虐待兒童問題。如保健專業(yè)人員(保健人員、助產(chǎn)士、醫(yī)生和醫(yī)院工作人員)、社區(qū)工作者、緩刑監(jiān)督官、教師和其他學(xué)校工作人員、幼兒園工作人員、教育福利干事、教育心理學(xué)家等，必須履行其維護和促進兒童福利的職能?；谂巴F(xiàn)象的復(fù)雜性，對于虐童信息報告人來說，不必確認兒童實際是否遭受虐待，只要懷疑或擔(dān)心兒童處在危險中或受到虐待就可以報告。如果懷疑孩子遭遇緊急危險時，可以撥打緊急報案電話999；如果認為犯罪已經(jīng)發(fā)生，可以撥打求助電話101。[52]

2. 防止虐童組織和宣傳覆蓋全社會

英國兒童權(quán)益保護的社會組織較多，社會宣傳活躍，形成了較為濃厚的防止虐童的社會氛圍。首先，民間組織、慈善機構(gòu)、社會公眾等建立了各種防止虐童協(xié)會，形成了職業(yè)化的防止虐童組織，極大地保護了兒童身心健康，促進了全社會共同維護兒童權(quán)益。其中，全國防止虐待兒童協(xié)會(NSPCC)是英國最大、覆蓋面最廣泛的兒童權(quán)益保護民間慈善機構(gòu)，該協(xié)會成立于1884年，專門從事兒童保護工作，主要職責(zé)是“保護每個孩子的權(quán)益，傾聽孩子的聲音，保證孩子的安全，消除虐童現(xiàn)象”。[53]該協(xié)會提供24小時免費的兒童在線(Child Line)服務(wù)。雖然沒有法定責(zé)任跟進虐待事件，但皇家憲章賦予其可以向法庭申請保護兒童的權(quán)利。

英國政府和社會組織經(jīng)常進行防止虐童宣傳教育，極大地提升了全社會保護兒童、防止虐待兒童的意識。2018年3月，英國教育部在全國發(fā)起了一場共同解決兒童虐待運動，宣傳 “防止虐童是每個公民的責(zé)任”。相關(guān)理事會、慈善機構(gòu)與政府聯(lián)合起來，共同敦促公眾發(fā)現(xiàn)和報告虐童疑似信息。[54]

六、 結(jié) 語

“天下從事者，不可以無法儀；無法儀而其事能成者，無有也?！薄肮拾俟氖?，皆有法所度?！盵55]23當(dāng)前，我國學(xué)前教育立法還不健全、不系統(tǒng)、碎片化現(xiàn)象比較嚴重、缺少配套法規(guī)政策，原則性強，可操作性差，難以適應(yīng)學(xué)前教育普及化階段的制度需求，難以滿足學(xué)前教育機構(gòu)依法治校的要求。當(dāng)務(wù)之急在于加快制定學(xué)前教育基本法，使有關(guān)兒童保護、兒童教育和兒童發(fā)展的各種事項都有法可依，使學(xué)前教育事業(yè)的改革發(fā)展于法有據(jù)，為學(xué)前教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展奠定堅實的法治基礎(chǔ)。

在學(xué)前教育基本法未出臺之前，我們應(yīng)該在保障兒童權(quán)益、防止虐童問題上有所作為，可以借鑒域外防止虐童的有效經(jīng)驗，查漏補缺，補齊制度短板，不斷完善我國防止虐童的法律政策體系。第一，理順政府管理體制，既要明確中央和地方之間的縱向分工，又要“加強政府各職能部門間的合理分工，明晰各部門間的權(quán)責(zé)劃分”[56]，形成管理合力，更好地保護兒童權(quán)益，促進兒童發(fā)展。第二，要強化對學(xué)前教育機構(gòu)虐童行為的懲戒力度，將散落在各個法條及判決之中的“禁止從業(yè)人員”以全國整體的“黑名單”鏈接起來，形成第一道“防火墻”。第三，加強師資培訓(xùn)，提升教師素質(zhì)，保障教師待遇，預(yù)防虐童行為的誘發(fā)因素。第四，完善師資準入、幼兒園資質(zhì)審核、日常執(zhí)業(yè)行為考核等制度，從不良行為的預(yù)防、制止到事后追責(zé)入手，建立一套嚴密有效的監(jiān)督保障體系。第五，積極扶持和倡導(dǎo)成立防止虐童社會組織，建立舉報熱線制度，構(gòu)建虐童事件的應(yīng)急處理機制。第六，加快建設(shè)政府主導(dǎo)、社會、家庭以及學(xué)前教育機構(gòu)參與的綜合防控體系，加強防止虐童的宣傳和教育，提升社會公眾的防止虐童的觀念，在全社會形成“防止兒童虐待、人人有責(zé)”的氛圍和環(huán)境。只有這樣，才能深刻貫徹十九大報告提出的“幼有所育”的精神，保障兒童基本權(quán)益，防止發(fā)生虐童行為，確?！白鎳幕ǘ洹笨鞓方】档鼐`放。

[參 考 文 獻]

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