■陳真

（中共重慶市酉陽自治縣委黨校，重慶 409800）

一、渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群概況

重慶渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群，地處渝鄂湘黔四省市接合部，是武陵山連片特困地區(qū)、國家重要生態(tài)功能區(qū)和國家脫貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)，其范圍包括黔江區(qū)、武隆區(qū)、秀山縣、酉陽縣、石柱縣、彭水縣，幅員總面積2萬平方公里，占全市總面積的24.2%，2018年常住人口237.1萬人，占全市常住人口的8.9%。渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)突出，森林覆蓋率為60.02%，全年空氣優(yōu)良天數(shù)達(dá)350天以上，水體質(zhì)量全面達(dá)標(biāo)。但同時(shí)也面臨資源環(huán)境承載力低、生態(tài)環(huán)境脆弱等挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展水平較低，2019年GDP為1290.49億元，占全市的5.5%，人均GDP僅有全市平均水平的57.5%。生態(tài)補(bǔ)償作為一種制度設(shè)計(jì)與安排，既是踐行“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念的具體體現(xiàn)，也是均衡區(qū)域發(fā)展、縮小區(qū)域差距的有效途徑。新時(shí)代下，必須多措并舉構(gòu)建起與渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群及其重慶相適宜的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

二、渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的實(shí)施路徑

（一）制定出臺(tái)渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)

任何措施要在實(shí)踐中得以長(zhǎng)期實(shí)施并實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，必須有相關(guān)的法律法規(guī)，確保有法可依、于法有據(jù)。從目前已出臺(tái)的法律法規(guī)來看，尚未有生態(tài)補(bǔ)償方面的專項(xiàng)法律法規(guī)，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容只是零散在其他的一些相關(guān)的法律法規(guī)中，在立法上還未形成有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎w系。比如，2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償也只是有所涉及。所以從國家層面來講，需要盡快推動(dòng)出臺(tái)由國家發(fā)改委牽頭制定的《生態(tài)補(bǔ)償條例》，同時(shí)啟動(dòng)《生態(tài)補(bǔ)償法》立法程序。從市級(jí)層面來講，建議由重慶市人大常委會(huì)結(jié)合國家相關(guān)規(guī)定及重慶和渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群的實(shí)際，牽頭制定出臺(tái)《渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)補(bǔ)償條例》，將渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?、?duì)象、形式、標(biāo)準(zhǔn)以及各利益相關(guān)主體應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等進(jìn)行明確；由重慶市人民政府出臺(tái)《渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見或?qū)嵤┘?xì)則》等配套文件，進(jìn)一步細(xì)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容，推進(jìn)渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群的生態(tài)補(bǔ)償工作走上規(guī)范化、法制化軌道。

（二）健全完善渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

生態(tài)環(huán)境和生態(tài)產(chǎn)品的公共屬性決定了政府的財(cái)政投入是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕Y金來源。一是完善中央政府和重慶市政府的縱向生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度。從目前的生態(tài)補(bǔ)償情況來看，轉(zhuǎn)移支付的資金總量在增加，但補(bǔ)償范圍相對(duì)較小、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，不足以彌補(bǔ)該地區(qū)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)所需資金以及因進(jìn)行生態(tài)保護(hù)而喪失的機(jī)會(huì)成本。這需要上級(jí)政府加大對(duì)渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群的支付規(guī)模與比例。同時(shí)，大幅度降低甚至取消對(duì)渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群的資金配套要求。二是建立地方政府間的橫向生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度。橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償主要包括重慶市內(nèi)相關(guān)區(qū)縣以及市外受益的相關(guān)區(qū)縣（市州）對(duì)渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群各區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付。重慶市內(nèi)的橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付，建議由重慶市政府在協(xié)調(diào)市內(nèi)相關(guān)主體的基礎(chǔ)上牽頭組織實(shí)施，其資金由市財(cái)政按一定比例統(tǒng)一扣繳并歸口專門的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)構(gòu)后按條件予以補(bǔ)償；因市外受益的相關(guān)區(qū)縣（市州）與渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群分屬不同的省際行政區(qū)域，橫向轉(zhuǎn)移支付難度較大，要注重發(fā)揮中央政府的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，由高層推動(dòng)落實(shí)，體現(xiàn)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的供給生態(tài)服務(wù)的成本與收益對(duì)稱規(guī)則。通過橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付可以有效抑制和扭轉(zhuǎn)區(qū)域間發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展[1]。

（三）拓寬渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金籌集渠道

生態(tài)補(bǔ)償資金僅靠政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是不夠的，需積極探索吸納其他生態(tài)補(bǔ)償主體多方參與，以拓展資金來源渠道，達(dá)到內(nèi)化外部性的效果。一是建立具有廣泛社會(huì)性質(zhì)的渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金?；饋碓窗ǎ赫耐度?、市場(chǎng)主體繳納的稅費(fèi)、包括企業(yè)在內(nèi)的社會(huì)組織及個(gè)人的捐贈(zèng)等。二是充分發(fā)揮市場(chǎng)作用收取生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。在法律允許的范圍內(nèi)，通過排污權(quán)交易、碳匯交易、水權(quán)交易、信用交易、生態(tài)建設(shè)配額交易等方式實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)運(yùn)作，同時(shí)提高破壞生態(tài)環(huán)境資源的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。三是積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)民資進(jìn)入綠色生態(tài)項(xiàng)目（主要是生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理、綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等）的投資、建設(shè)和運(yùn)營領(lǐng)域。如：浙江長(zhǎng)興縣，按照“誰投資、誰建設(shè)，誰管理、誰經(jīng)營”的原則，鼓勵(lì)和吸引民營資本進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域[2]。此外，還可以通過收取相應(yīng)企業(yè)生態(tài)保證金或儲(chǔ)備金、提供低息或無息貸款、探索發(fā)行生態(tài)環(huán)境彩票和綠色環(huán)保債券等形式，為渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與區(qū)域發(fā)展提供更多的資金。

（四）建立健全渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋Ｕ象w系

一是生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管機(jī)制。設(shè)置由重慶市級(jí)相關(guān)部門組成的專門的生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)（比如渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)補(bǔ)償委員會(huì)），主要負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)籌謀劃、資金的管理與分配、不同主體間的關(guān)系協(xié)調(diào)以及其他日常工作。設(shè)置專門性的獨(dú)立于管理實(shí)施機(jī)構(gòu)之外的生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)、生態(tài)補(bǔ)償資金的實(shí)際流向及使用效率、生態(tài)效益與社會(huì)效益情況等進(jìn)行監(jiān)督，杜絕生態(tài)補(bǔ)償資金被挪用、擠占或截留，避免生態(tài)補(bǔ)償成為腐敗工程。二是生態(tài)補(bǔ)償激勵(lì)與責(zé)任追究制度。設(shè)置大量的優(yōu)惠條件吸引相關(guān)方的參與，對(duì)生態(tài)建設(shè)與發(fā)展做出貢獻(xiàn)的將予以包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、稅收減免、資金補(bǔ)助等方面的優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)其保護(hù)生態(tài)的積極性；對(duì)于違背主體責(zé)任、違反紀(jì)律規(guī)矩以及破壞生態(tài)環(huán)境的，要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政以及法律的手段進(jìn)行嚴(yán)厲懲治。三是生態(tài)補(bǔ)償考核與績(jī)效評(píng)估機(jī)制。積極踐行生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的績(jī)效評(píng)價(jià)，提高對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)（包括大氣和水體質(zhì)量、石漠化治理、森林覆蓋率等）、農(nóng)業(yè)與旅游發(fā)展、生態(tài)扶貧類指標(biāo)的考核權(quán)重；將相應(yīng)主體是否按時(shí)足額撥付生態(tài)補(bǔ)償金、是否做到專款專用、是否有虛報(bào)瞞報(bào)弄虛作假等納入政績(jī)考核范圍，同時(shí)要強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用。此外，要積極按照中央的要求，建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)和用途管理制度以及生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

（五）探索實(shí)施渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群多元化的生態(tài)補(bǔ)償模式

充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用和政府與市場(chǎng)互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，積極探索創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行问絒3]。一是探索生態(tài)產(chǎn)品使用權(quán)交易的市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式，扶持相關(guān)企業(yè)發(fā)展無污染的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)其生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)生動(dòng)力和“造血”功能。二是探索施行“異地開發(fā)”生態(tài)補(bǔ)償方式。比如，酉陽要建設(shè)發(fā)展具有持久性的重化工業(yè)項(xiàng)目就不符合全市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，這就可以考慮采取在市內(nèi)具有相應(yīng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的區(qū)縣區(qū)域內(nèi)劃出一定面積給酉陽發(fā)展該項(xiàng)目，其產(chǎn)值和利稅由酉陽縣擁有或按一定的比例劃分。三是深化物質(zhì)補(bǔ)償和智力補(bǔ)償。比如，可以通過贈(zèng)送名優(yōu)樹苗、援建生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目、支持技術(shù)創(chuàng)新與專業(yè)人才培養(yǎng)、對(duì)口及定點(diǎn)支援幫扶等舉措，加大對(duì)區(qū)域內(nèi)各區(qū)縣的生態(tài)補(bǔ)償力度，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)化、經(jīng)濟(jì)生態(tài)化發(fā)展。

（六）提高渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群群眾對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知與參與

生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒β鋵?shí)，離不開對(duì)生態(tài)補(bǔ)償各個(gè)參與主體的建設(shè)與培養(yǎng)，因?yàn)槿藗兊闹R(shí)、認(rèn)知和意愿都直接或間接影響生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч?。從目前的情況來看，區(qū)域內(nèi)的人們特別是基層群眾對(duì)環(huán)境保護(hù)及生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡恼J(rèn)識(shí)相對(duì)較低。對(duì)此，一是加大對(duì)公眾生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)保護(hù)等知識(shí)及政策的宣傳教育與引導(dǎo)，通過宣傳教育讓公眾意識(shí)到生態(tài)補(bǔ)償對(duì)自身的有利性和對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要性，以增強(qiáng)公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任意識(shí)。二是激發(fā)公眾積極參與的自覺性、主動(dòng)性，通過廣泛征求多方意見，讓公眾參與到生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的過程中來，實(shí)現(xiàn)信息透明化、公開化，確保生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的科學(xué)性和民主性。三是組建代表生態(tài)補(bǔ)償各利益相關(guān)方的協(xié)會(huì)組織，充分吸納相關(guān)專業(yè)及領(lǐng)域的專家學(xué)者、基層群眾、企業(yè)等社會(huì)組織代表，不斷提高公眾的社會(huì)參與度，推動(dòng)形成綠色的生產(chǎn)方式與生活方式。

三、結(jié)語

生態(tài)補(bǔ)償是馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)在生態(tài)環(huán)保護(hù)領(lǐng)域取得的新成果，是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義生態(tài)環(huán)保理論和生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分[4]。生態(tài)文明新時(shí)代，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償對(duì)于推進(jìn)形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)有著極其重要的意義。渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群作為集國家重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱、區(qū)域貧困落后等為一體的民族地區(qū)，構(gòu)建渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制成為新時(shí)代下促進(jìn)渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群區(qū)域綠色發(fā)展的必然。對(duì)此，必須堅(jiān)持新理念和高質(zhì)量發(fā)展要求，以生態(tài)資源的優(yōu)化配置與有償使用為導(dǎo)向，圍繞渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)功能定位和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及脫貧攻堅(jiān)工作等的實(shí)際，努力構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫润w系和政策措施，以促進(jìn)渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。