[摘要]城鎮(zhèn)群已成為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)，政府需要推動城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展。目前我國城鎮(zhèn)群發(fā)展仍受到惡性競爭、基礎(chǔ)設(shè)施同構(gòu)、生態(tài)環(huán)境污染、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制尚不健全等多方面制約，亟需從規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、體制機(jī)制等方面著力，推動城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)群 協(xié)調(diào)發(fā)展 生態(tài) 產(chǎn)業(yè)

[作者簡介]長子中（1975-），山西忻州人，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員，研究方向：三農(nóng)問題、區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

一、城鎮(zhèn)群已成為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)

城鎮(zhèn)群作為集聚人口、資源等諸多要素最密集的區(qū)域，是我國區(qū)域發(fā)展的核心力量。截至目前，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到55%，城市人口7.3億。到2020年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%，到時候?qū)⒂?.5億城市人口。在這一時期，城鎮(zhèn)群將成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)和吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要載體。城鎮(zhèn)群迅速崛起，意味著區(qū)域競爭基本單元發(fā)生深刻變化，將促使我國區(qū)域競爭由過去單域城市間的個體競爭，轉(zhuǎn)向區(qū)域一體化背景下各城鎮(zhèn)群間的多元或群體競爭。城鎮(zhèn)群間協(xié)調(diào)、分工、合作，決定了區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局，也決定了區(qū)域整體競爭力。目前，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)人以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、縮小差距為特點(diǎn)的新發(fā)展階段，特別是“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展及長江經(jīng)濟(jì)帶三大戰(zhàn)略推進(jìn)實(shí)施，表明新時期區(qū)域發(fā)展必須更多、更好地發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。未來10～20年將是我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化最為重要的時期，此間我國將基本完成工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的歷史重任，在這種狀況下，創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展政策，完善區(qū)域發(fā)展機(jī)制，推動城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而形成合理的產(chǎn)業(yè)分工體系和城鎮(zhèn)職能體系，將為我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展奠定重要基礎(chǔ)。

二、推動城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展的重要意義

（一）促進(jìn)資源要素優(yōu)化配置

推進(jìn)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展，將減少市場分割和“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”對發(fā)展的阻礙，推進(jìn)具有不同資源稟賦和技術(shù)專長的區(qū)域間合作和聯(lián)動，降低發(fā)展的低效性、脆弱性，使得各類生產(chǎn)要素以更低成本在更大區(qū)域范圍內(nèi)流動，更充分地發(fā)揮各區(qū)域比較優(yōu)勢，并在一定程度上避免產(chǎn)業(yè)過度同構(gòu)、產(chǎn)能過剩等不良后果，實(shí)現(xiàn)要素共享，帶來更優(yōu)配置，提升要素生產(chǎn)率，釋放區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長潛力。實(shí)質(zhì)上，城鎮(zhèn)群經(jīng)濟(jì)增長的驅(qū)動機(jī)制，正是通過不同城市間要素的流動來實(shí)現(xiàn)的，也就是說，地區(qū)間要素市場一體化是驅(qū)動城鎮(zhèn)群經(jīng)濟(jì)增長的動力來源。

（二）提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，發(fā)揮城鎮(zhèn)輻射帶動作用

推進(jìn)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展，對于推進(jìn)發(fā)展與資源環(huán)境承載能力不匹配的區(qū)域，按照優(yōu)化開發(fā)區(qū)的政策進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升城鎮(zhèn)輻射帶動能力，具有重要作用。當(dāng)前，隨著區(qū)域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，區(qū)域內(nèi)衍生了大量區(qū)域公共問題，如流域治理、基礎(chǔ)設(shè)施等，具有很強(qiáng)外溢性和輻射性，制約著城鎮(zhèn)群綜合承載能力提高和輻射帶動作用的提升。只有通過跨行政區(qū)聯(lián)合行動，才能有效解決這些復(fù)雜的公共問題。一些城市資源開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)矛盾日益突出，能源資源消耗持續(xù)增加，大氣污染防治壓力不斷加大，現(xiàn)有發(fā)展模式難以支撐未來跨越式發(fā)展。特別是大氣環(huán)境問題的區(qū)域性、復(fù)合性給現(xiàn)行環(huán)境管理模式帶來巨大挑戰(zhàn)。僅從行政區(qū)劃的角度考慮單個城市大氣污染防治的管理模式已難以適應(yīng)時代發(fā)展，必須從系統(tǒng)整體角度出發(fā)，實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)督、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，制定并實(shí)施區(qū)域大氣污染防治對策。同時，城市間各類基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，協(xié)調(diào)城市間道路、交通、電力、燃?xì)?、給排水等基礎(chǔ)設(shè)施，將降低重復(fù)建設(shè)率，提高資源配置效率，促進(jìn)城鎮(zhèn)間共建共享。

（三）優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局，縮小區(qū)域差距、共同發(fā)展

瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家繆爾達(dá)爾、美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫希曼、法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗朗索瓦.佩魯?shù)?，指出了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非平衡性及市場在縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距方面作用的局限性。從制度安排上看，我國原有增長模式下，各地更注重自身“一畝三分地”發(fā)展，互相展開激烈競爭。在行為模式上，每個地區(qū)都是單獨(dú)的利益主體，其所為很大程度上由本地利益所決定。在區(qū)域關(guān)系上，更多采取以競爭而非合作的策略。這樣，在一段時期內(nèi)，居于優(yōu)勢區(qū)位城市的虹吸效應(yīng)更有利于吸引各類資源要素集聚，形成“貧者益貧、富者益富”的馬太效應(yīng)格局，也即“區(qū)域洼地”，拉大區(qū)域差距。這既表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面，也體現(xiàn)在教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等公共服務(wù)方面。推進(jìn)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于在協(xié)調(diào)發(fā)展中拓寬發(fā)展空間，在加強(qiáng)薄弱領(lǐng)域中增強(qiáng)發(fā)展后勁，從而實(shí)現(xiàn)縮小區(qū)域差距、共同發(fā)展的目的。

（四）壯大城鎮(zhèn)群整體實(shí)力，形成支撐區(qū)域發(fā)展的增長極

從國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢看，城鎮(zhèn)群已成為推動一個國家或地區(qū)發(fā)展的重要力量，是增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭力的有效方式。目前我國不少城鎮(zhèn)群離散作用大于集聚作用，一些所謂協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)群也是“貌合神離”，特別是不少省際內(nèi)同一地理經(jīng)濟(jì)單元的城鎮(zhèn)群都不能有效予以協(xié)調(diào)。推動城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于統(tǒng)籌區(qū)域各地力量，形成合理的產(chǎn)業(yè)分工體系。同時著力改善生態(tài)環(huán)境，同步推進(jìn)扶貧攻堅(jiān)，將使更多農(nóng)民通過轉(zhuǎn)移就業(yè)提高收入，通過轉(zhuǎn)為市民享受更好的公共服務(wù)，從而使城鎮(zhèn)消費(fèi)群體不斷擴(kuò)大、消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級、消費(fèi)潛力不斷釋放，并帶來城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和住宅建設(shè)等巨大投資需求，有利于加快培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，推進(jìn)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)，也能實(shí)現(xiàn)更大范圍的優(yōu)勢互補(bǔ)和互惠互利，范圍越大，其實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)的可能性也越強(qiáng)，合作效應(yīng)的輻射作用越大，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展的步伐也越快。

三、當(dāng)前城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展存在的主要問題

（一）區(qū)域內(nèi)惡性競爭

囿于現(xiàn)行體制，各個地方競爭主體，都是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單元，各城市間公共服務(wù)、居民福利和官員升遷等狀況，都與本地經(jīng)濟(jì)狀況密切相關(guān)。這樣的制度環(huán)境下，一些地方竭力注重本地發(fā)展，以維護(hù)所轄區(qū)域利益為出發(fā)點(diǎn)。在城鎮(zhèn)群內(nèi)部，城市間過度競爭和惡性競爭，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展資源、要素和發(fā)展政策的分流和競爭呈白熱化之勢。這種競爭表現(xiàn)在政績攀比、項(xiàng)目投資、人才引進(jìn)、財(cái)稅優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)和園區(qū)發(fā)展等諸多方面。一些地方政府為政績驅(qū)使，盲目爭取項(xiàng)目投資，一窩蜂爭取各項(xiàng)工程落地，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)資源過度緊張和浪費(fèi)，限制了區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)合理布局和形成。值得注意的是，當(dāng)城鎮(zhèn)群內(nèi)的一個城市FDI吸引力變大，客觀上會造成相鄰城市的吸引機(jī)會和優(yōu)勢機(jī)率隨之變小。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩現(xiàn)象，專業(yè)化分工程度明顯不足。在市場環(huán)境上，地方保護(hù)主義現(xiàn)象較為嚴(yán)重，妨礙其他企業(yè)參與本地建設(shè)，這在一定程度上阻礙了區(qū)域競爭力的整體提升，客觀上造成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境破壞，也大大損害了區(qū)域內(nèi)各城市間展開經(jīng)濟(jì)合作的基礎(chǔ)。endprint

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重構(gòu)

一些地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍處于各自規(guī)劃、分別建設(shè)、自成系統(tǒng)階段。主要由公共財(cái)力投資的基礎(chǔ)設(shè)施，普遍缺乏各個層次的有機(jī)協(xié)調(diào)和必要的銜接和配套，表現(xiàn)為城市斷頭路較多，網(wǎng)格化程度不高，道路等級不匹配，市政管線對接不暢等等。這既造成資源浪費(fèi)，也難以形成區(qū)域整體競爭合力，造成地區(qū)間能量互相牽制、抵觸和無端耗散，不能為要素集聚和產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好條件?；A(chǔ)設(shè)施銜接不暢，既提高了要素流動成本，不利于要素在空間合理流動，也是一種發(fā)展上的自我“設(shè)限”。

（三）生態(tài)環(huán)境惡化

一些地方以GDP為大，側(cè)重自我發(fā)展，在項(xiàng)目安排、產(chǎn)業(yè)設(shè)置、要素配置等方面無節(jié)制集聚，導(dǎo)致規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，生態(tài)環(huán)境受到損害；基于環(huán)境污染的外溢性，生態(tài)問題被局部放大，呈現(xiàn)區(qū)域化態(tài)勢，不但影響著周邊城市的發(fā)展，對城市邊緣區(qū)的耕地、濕地、綠地等重要生態(tài)資源和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源也造成嚴(yán)重侵蝕。在治理方面，嚴(yán)格的行政區(qū)劃限制以及在邊界之處責(zé)任的相互推托，給環(huán)境問題的解決造成掣肘，降低了問題解決效率。

（四）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制尚不健全

我國已經(jīng)制定了一系列區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，特別是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》、“十三五”規(guī)劃，均提出要構(gòu)建城鎮(zhèn)群發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，但受中央與地方事權(quán)關(guān)系不合理、政府和市場關(guān)系尚未理順、財(cái)稅政策和法律法規(guī)不完善等因素制約，目前我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展缺乏實(shí)質(zhì)性舉措，區(qū)域分割、惡性競爭、地方保護(hù)主義等現(xiàn)象依然存在，不利于要素資源合理自由流動和空間配置效率提升，不利于城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、推進(jìn)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的重大障礙

伴隨著區(qū)域合作發(fā)展階段的變化，無論是初期偶然簡單合作階段還是中期競爭性合作階段乃至最終形成共進(jìn)共榮的協(xié)同發(fā)展階段，都會遇到很多無法回避的困難，核心是兩大障礙。

一是觀念障礙。當(dāng)前我國地方不少決策者及領(lǐng)導(dǎo)者并沒有協(xié)調(diào)發(fā)展的意識，或者說沒有積極主動的協(xié)調(diào)發(fā)展意識，即使認(rèn)識到長期的共同利益的所在，但在就業(yè)、產(chǎn)值等一些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)支配下，一些地方政府還難以擺脫自身利益束縛，阻礙地區(qū)間商品和生產(chǎn)要素自由流通。同時，一些領(lǐng)域的堅(jiān)冰表面上有所松動，但更為隱蔽的障礙依然較大，相互推諉、“明開暗閉”現(xiàn)象較多，尤其是一些具有較好市場前景和長期穩(wěn)定收益的壟斷領(lǐng)域，依然存在程度不同的進(jìn)入壁壘，更多的是遵循上級政府指令，“被動式協(xié)調(diào)”，思想解放程度與協(xié)調(diào)發(fā)展、跨越發(fā)展的要求不完全適應(yīng)。

二是體制障礙。盡管中央政府層面已要求推進(jìn)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展，但一些地方政府在推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和協(xié)調(diào)行政區(qū)間關(guān)系時，往往主要從本區(qū)域需求出發(fā)，規(guī)劃各自的城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)布局，容易出現(xiàn)低水平重復(fù)建設(shè)，整合難度高。一些區(qū)域內(nèi)行政地位或經(jīng)濟(jì)實(shí)力相當(dāng)?shù)某鞘虚g惡性競爭，存在行政隸屬關(guān)系的城市間利益沖突，無行政隸屬關(guān)系的城市間不規(guī)范競爭，導(dǎo)致各自為政的低水平重復(fù)建設(shè)和盲目競爭，進(jìn)而導(dǎo)致區(qū)際分工弱化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，反過來又引發(fā)新一輪更加激烈的競爭，造成大量資源浪費(fèi)，整體經(jīng)濟(jì)效益下降。

五、“十三五”推進(jìn)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展的著力點(diǎn)

區(qū)域競爭是區(qū)域合作的基礎(chǔ)，沒有區(qū)域競爭就不會有高水平的區(qū)域合作。推進(jìn)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展，目的在于促進(jìn)各地共同發(fā)展，為共同富裕創(chuàng)造條件，而不是同水平、同步調(diào)發(fā)展；協(xié)同也不是完全杜絕地區(qū)間競爭，而是使地區(qū)競爭更加規(guī)范、更加有效有序，差異化發(fā)展，逐步形成橫向錯位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的發(fā)展格局，產(chǎn)生更多推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的正能量。

規(guī)劃協(xié)調(diào)是城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)的前提。促進(jìn)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展，迫切需要解決的首要問題就是要制定和實(shí)施城鎮(zhèn)群發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃，用統(tǒng)一的戰(zhàn)略和規(guī)劃去引導(dǎo)城鎮(zhèn)群的發(fā)展。其內(nèi)涵是遵循合理調(diào)整和優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)和空間結(jié)構(gòu)，落實(shí)各類政策分區(qū)發(fā)展指引和管治要求，根據(jù)資源稟賦，打破區(qū)域界限，統(tǒng)一規(guī)劃布局，使區(qū)域內(nèi)各類要素相互配合，達(dá)到一個比較理想的城鎮(zhèn)群空間發(fā)展模式，以此帶動和加強(qiáng)區(qū)域之間的資源整合力度和協(xié)調(diào)發(fā)展能力，并促進(jìn)社會、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境達(dá)到協(xié)調(diào)和諧發(fā)展。

基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)是城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。城鎮(zhèn)群作為一個大網(wǎng)絡(luò)，由節(jié)點(diǎn)（各級城市）、通道（交通、電力、電訊等設(shè)施）、要素流三大要素構(gòu)成。城鎮(zhèn)群網(wǎng)絡(luò)中的通道就是基礎(chǔ)設(shè)施，是城鎮(zhèn)群各項(xiàng)功能的支撐系統(tǒng)，是各城市發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是城鎮(zhèn)群實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的必備物質(zhì)前提，要及時統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)群基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要主動推動城鎮(zhèn)群基礎(chǔ)設(shè)施之間的共同規(guī)劃和建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)群共同發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)是城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)的核心。產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市演進(jìn)高度耦合，城市載體與產(chǎn)業(yè)規(guī)模相適應(yīng)，城市效益與產(chǎn)業(yè)效率相關(guān)聯(lián)，城市間的協(xié)作與其產(chǎn)業(yè)分工相聯(lián)系。或者換言之，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是以經(jīng)濟(jì)增長為前提的，而區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長是以各個產(chǎn)業(yè)部門的增長為基礎(chǔ)的。在推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化方面，需要政府通過區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策合作予以積極干預(yù)和引導(dǎo)。

生態(tài)協(xié)調(diào)是城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)的底線。要遵循自然規(guī)律，堅(jiān)持底線思維，明確城市增長邊界和生態(tài)紅線，劃定污染物排放底線、土地資源底線、區(qū)域生態(tài)格局底線，水資源支撐底線等，根據(jù)資源環(huán)境承載力調(diào)節(jié)城市規(guī)模，依托山水地貌優(yōu)化城市形態(tài)和功能，實(shí)行綠色規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)城鎮(zhèn)群可持續(xù)發(fā)展。

利益共享是城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)的關(guān)鍵。要尊重各方利益。創(chuàng)造利益增量，實(shí)現(xiàn)共贏，實(shí)現(xiàn)長贏，使各地在發(fā)揮比較優(yōu)勢的同時，從城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展中獲得更大更長遠(yuǎn)的實(shí)惠，產(chǎn)生更大的合作動力。

體制協(xié)調(diào)是城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)的保障。經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵在于制度因素，有效率的制度安排能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展。在技術(shù)不變的條件下，通過制度創(chuàng)新同樣可以大大促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)必須建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，為城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展提供保障。

六、政策建議

（一）創(chuàng)新區(qū)域合作理念

推進(jìn)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展需要區(qū)域內(nèi)各級決策者和廣大建設(shè)者共同努力，統(tǒng)一思想，明確目標(biāo)。要樹立“共贏”思維，營造濃厚的區(qū)域文化氛圍。區(qū)域地方府際間合作的基礎(chǔ)是相互的依賴和信任，進(jìn)而形成共同遵守的合作秩序，使交易成本減低，交易效率提高。要完善區(qū)域相互信任機(jī)制，建立統(tǒng)一的信用管理體系。加大聯(lián)合宣傳和共同推介力度，形成重大決策事件和重大新聞發(fā)布事先溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。進(jìn)一步開展互學(xué)共建活動，擴(kuò)大區(qū)域干部交流的渠道。要轉(zhuǎn)變政府意識和職能，提高政府部門工作效率和協(xié)同水平。endprint

（二）加強(qiáng)組織創(chuàng)新

建立完善的自上而下與自下而上相結(jié)合的區(qū)域合作模式，發(fā)揮各級政府、社會組織和企業(yè)等多元主體的作用，吸納和發(fā)揮民間社會區(qū)域協(xié)調(diào)的智慧和力量，調(diào)動各方積極性，構(gòu)建多層次、多形式、多領(lǐng)域的區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)。

建立促進(jìn)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)構(gòu)。要按照“平等、協(xié)商、互利、共贏”的原則，建立促進(jìn)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)構(gòu)，設(shè)置一定數(shù)量的專職人員，建立快速、便捷、準(zhǔn)確的信息溝通與傳輸渠道，加強(qiáng)對話溝通、交流和協(xié)調(diào)，重點(diǎn)圍繞城市發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃編制與實(shí)施、基礎(chǔ)設(shè)施共建、環(huán)境保護(hù)、旅游等重大問題開展商討研究，及時解決協(xié)調(diào)發(fā)展中遇到的困難和問題，細(xì)化目標(biāo)任務(wù)，明確分管領(lǐng)導(dǎo)和各牽頭單位責(zé)任。

成立專家咨詢委員會，借助智庫力量，聘請市（縣）內(nèi)、省內(nèi)專家及國內(nèi)專家等成立咨詢委員會，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)發(fā)展有關(guān)問題的咨詢，提出優(yōu)化方案。構(gòu)建聯(lián)席會議協(xié)商協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)籌各方資源和力量，解決協(xié)調(diào)發(fā)展中遇到的重大問題。

建立非政府組織聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制。充分發(fā)揮專家、企業(yè)、居民、中介組織等主體在區(qū)域合作中的積極性、主動性和創(chuàng)造性，支持組建區(qū)域性行業(yè)協(xié)會、商會等社會團(tuán)體聯(lián)盟，盡最大可能推動政府、社會、市民同心同向行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力，真正實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享。

（三）推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新

強(qiáng)化區(qū)域規(guī)劃編制。按照區(qū)域科學(xué)發(fā)展的要求，制定和實(shí)施城鎮(zhèn)群發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃，用一個統(tǒng)一的戰(zhàn)略和規(guī)劃去引導(dǎo)城鎮(zhèn)群的發(fā)展，提高區(qū)域一體化發(fā)展水平。

加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)。要打破行政區(qū)劃的局限，消除地區(qū)間的市場壁壘，促進(jìn)生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動和合理配置。按照充分發(fā)揮比較優(yōu)勢和各城市資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)，引導(dǎo)具有特色的產(chǎn)業(yè)有規(guī)律地轉(zhuǎn)移和集聚，逐步實(shí)現(xiàn)從行政區(qū)經(jīng)濟(jì)向經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，形成競爭有序、錯位發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集群，提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力。堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)對接為重點(diǎn)，不斷促進(jìn)全方位對接。產(chǎn)業(yè)對接是推進(jìn)城市圈和城鎮(zhèn)組群建設(shè)的重中之重。要按照產(chǎn)業(yè)鏈的模式，合理引導(dǎo)城市之間建立產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，加快建立重點(diǎn)城市建設(shè)項(xiàng)目庫，實(shí)施聯(lián)合招商。以重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目為支撐，整合區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)資源，加快產(chǎn)業(yè)鏈的延伸和產(chǎn)業(yè)集群的形成。

建立扶持機(jī)制。按照公共服務(wù)均等化原則，推進(jìn)區(qū)域社會政策一體化，加大國家對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，明確扶持重點(diǎn)，加大扶持力度，推進(jìn)區(qū)域間相對平衡發(fā)展，奠定區(qū)域一體化發(fā)展的基礎(chǔ)。

建立利益共享機(jī)制。一是區(qū)域政績評價機(jī)制的創(chuàng)新。探索建立可用于黨政官員政績評價的綠色GDP核算體系等區(qū)域政績評價機(jī)制的創(chuàng)新。二是通過增值稅體制的創(chuàng)新，探討復(fù)合型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制的創(chuàng)新，建立以縱向?yàn)橹?，橫向?yàn)檩o的轉(zhuǎn)移支付制度，有利于調(diào)整和優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)的積極性，促進(jìn)區(qū)域環(huán)境、資源補(bǔ)償機(jī)制建立，區(qū)域污染治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作取得新的進(jìn)展。三是通過區(qū)域利益分配機(jī)制的創(chuàng)新，建立突破行政區(qū)劃限制的利益分配機(jī)制。四是建立生態(tài)和資源補(bǔ)償機(jī)制。整合同一區(qū)域內(nèi)各種生態(tài)補(bǔ)償政策、資金和工程項(xiàng)目，避免因行政區(qū)劃帶來的矛盾，形成完善的、統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償政策和機(jī)制體系。

積極構(gòu)建區(qū)域環(huán)保協(xié)同治理機(jī)制。以實(shí)現(xiàn)綠色、循環(huán)、低碳、可持續(xù)發(fā)展為目的，按照全國主體功能區(qū)規(guī)劃，加快探索建立區(qū)域生態(tài)環(huán)保合作機(jī)制，加大對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度。鼓勵城鎮(zhèn)群內(nèi)部跨界區(qū)域打破行政區(qū)限制，共同規(guī)劃，共建共享污水處理設(shè)施和污泥處置設(shè)施，實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)互聯(lián)互通。進(jìn)一步發(fā)揮市場在優(yōu)化環(huán)境資源配置中的重要作用，研究建立碳排放權(quán)交易市場的可能性，推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易。試行環(huán)境污染第三方治理，對污染場地治理和區(qū)域環(huán)境整治等，以環(huán)境績效合同方式引入第三方機(jī)構(gòu)來承擔(dān)治理任務(wù)。

（四）強(qiáng)化評估監(jiān)督

建立監(jiān)督、約束、仲裁機(jī)制。建議在區(qū)域一體化發(fā)展層面建立“區(qū)域合作協(xié)調(diào)仲裁專業(yè)委員會”，并制定區(qū)域發(fā)展?fàn)幾h仲裁條例。此外，建立評估制度，對階段性目標(biāo)進(jìn)行評估和檢查，當(dāng)偏離規(guī)劃目標(biāo)太大時要及時調(diào)整，確保協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性和可持續(xù)性。

（五）優(yōu)化財(cái)政支出和政策調(diào)控

積極優(yōu)化財(cái)政支出和政策調(diào)控，引導(dǎo)生產(chǎn)要素按高效原則實(shí)現(xiàn)自由流動和合理配置，為協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。一方面，積極爭取國家的資金支持，加大投入，重點(diǎn)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系。一方面，政策要全力支持城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)建設(shè)，為城鎮(zhèn)群建設(shè)創(chuàng)造良好的人才環(huán)境、就業(yè)環(huán)境、招商環(huán)境和融資環(huán)境。特別是要設(shè)立區(qū)域一體化發(fā)展與協(xié)調(diào)基金，用于跨區(qū)域合作重大攻關(guān)和引導(dǎo)資金，并建立區(qū)域間合理的利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制，避免因行政區(qū)劃帶來的矛盾，形成完善、統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償政策和機(jī)制體系。endprint