余 亞

(湖北省農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理總站，湖北 武漢 430013)

0 引言

近年來(lái)，變型拖拉機(jī)道路交通事故頻發(fā)。為深刻汲取事故教訓(xùn)，加強(qiáng)農(nóng)機(jī)道路交通安全管理，原農(nóng)業(yè)部、公安部、國(guó)家安監(jiān)總局于2017年3月起在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展變型拖拉機(jī)專(zhuān)項(xiàng)整治工作。湖北省積極響應(yīng)，主動(dòng)作為，在全國(guó)率先提出變型拖拉機(jī)“十三五”期間“清零”工作目標(biāo)。變型拖拉機(jī)專(zhuān)項(xiàng)整治工作現(xiàn)已歷時(shí)2年有余，雖然取得了階段性成果但也積累了一些問(wèn)題，因此，十分有必要對(duì)湖北省變型拖拉機(jī)專(zhuān)項(xiàng)整治工作做進(jìn)一步調(diào)研和梳理。

1 變型拖拉機(jī)的“前世與今生”

課題組通過(guò)采取實(shí)地調(diào)研、問(wèn)卷調(diào)查、查閱資料和專(zhuān)題座談等形式，收集整理了湖北省各地變型拖拉機(jī)歷年管理以及整治工作情況，試圖全面了解變型拖拉機(jī)管理的“前世今生”。

1.1 變型拖拉機(jī)的由來(lái)

湖北省變型拖拉機(jī)自2004年開(kāi)始發(fā)展。2004年以前，“三輪農(nóng)用運(yùn)輸車(chē)”“四輪農(nóng)用運(yùn)輸車(chē)”歸屬農(nóng)機(jī)部門(mén)管理，2004年《道路交通安全法》實(shí)施以后，將“三輪農(nóng)用運(yùn)輸車(chē)”更名為三輪汽車(chē)，將“四輪農(nóng)用運(yùn)輸車(chē)”更名為低速載貨汽車(chē)，明確“農(nóng)用運(yùn)輸車(chē)”實(shí)質(zhì)上是汽車(chē)的一類(lèi)，歸入公安交管部門(mén)管理。全省于2007年9月完成“農(nóng)用運(yùn)輸車(chē)”管理移交工作，但是仍有大量“農(nóng)用運(yùn)輸車(chē)”無(wú)法進(jìn)入工信部《道路機(jī)動(dòng)車(chē)輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品公告》，公安交管部門(mén)未能實(shí)行牌證管理，同時(shí)部分“農(nóng)用運(yùn)輸車(chē)”企業(yè)因規(guī)模較小或者生產(chǎn)的車(chē)型達(dá)不到相關(guān)機(jī)動(dòng)車(chē)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，則以“變型拖拉機(jī)”“多功能拖拉機(jī)”或“拖拉機(jī)變型運(yùn)輸機(jī)”等名義繼續(xù)生產(chǎn)銷(xiāo)售。這些所謂“變型拖拉機(jī)”因載重量大、成本相對(duì)較低在駕駛性能、運(yùn)輸效率上大大超出傳統(tǒng)拖拉機(jī)運(yùn)輸機(jī)組而備受農(nóng)村地區(qū)運(yùn)輸行業(yè)青睞，部分地方政府或相關(guān)部門(mén)出于安全監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、收費(fèi)養(yǎng)人等原因，要求此類(lèi)車(chē)型納入拖拉機(jī)管理范疇。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省共計(jì)88個(gè)縣(市、區(qū))開(kāi)展農(nóng)機(jī)監(jiān)理業(yè)務(wù)，其中有78個(gè)縣(市、區(qū))對(duì)變型拖拉機(jī)進(jìn)行過(guò)登記管理。

1.2 變型拖拉機(jī)的管理

從湖北省變型拖拉機(jī)發(fā)展歷程上講主要有3個(gè)階段：2004-2007年為無(wú)序快速發(fā)展階段，在《道路交通安全法》頒布實(shí)施前后和“農(nóng)用運(yùn)輸車(chē)”移交公安交管部門(mén)管理之前，國(guó)家層面沒(méi)有一個(gè)明確說(shuō)法，對(duì)變型拖拉機(jī)的管理完全屬于地方政府行為，部分地方政府、政府辦、安委辦通過(guò)文件等形式要求當(dāng)?shù)剞r(nóng)機(jī)部門(mén)負(fù)責(zé)變型拖拉機(jī)登記管理，諸如十堰、宜昌等地都出臺(tái)了類(lèi)似文件。但全省各地管理情況不一，這階段登記管理的變型拖拉機(jī)大約有2.36萬(wàn)臺(tái)，占湖北省登記變型拖拉機(jī)總數(shù)的43.9%。2008-2012年為統(tǒng)一規(guī)范管理階段，2008年前后省農(nóng)業(yè)廳為規(guī)范變型(多功能)拖拉機(jī)管理亂象，經(jīng)與省公安廳商定，于2009年4月下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)拖拉機(jī)道路交通安全管理工作的通知》，明確將“發(fā)動(dòng)機(jī)≤2缸；功率≤17.6kW；外廓尺寸：長(zhǎng)≤5m，寬≤1.7m，高≤2.2m；載重量≤1000kg；最高設(shè)計(jì)時(shí)速≤40km/h”的機(jī)型按拖拉機(jī)實(shí)行目錄管理，并嚴(yán)禁超目錄管理，另外根據(jù)省政府有關(guān)文件批示和會(huì)議紀(jì)要，同意農(nóng)機(jī)部門(mén)將部分變型(多功能)拖拉機(jī)納入拖拉機(jī)管理范疇，諸如“富億牌”“先富牌”“東風(fēng)牌”等變型拖拉機(jī)。此階段不僅明確了變型拖拉機(jī)管理技術(shù)要求，而且明確了變型(多功能)拖拉機(jī)“連續(xù)2年未按規(guī)定參加定期檢驗(yàn)的，應(yīng)公告注銷(xiāo)牌證”的退出機(jī)制，這一階段登記的變型拖拉機(jī)大約有2.35萬(wàn)臺(tái)，占我省登記變型拖拉機(jī)總數(shù)的43.8%。2013-2016年為限制登記管理階段，2013年10月農(nóng)業(yè)部就變型(多功能)拖拉機(jī)管理問(wèn)題約談了湖北等六省區(qū)，明確嚴(yán)禁超標(biāo)準(zhǔn)超范圍核發(fā)拖拉機(jī)牌證，省農(nóng)業(yè)廳遂向省政府請(qǐng)示將逐步停止變型(多功能)拖拉機(jī)登記管理。2016年3月省農(nóng)機(jī)局下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)工作的緊急通知》，再次重申嚴(yán)禁超標(biāo)準(zhǔn)超范圍核發(fā)拖拉機(jī)牌證，明確停止辦理變型拖拉機(jī)登記業(yè)務(wù)并撤銷(xiāo)了全省變型拖拉機(jī)登記管理目錄。至此，全省基本停止了變型拖拉機(jī)的注冊(cè)登記。在這一階段，全省各地登記管理變型拖拉機(jī)數(shù)量逐年下降，登記的變型拖拉機(jī)大約有6500臺(tái)，占湖北省登記變型拖拉機(jī)總數(shù)的12.3%?？v觀湖北省變型拖拉機(jī)管理過(guò)程，盡管對(duì)部分變型拖拉機(jī)進(jìn)行了登記管理，但農(nóng)機(jī)部門(mén)只管源頭卻不能上路執(zhí)法，交管部門(mén)有執(zhí)法權(quán)卻無(wú)法源頭監(jiān)管，致使變型拖拉機(jī)的安全監(jiān)管出現(xiàn)了“真空”，變型拖拉機(jī)假牌套牌、逾期脫檢、超速超載、酒后駕駛、違法載人等違法違規(guī)行為十分突出，給農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)和農(nóng)村道路交通安全帶來(lái)了極大隱患。

1.3 變型拖拉機(jī)“清零”

“變型拖拉機(jī)是企業(yè)非法生產(chǎn)銷(xiāo)售、地方以拖拉機(jī)名義登記上牌的機(jī)動(dòng)車(chē)。這類(lèi)車(chē)輛不符合國(guó)家安全生產(chǎn)強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，安全隱患大，交通事故多。”2017年國(guó)家三部局首次對(duì)這類(lèi)車(chē)輛進(jìn)行了定性，要求在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展變型拖拉機(jī)專(zhuān)項(xiàng)整治工作。變型拖拉機(jī)亂象已經(jīng)到了非治不可的地步了。為消除變型拖拉機(jī)這一農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)的最大隱患，湖北省結(jié)合實(shí)際積極跟進(jìn)，制定了變型拖拉機(jī)專(zhuān)項(xiàng)整治工作實(shí)施方案，明確提出要通過(guò)“全面清查存量、嚴(yán)格登記管理、嚴(yán)格安全檢驗(yàn)、嚴(yán)格安全教育、加強(qiáng)信息共享、加強(qiáng)路面管控、限期淘汰報(bào)廢”等七大措施，全面推進(jìn)變型拖拉機(jī)“清零”。全省各地也及時(shí)召開(kāi)了農(nóng)機(jī)、公安、安監(jiān)聯(lián)席會(huì)議，17個(gè)地市州，有13個(gè)地方聯(lián)合下發(fā)了具體的變型拖拉機(jī)整治工作實(shí)施方案，擁有變型拖拉機(jī)的全部縣(市、區(qū))也都開(kāi)展了專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)。經(jīng)過(guò)2年多的專(zhuān)項(xiàng)整治，建立了“杜絕發(fā)牌發(fā)證、實(shí)行社會(huì)化檢驗(yàn)、必查交強(qiáng)險(xiǎn)、安全教育不落一人”的源頭管控辦法，同時(shí)也強(qiáng)化了變型拖拉機(jī)路面管控，變型拖拉機(jī)違法亂象得到了一定遏制。截至12月12日，全省共注銷(xiāo)變型拖拉機(jī)44502臺(tái)，完成“十三五”期間“清零”目標(biāo)的88.3%，目前在管存量變型拖拉機(jī)降至5909臺(tái)。

2 攻堅(jiān)克難，堅(jiān)決推進(jìn)變型拖拉機(jī)“清零”

“十三五”期間推進(jìn)變型拖拉機(jī)“清零”，這是目標(biāo)也是底線，2020年就是決戰(zhàn)決勝期。結(jié)合變型拖拉機(jī)專(zhuān)項(xiàng)整治工作督導(dǎo)檢查，課題組在變型拖拉機(jī)擁有量較大的荊州、十堰、孝感等地進(jìn)行了專(zhuān)題座談，從中發(fā)現(xiàn)有一些共性的問(wèn)題，在此作簡(jiǎn)要分析，并提出合理化建議。

2.1 進(jìn)展不平衡，持續(xù)整治難以推進(jìn)

變型拖拉機(jī)亂象，在各地有其特殊、復(fù)雜的歷史成因，同時(shí)變型拖拉機(jī)的監(jiān)管涉及面廣，沒(méi)有方方面面的支持配合，整治工作都很難持續(xù)推進(jìn)。從調(diào)研的實(shí)際來(lái)看，受變型拖拉機(jī)保有量、地域分布，以及人員、經(jīng)費(fèi)、手段等因素制約，全省各地變型拖拉機(jī)專(zhuān)項(xiàng)整治工作推進(jìn)力度不一。其中，隨州市、仙桃市、潛江市已經(jīng)完成“清零”目標(biāo)；襄陽(yáng)市、黃岡市、恩施州、神農(nóng)架已經(jīng)完成“清零”目標(biāo)的95%以上。特別是十堰市利用“大交管”平臺(tái)聯(lián)合公安交管部門(mén)開(kāi)展已注銷(xiāo)變型拖拉機(jī)號(hào)牌收繳，力度很大。但也有部分地方重視不夠，“警監(jiān)聯(lián)勤”專(zhuān)項(xiàng)整治一陣風(fēng)；注銷(xiāo)變型拖拉機(jī)程序不到位，未盡告知義務(wù)；對(duì)無(wú)法收回的號(hào)牌、行駛證未公告作廢；已完成注銷(xiāo)的變型拖拉機(jī)信息未錄入全國(guó)監(jiān)管平臺(tái)；對(duì)變型拖拉機(jī)所有人未落實(shí)年度安全教育培訓(xùn)；跨區(qū)域核發(fā)牌證的變型拖拉機(jī)長(zhǎng)期脫管等問(wèn)題。變型拖拉機(jī)的亂象，從來(lái)不是農(nóng)機(jī)部門(mén)一家的事，建議各地各部門(mén)充分認(rèn)識(shí)變型拖拉機(jī)危害，切實(shí)增強(qiáng)整治工作的緊迫感和責(zé)任感，明確各地各部門(mén)監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)格對(duì)照方案分工建立責(zé)任清單，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，落實(shí)常態(tài)管理。

2.2 信息不互通，執(zhí)法處罰難以落實(shí)

長(zhǎng)期以來(lái)，公安交管部門(mén)有“全國(guó)公安交通管理綜合應(yīng)用平臺(tái)”，農(nóng)機(jī)部門(mén)有“農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理信息管理系統(tǒng)”，這2個(gè)平臺(tái)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)信息對(duì)接。公安交管部門(mén)在對(duì)變型拖拉機(jī)違法違規(guī)行為處罰時(shí)，難以核實(shí)拖拉機(jī)的牌證信息，同時(shí)農(nóng)機(jī)部門(mén)又難以掌握對(duì)變型拖拉機(jī)的處罰信息而無(wú)法督促消除違法行為。因此，變型拖拉機(jī)的源頭管理與路面管控是分離的，在監(jiān)管上存在“盲區(qū)”。從調(diào)研的實(shí)際情況來(lái)看，自專(zhuān)項(xiàng)整治工作以來(lái)，全省對(duì)變型拖拉機(jī)違法違規(guī)立案處罰不足10起，這說(shuō)明僅僅依靠運(yùn)動(dòng)式的“警監(jiān)聯(lián)勤”聯(lián)合執(zhí)法，難以對(duì)變型拖拉機(jī)違法違規(guī)行為形成有效震懾。因此，要把變型拖拉機(jī)專(zhuān)項(xiàng)整治落到實(shí)處，必須打通部門(mén)間的信息互通壁壘。建議農(nóng)業(yè)(農(nóng)機(jī))、公安交管兩部門(mén)真正落實(shí)《道路交通安全法實(shí)施條例》第一百一十二條中有關(guān)數(shù)據(jù)交換規(guī)定，建立健全農(nóng)機(jī)監(jiān)理、公安交管信息互通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)變型拖拉機(jī)牌證信息、道路交通處罰信息系統(tǒng)的實(shí)時(shí)互通，有效推進(jìn)非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，杜絕“兩頭難管、兩頭不管”的現(xiàn)象。

2.3 報(bào)廢難執(zhí)行，安全隱患難以消除

一直以來(lái)，拖拉機(jī)沒(méi)有強(qiáng)制報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，只有推薦性的《拖拉機(jī)禁用和報(bào)廢》標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于變型拖拉機(jī)各地都是參照拖拉機(jī)來(lái)管理的，導(dǎo)致大量超期服役的變型拖拉機(jī)依然奔跑在廣大農(nóng)村道路上，變型拖拉機(jī)的淘汰報(bào)廢只能依靠其自然消亡。2017年國(guó)家三部局對(duì)變型拖拉機(jī)進(jìn)行了定性，明確了其身份是“機(jī)動(dòng)車(chē)”，要求各省限期淘汰存量變型拖拉機(jī)。隨后，我省依據(jù)《機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，明確變型拖拉機(jī)參照“三輪汽車(chē)、裝用單缸發(fā)動(dòng)機(jī)的低速貨車(chē)使用9年”執(zhí)行，實(shí)行強(qiáng)制報(bào)廢。同時(shí)，將變型拖拉機(jī)納入農(nóng)機(jī)報(bào)廢更新補(bǔ)貼政策，鼓勵(lì)報(bào)廢。由于變型拖拉機(jī)所有人主要依靠它搞運(yùn)輸謀生，農(nóng)機(jī)報(bào)廢更新補(bǔ)貼政策對(duì)其吸引力度有限，且農(nóng)機(jī)部門(mén)沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行力，對(duì)于長(zhǎng)期脫檢的變型拖拉機(jī)，農(nóng)機(jī)部門(mén)只能依規(guī)定注銷(xiāo)牌證，并告知其所有人停止繼續(xù)使用，但并不能真正消除繼續(xù)使用所帶來(lái)的安全隱患。建議積極爭(zhēng)取地方政府支持，借助公安部門(mén)力量和安委會(huì)平臺(tái)，通過(guò)折價(jià)回購(gòu)、參照老舊汽車(chē)、黃標(biāo)車(chē)發(fā)放補(bǔ)貼、置換合法車(chē)輛、提前報(bào)廢給予補(bǔ)貼等形式，徹底淘汰變型拖拉機(jī)。