徐興旺 陳友力 陳瑞生 劉詩雨 徐文韜

(重慶工業(yè)職業(yè)技術學院 重慶渝北 401120)

深化教育管辦評分離改革是推進教育治理體系和治理能力現代化的必然要求。教育管辦評分離改革就是在現代治理理念與國家法律框架下，政府、學校和社會尊重各自的主體地位，恪守各自的權責邊界，政府轉變職能依法管理，學校依法自主辦學，社會力量有序參與教育評價監(jiān)測，構建上下銜接、左右協調、各方互動的教育管理體系，形成政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與、相關主體各安其位、有關部門各司其職的教育治理格局，促進教育質量不斷提高，滿足人民群眾日益增長的對優(yōu)質教育的需求。

一、教育管辦評分離推進中存在的主要問題

在教育管辦評分離改革中，“管理權”是源頭，“辦學權”是核心，“評價權”是關鍵。自2003年以來，教育管辦評改革在理論研究和實踐方面都進行了有益的探索，但效果不夠明顯，政府下放權力不夠，學校的辦學積極性不太高，教育評價作用發(fā)揮不夠有力的問題仍然存在。

(一)在“管”上，政府放權力度不夠

簡政放權，政府應從微觀管理轉向宏觀管理，從直接管理轉向間接管理，從辦教育轉向管教育，從管理轉向服務。政府對教育的放權，效果并不理想。要么放權不夠，管得過多、過細、過死，致使“千校一面”“千生一卷”，難以培養(yǎng)出創(chuàng)造性人才；要么不愿放權，下放權力實質是政府自我“革命”；要么不會放權，長期以來的大包大攬，不知道哪些權力應該下放；要么不敢放權，擔心權力下放失控，出了亂子被問責追責。

(二)在“辦”上，學校積極性不高

學校是教育的主體。辦學質量直接決定學校的生存與發(fā)展。學校辦學的積極性和創(chuàng)造性關乎教育的未來。辦學自主權不等于辦學活力。擴大辦學自主權的目的是增強辦學活力，從而更加充分地調動學校的辦學積極性。但一些學校受長期慣性思維影響，仍然存在“等”“靠”“要”的思想，主動思考、創(chuàng)新工作、奮發(fā)有為的勁頭不足；一些學校誤用、濫用辦學自主權，甚至出現了腐敗。

(三)在“評”上，社會參與機制不夠健全

評價是教育改革的指揮棒，對政府履行教育職能和學校辦學水平具有雙重的監(jiān)督作用。其結果會影響到政府管理和學校辦學的效果。評價以專門機構和社會中介機構為主體，構成社會各方面共同參與的多元評價體系。具體舉措包括強化國家教育督導，充實、加強督導機構和督導力量；通過政府購買服務等，培育第三方專業(yè)組織；鼓勵社會志愿者擔任評估人員。目前，社會參與度不夠，社會參與機制不健全，未建立問責機制，無法切實保障評價效果。

二、深化教育管辦評分離改革的對策

教育管辦評分離改革是一項系統工程，政府、學校和社會必須協同治理，從激勵治理主體、創(chuàng)新治理工具和健全治理機制入手，積極構建三者既相對分離，又相互促進的多元共治新格局。

(一)進一步加強對教育行政權、學校辦學權和社會評價權的理論研究

理論是行動的先導，沒有理論指導的實踐只能是盲目的。只有理論上的清醒，才會有行動上的自覺。教育管辦評分離改革推進的遲緩和不盡人意，最重要的問題是對教育行政權、學校辦學權和社會評價權缺乏全面、深入、系統的理論研究。我們要認真研究管辦評分離改革的理論基礎、國內外的發(fā)展進程和趨勢、目前存在的主要問題及原因、新的對策舉措等，制定切實可行的實施方案，整體設計、統籌推進、試點突破，形成示范帶動效應，并總結改革成效和經驗，以先進的理論為指導，把改革向縱深推進。

(二)充分發(fā)揮教育行政管理部門的主導作用

教育治理是國家治理體系的組成部分。國家治理體系的主導是政府，教育治理的主導也是政府。在協同治理格局中，政府處于“元治理”的地位，發(fā)揮著導向和建構作用。政府負責制度設計和提出遠景，通過行動協調，保證治理主體的發(fā)展運行，為管辦評分離改革提供穩(wěn)定的制度環(huán)境。具體而言，政府應做好“掌舵”與“主導”、“平衡”與“協調”、“賦權”與“約束”、“統籌”與“規(guī)制”。為此，要推進依法行政，深化教育管理體制改革。

1.依法明晰教育管理職責

為深入貫徹十九大精神，全面加強黨對教育的領導，教育行政主管部門要加大管理教育力度，解決“九龍治水”老大難問題；落實教育行政權力清單和責任清單，向社會公開教育行政管理的法律依據、職責權限、管理流程、監(jiān)督方式等；探索實施負面清單管理試點，更多采取事中、事后監(jiān)管；按照“政事分開”原則，充分發(fā)揮教育科學研究院、教育考試院和教育評估院在教育決策咨詢、教育教學研究、教育考試招生和教育評估等方面的作用。

2.轉變教育管理方式

管辦評分離不是不要政府管理，而是要求政府必須轉變管理方式。政府要健全教育地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件的制定發(fā)布機制，定期清理規(guī)范性文件，綜合運用法律、政策、規(guī)劃、財政撥款、標準、信息服務和必要的行政措施，對學校進行宏觀管理；嚴控針對學校的評審和檢查事項，在年初編制計劃目錄并公示；完善人才培養(yǎng)質量、學校辦學條件、行政許可和政務服務等標準體系，健全標準制定、審查和實施機制；推進行政審批制度改革，進一步取消和下放行政審批事項。

3.優(yōu)化教育管理流程

教育行政主管部門要健全重大教育決策的合法性審查機制和終身責任追究制度，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定作為重大教育決策的法定程序；建立智庫組織，為教育決策提供智力支持；建立權責統一、權威高效的行政執(zhí)法體制，規(guī)范執(zhí)法程序，推行綜合執(zhí)法和部門間聯合執(zhí)法，健全依法治校評價指標體系，深入開展依法治校示范校創(chuàng)建；完善行政監(jiān)督和問責制度，加強政府內部的層級監(jiān)督及教育監(jiān)察、審計、巡視等，主動接受黨內、人大、政協、司法、輿論等的監(jiān)督，對不履行法定職責、濫用行政職權、違反法定程序造成不良后果的，依法追究責任。

4.完善政府教育服務機制

現代政府是服務型政府。政府要科學編制教育總體規(guī)劃、專項規(guī)劃，健全規(guī)劃實施機制，增強規(guī)劃的權威性和約束力。建立各級財政性教育經費投入穩(wěn)定增長機制，完善生均公用經費撥款制度并逐步提高生均撥款標準。健全政府購買教育服務機制，在政策宣傳、人員培訓、特殊人群服務和第三方評估等領域，推廣政府購買服務；完善教育系統法律顧問制度，充分發(fā)揮法律顧問在法律咨詢、師生權利救濟和化解校園糾紛等方面的作用；建立健全教育系統人民調解委員會制度，設立由教育部門牽頭，公安、司法、專業(yè)人員、家長代表等組成的調解委員會，及時化解校園糾紛。

(三)真正發(fā)揮學校的辦學主體作用

教育管辦評分離改革的最終目的是政府不再直接參與學校的微觀管理，通過引入社會機構進行獨立評價，增強學校自主辦學和主動適應社會需求的活力，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的建設者和接班人，建設世界教育強國。

1.依法落實學校的辦學自主權

學校是事業(yè)法人，獨立承擔法律責任。在全面推進依法治國的新時代，政府要減少對學校的行政干預，而主要運用法規(guī)、規(guī)劃、政策、標準、公共財政等手段，引導和支持學校依法自主辦學。經機構編制管理部門、人力資源和社會保障部門以及教育部門批準，高校和中小學校(包括中職學校、幼兒園)可以在核準的編制內，按照規(guī)定自主招聘人員。各高校要深化教師考核評價制度改革，從師德師風、教育教學、科學研究、社會服務、專業(yè)發(fā)展等方面綜合考核評價教師，并將考核評價結果作為職稱(職務)評定、崗位競聘、績效分配、評優(yōu)評先、繼續(xù)培養(yǎng)的重要依據。學校要建立專業(yè)化、職業(yè)化的校長任用、管理和考核制度，探索中小學校長職級制改革試點，提升校長隊伍的專業(yè)化水平。

2.增強學校依法自主辦學能力

學校要提高辦學的主體意識，通過國家政策、宣傳媒介、社會監(jiān)督等，加強對校長、教師和學生自主意識的培養(yǎng)，不斷增強學校依法自主辦學的能力。隨著政府對教育管制的減少和學校辦學自主權的擴大，部分學校出現了誤用和濫用辦學自主權的情況，甚至滋生了教育腐敗。其根本原因是政府監(jiān)督不力或者監(jiān)督機制不健全，學校依法自主辦學能力不足。因此，學校要真正實現依法自主辦學，必須不斷提高自身的能力。

3.建立章程為統領的制度體系

學校要健全現代學校制度，推進章程建設。學校要以章程為統領，理順和完善規(guī)章制度，明晰內部組織運行機制，形成健全、規(guī)范、統一的制度體系。學校應完善內部治理結構，堅持和完善普通高校黨委領導下的校長負責制，逐步把管理重心向二級機構下移；健全中小學校長負責制，強化黨組織的政治核心和監(jiān)督保證作用；全面加強民辦學校黨的建設；進一步完善和落實教職工和學生代表大會制度，依法保障其參與學校的民主管理和監(jiān)督。

4.構建開放協同辦學的新機制

各高校要健全協同創(chuàng)新和育人機制，面向區(qū)域主要行業(yè)、產業(yè)集群、企業(yè)發(fā)展需要，跨校建設優(yōu)勢學科群，調整優(yōu)化專業(yè)設置和人才培養(yǎng)結構，加快推進“一流大學、一流學科、一流專業(yè)”建設；推行校企聯合招生、聯合培養(yǎng)，引導研究生培養(yǎng)單位與企業(yè)、科研機構聯合開展“雙導師制”和“多導師制”的研究生培養(yǎng)。職業(yè)院校要與企業(yè)共同培養(yǎng)，建立“雙師”流動兼職制度，支持企業(yè)工程師到職業(yè)院校任教、職業(yè)院校教師到企業(yè)參與實踐。學校要積極開展校園文化進社區(qū)活動，向社會有序開放實驗室、圖書館及體育文化設施。學校還要擴大對外開放，對接國家“一帶一路”倡議，加強教育的國際交流與合作。

(四)充分發(fā)揮社會的教育評價作用

管辦評分離改革應當強調社會的科學評價，鼓勵社會廣泛參與教育評價，培養(yǎng)和支持一批專業(yè)評價機構，為其發(fā)展提供良好的制度環(huán)境；制定社會組織參與教育評價的資質認證標準，提升社會組織評價的科學性。

1.構建多元評價體系

學校應加強自我評價，依據基本標準，定期開展課程建設、教學科研、人才培養(yǎng)質量、師資建設、管理制度、校園文化等監(jiān)測評估，形成自主、特色、可持續(xù)發(fā)展的良性機制；加強督導評估，認真落實《教育督導條例》，加大機構和職能整合，提高履職水平；支持和規(guī)范第三方教育評估，培育社會性教育評價服務機構。

2.健全和規(guī)范教育評價機構

學校要加強對教育評價機構的監(jiān)督和管理。評價機構要將評價的實施方案、指標體系、對象和樣本選擇、數據來源及計算、結果分析等反饋給評價委托方和評價對象，向社會公開，接受監(jiān)督和質詢。教育行政主管部門要建立“黑名單”制度，對操作不規(guī)范、弄虛作假甚至違規(guī)違紀的評價機構予以曝光；將教育評價納入政府購買服務范圍，健全招投標制度和績效管理制度；落實對公益性、非營利性專業(yè)機構和社會組織的認證準入、稅收減免、公共信息提供等優(yōu)惠政策。

3.建立分類科學的質量監(jiān)測指標

教育行政主管部門要建立標準健全、目標分層、學段完整的教育質量監(jiān)測指標體系，為改進教育教學提供科學依據；建立質量監(jiān)測服務平臺，加快省級統一、詳實的教育基礎信息數據庫建設，為專業(yè)機構和社會公眾參與教育質量監(jiān)測評估提供全面、詳實、權威的數據支撐，并及時更新。

4.充分發(fā)揮評價結果的獎懲作用

教育行政主管部門要高度重視評價結果的運用，建立評價報告發(fā)布制度，對評價中暴露出的問題切實加強整改；探索建立評價結果綜合運用機制，搭建互聯互通信息共享平臺，將評價結果作為教育政策制定、資源配置、表彰獎勵、干部考核任用等的重要依據；對履行教育職責不到位、整改不力、有弄虛作假行為的單位和責任人進行嚴肅處理。

(五)健全治理主體聯動高效的治理機制

教育管辦評分離改革讓越來越多的社會組織和公眾參與到公共教育事務中來。教育行政部門要發(fā)揮牽頭抓總的作用，防止“九龍治水”亂象，在教育，特別是高等教育治理中，建立協商機制、信息溝通機制和責任機制，以實現教育的良好治理。

1.構建多元高效的協商機制

教育行政部門要建設政府、學校與社會之間，學校與師生、員工之間的協商平臺。前者可采取校務委員會或理事會的形式，允許各方派代表參與，發(fā)揮其在決策咨詢、社會合作等方面的重要作用；后者應發(fā)揮教職工代表大會的作用，重大事項由會議審議，做好閉幕期間的利益表達、利益協調，并做好學生的權益維護，暢通其參與學校事務管理的渠道。

2.構建大數據信息流轉機制

在大數據時代，教育治理主體要定期收集相關信息，在綜合研判的基礎上做出決策。以需求導向替代供給導向，完善信息搜集和公開機制，為第三方評價提供便利；與此同時，健全信息的內部、外部監(jiān)管機制，確保真實性和安全性。

3.構建權責一致的責任追究機制

法治政府的核心價值是在憲法和法律的范圍內行使行政權力和承擔責任。協同治理的目的是達到良好的治理。責任是治理的基本要素。根據權責一致原則，當教育管理權、辦學權和評價權相對分離時，相應的責任也隨之分離。教育協同治理要求教育行政主管部門建立績效改進機制，推行績效評估、績效診斷和績效問責。