凌勝利 王彥飛

【內(nèi)容提要】特朗普執(zhí)政以來，美國政府頻繁“退群”或“威脅退群”。究其原因，既有研究從國家實力、成本收益、制度制衡和領導人等視角進行了分析，雖不乏解釋力，但也有不足。本文聚焦于影響特朗普政府決策的國內(nèi)因素，基于國內(nèi)政治成本視角探討特朗普政府“退群”的原因。國內(nèi)政治成本以民眾、利益集團以及政黨的態(tài)度為衡量標準，分為維系成本和退出成本。特朗普政府采取“退群”和“威脅退群”的不同策略與國內(nèi)政治成本高低相關。當維系成本高、退出成本低時，特朗普政府會選擇“退群”策略;當維系成本和退出成本都為高時，傾向于“威脅退群”;當維系成本低、退出成本高，“不退群”更為常見;當維系成本和退出成本都為低時，即國內(nèi)政治成本較弱，是否“退群”取決于其他因素。特朗普政府退出不利于以色列利益的“群”的目的是爭取國內(nèi)親以色列團體的支持;威脅退出《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）是特朗普政府經(jīng)濟單邊主義的一部分，目的是通過增加就業(yè)爭取國內(nèi)民眾的支持。以上兩類不同“退群”策略的案例研究基本檢驗了本文的假設。2020年是美國大選之年，若特朗普繼續(xù)執(zhí)政，“退群”與否仍將是回應其支持者訴求的重要手段;若民主黨候選人當選，隨著影響決策的民眾主體的改變，美國政府的“退群”政策將有所改變。

【關鍵詞】國內(nèi)政治成本 國際領導 利益集團 特朗普政府 “退群”

【作者簡介】凌勝利，外交學院國際關系研究所副教授。

王彥飛，清華大學社會科學學院國際關系學系博士研究生。

一、問題提出

自特朗普執(zhí)政以來，美國政府采取了許多退出國際制度的行動，頻繁退出或威脅退出國際組織、各項雙邊以及多邊協(xié)定。其中全球或多邊層面包括一系列聯(lián)合國下屬和其他多邊機制和安排，如退出《移民問題全球契約》制訂進程、聯(lián)合國人權(quán)理事會、應對全球氣候變化的《巴黎協(xié)定》等;地區(qū)或雙邊層面包括退出《開放天空條約》和美俄《中導條約》，威脅退出《北美自由貿(mào)易協(xié)定》和《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》等。這些全球或地區(qū)層面的多邊、雙邊機制涉及安全、政治、經(jīng)濟等各個領域，如經(jīng)濟領域的《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（TPP），政治領域的《維也納外交關系公約關于強制解決爭端之任擇議定書》，安全領域的《伊核協(xié)議》等。以上國際組織或條約，有相當部分由美國領導建立或主導簽訂。美國對這些組織或條約的退出方式也有所不同，其中一部分國際組織，美國宣布直接退出，如TPP和聯(lián)合國教科文組織等;另一部分國際組織，美國則威脅要退出但未采取實際“退群”行動，如世界貿(mào)易組織（WTO）等。

特朗普政府“退群”的范圍之廣和數(shù)量之多令世界瞠目。特朗普宣稱其行動依據(jù)是美國的國家利益和民眾福祉，即“美國優(yōu)先”。他在退出《巴黎協(xié)定》的演講中指出，該協(xié)議讓美國經(jīng)濟利益受損，讓其他國家獲益，讓美國工人承受低收入和失業(yè)，這極其不公平。在特朗普政府之前，也有美國政府退出國際制度，如小布什政府退出了《京都議定書》。但此前歷任政府的“退群”行為并未如此頻繁，也沒有這么廣泛，美國國內(nèi)也大多支持依靠國際制度進行霸權(quán)護持。因此，此前的個別“退群”有較大的偶然性和特殊性。但是對特朗普政府的大規(guī)?！巴巳骸保荒芎唵螌⑵湟暈榕及l(fā)現(xiàn)象，其背后有著更深層次的原因值得探索。

長期以來，作為霸權(quán)國，美國扮演了國際公共物品的提供者和維護者的角色，國際制度是美國主導的自由主義國際秩序的基石。但由于特朗普政府不斷“退群”，人們開始懷疑特朗普政府領導下的美國是否有意愿和能力繼續(xù)扮演世界領導的角色。為什么特朗普上臺后，美國維系這些國際制度的意愿就大幅下降？對此需要深入分析特朗普政府“退群”的原因，探討其不同“退群”策略的規(guī)律。

二、既有研究及其不足

學術(shù)界從不同角度對特朗普政府的“退群”原因進行了研究，主要可以歸納為國家實力、成本收益、制度制衡和領導人四個視角。

（一）國家實力視角

國家實力的視角主要是基于霸權(quán)穩(wěn)定論，認為霸權(quán)國的實力強弱會影響其對國際制度的態(tài)度。當霸權(quán)國實力強盛時，更有意愿維系國際制度;當霸權(quán)衰落時，就會進行戰(zhàn)略收縮。二戰(zhàn)后美國建立的霸權(quán)被認為是“制度霸權(quán)”，意指在實力的基礎上以國際制度的方式維護美國的霸權(quán)地位。但在一些現(xiàn)實主義學者看來，國際制度的作用無足輕重。米爾斯海默認為，美國霸權(quán)維系的根本還是取決于權(quán)力。自由主義者只是在言辭上涂上了樂觀主義和道德主義色彩，在實際行動中卻是按照現(xiàn)實主義的邏輯行事。換言之，自由主義只是表象，其內(nèi)核還是現(xiàn)實主義。他還認為，自由主義秩序的崩潰不能簡單歸罪于特朗普，國際秩序的類型取決于全球權(quán)力的分配。自由主義秩序只能在以自由民主為主導的單極體系中產(chǎn)生，而中俄的實力變化將產(chǎn)生一個多極世界和以現(xiàn)實主義為基礎的國際秩序。因此，自由主義秩序不可能一成不變，而是隨著大國權(quán)力的分布和美國實力地位的變化而有所不同。

2008年金融危機給美國經(jīng)濟帶來沉重打擊，極大地削弱了美國的實力。程永林和黃亮雄通過博弈模型的分析發(fā)現(xiàn)，霸權(quán)國實力衰退和權(quán)力轉(zhuǎn)移是必然的，一方面是在持續(xù)提供公共產(chǎn)品的同時，霸權(quán)國的收益卻在不斷下降;另一方面是在其尋租與設租的邊際成本持續(xù)增加的同時，相對實力不斷衰落。這樣導致霸權(quán)國無力繼續(xù)負擔公共產(chǎn)品的成本，因而難以維系霸權(quán)。即霸權(quán)國長期在公共產(chǎn)品上的“入不敷出”，終將導致其實力不足以承擔提供國際公共產(chǎn)品的責任。巴里·波森（Barry R.Posen）也持類似的觀點，認為特朗普政府從“自由主義霸權(quán)”中拿走了“自由主義”的大部分，實際是在實施全新的反自由主義的霸權(quán)戰(zhàn)略，他一方面頻繁“退群”，但另一方面力圖保持美國經(jīng)濟和軍事優(yōu)勢。希拉里的高級政策顧問杰克·沙利文（Jake Sullivan）認為，美國和世界其他大國的權(quán)力差距在縮小，特朗普政府的“退群”不是要顛覆而是調(diào)整當前的國際秩序，美國正在從主導者（dominance）轉(zhuǎn)變?yōu)轭I導者（leadership），從這個意義上說，特朗普政府的“退群”是為了擺脫一部分國際制度的負擔，提升物質(zhì)層面的實力，實際是美國實力衰落在具體政策上的反映。

現(xiàn)實主義視角的解釋有一定的說服力，但也有不足。一方面，美國是否真正衰落了還在爭議之中。另一方面，即使假定美國正在衰落，也無法以此解釋特朗普時期的政策調(diào)整。因為特朗普時期的美國無論絕對實力還是相對實力都沒有明顯的急劇下降，為何采取了和奧巴馬時期截然不同的政策呢？顯然基于國家實力視角進行解釋有所不足。

（二）成本收益視角

成本收益視角認為，特朗普政府“退群”是因為美國維系國際制度的成本高于從國際制度中獲取的收益。特朗普不是要放棄世界領導地位，而是希望以更低的成本和代價來維持國力和國際地位，減少因其領導地位帶來的不必要的成本。吉爾平分析了成本收益平衡對霸權(quán)國戰(zhàn)略的影響，認為體系是否穩(wěn)定取決于變革是否有利可圖，當收益大于成本時，國家就會變革這種國際體系。換言之，國際體系的變革動力來自成本收益的考量，國際秩序的穩(wěn)定與否也取決于此。閻學通認為，國際規(guī)范對國際秩序至關重要，是保持其穩(wěn)定和降低其成本的機制，主導國會權(quán)衡國際規(guī)范的利弊或損益，當成本大于收益時主導國就會修訂這些規(guī)范。因此國際制度的創(chuàng)建、變革和廢除等都取決于主導國對其成本收益的判斷。溫堯也從成本角度分析了特朗普政府的“退群”，其將為了退出所需要克服的國內(nèi)外阻礙定義為變更成本，將繼續(xù)維系國際制度可得的收益定義為機會成本，兩者決定了美國對國際制度如何取舍。王明國認為，退約具有國際制度自身的邏輯和特征，即從制度成員身份、條約義務偏好和后果不確定性程度三個方面對退約進行動態(tài)把握。特朗普政府的退約行為與此密切相關，實際上也需要考慮到美國對于相關制度的成本收益。邱昌情認為，美國“退群”突顯了特朗普政府的“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略，其根本目的是逼迫國際組織和多邊條約朝著有利于美國利益的方向改革，進而實現(xiàn)美國利益的最大化。

特朗普政府認為當前許多國際制度有損美國利益，需要改造或退出，他在一次闡述施政理念的演講中說道：“美國優(yōu)先”將是本屆政府主要的和壓倒一切的主題。有學者認為，特朗普政府形成了一種新的對外政策觀念，即基于成本收益計算的“美國優(yōu)先”的雙邊主義。歷史上的超級大國的衰落多是被維護國際秩序的高昂成本拖累，所以美國政府開始最大限度地降低維護國際秩序的成本，在對外政策中要多考慮美國利益?？梢姡瑹o論是從美國所承受的客觀成本出發(fā)，還是從特朗普政府主觀認為的美國利益損失出發(fā)，分析美國對國際制度的取舍，都是基于成本收益的分析框架。

但該視角對于特朗普政府的“退群”行為解釋力有限。一方面，相對于奧巴馬政府時期而言，特朗普執(zhí)政以來美國來自國際制度的成本收益變化不大，為何特朗普政府對于國際制度的態(tài)度與奧巴馬政府截然不同呢？另一方面，成本收益主要強調(diào)經(jīng)濟利益，重視其對美國物質(zhì)實力的影響，缺少對國際聲譽等軟實力的分析，對安全和戰(zhàn)略方面的“退群”解釋力不足。最為關鍵的是特朗普政府如何去衡量美國與國際制度的成本收益，顯然需要回歸到美國國內(nèi)政治當中。

（三）制度制衡視角

該視角認為“退群”是一種制度制衡的方式，目的是維護美國的利益和制度霸權(quán)。賀凱（He Kai）提出了制度制衡（institutional balancing）理論，認為制度制衡是國家利用多邊機制來對抗壓力或威脅，在無政府狀態(tài)下追求安全的一種新的平衡戰(zhàn)略。第一，高度的經(jīng)濟相互依賴使得各國依靠制度制衡而非傳統(tǒng)的軍事聯(lián)盟應對威脅或壓力;第二，國家根據(jù)地區(qū)體系內(nèi)的實力分布選擇如何制度制衡，即包容性或者排斥性制度制衡。不同的國際制度戰(zhàn)略選擇可以看作制度制衡的不同方式。

賀凱基于制度制衡理論，認為國家角色的變化會影響國家采取不同的制度制衡戰(zhàn)略。他將國家分為秩序主導國、秩序改革國、秩序輔成國和秩序追隨國，不同角色的國家的制度制衡偏好分別對應排他性制度制衡、兼有包容性和排他性的制度制衡、制度間制衡以及排他性或包容性制度制衡。美國原本是秩序主導國，針對崛起國采取的是排他性的制度制衡戰(zhàn)略。但是如果特朗普堅持反全球化行為，其“退群”就意味著美國國家角色從“秩序維護者”（order defender）轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕爸刃蛱魬?zhàn)者”（order challenger）。因此，基于制度制衡理論提出的角色理論認為，國家對待國際制度和國際秩序的態(tài)度取決于其國家角色概念。汪海寶和賀凱的研究進一步發(fā)現(xiàn)，制度紅利的高低影響國家選擇不同的制度制衡戰(zhàn)略。國家在國際制度中獲得的紅利下降可能使其選擇挑戰(zhàn)既有國際秩序;相反，國際制度紅利的增加可能使其維系既有國際秩序。美國對應前者，因而選擇“退群”;中國對應后者，因而選擇“人群”和“建群”。任琳也認為，特朗普政府的“退出外交”是制度制衡戰(zhàn)略的體現(xiàn)，是為了應對當前全球治理秩序損害美國主導權(quán)的反制戰(zhàn)略。這和美國外交傳統(tǒng)沒有什么不同，目標是削弱競爭、減少權(quán)力流散、修復制度收益，最終維護國際秩序的領導權(quán)。也有學者認為，特朗普政府采取的是“選擇性修正主義”，作為國際秩序的主導國，特朗普治下的美國破壞既有國際合作機制，并非要放棄美國領導地位，而是要阻止崛起大國從美國主導的國際秩序中繼續(xù)獲利。既推動現(xiàn)行國際秩序某種程度變革，又保留“美國主導”的核心特征。

不過制度制衡的解釋也有其不足之處。一方面，制度制衡理論提出的包容性和排他性手段不能很好地解釋特朗普政府為什么“退群”。如賀凱認為，奧巴馬時期的“建群”可以看作針對中國的制度制衡，但是特朗普政府的“退群”涉及諸多領域和國家，并不能全部認為是針對相關國家的制度制衡。另一方面，美國退出了很多不影響其制度霸權(quán)的“群”，這類“退群”和制度制衡關聯(lián)不大。

（四）領導人視角

該視角主要從特朗普和共和黨的執(zhí)政理念及特朗普個人特質(zhì)展開分析。一是特朗普的執(zhí)政理念影響了美國的國際制度戰(zhàn)略。約瑟夫·奈（Joseph S.Nye Jr）認為，領導人個人因素在美國崛起為世界強國的過程中發(fā)揮了重要作用。特朗普是一位特立獨行的現(xiàn)實主義者，他關注的是較為狹隘的美國國家利益，并將作為美國軟實力來源之一的民主加以淡化。相比以往的總統(tǒng)，特朗普充滿了霍布斯式的現(xiàn)實主義、零和觀念及保守的國家利益觀。特朗普對當前國際秩序頗為不滿，認為許多國際制度給美國帶來了束縛和限制?！爸鳈?quán)至上”、“美國優(yōu)先”、商人出身和美國行政權(quán)力的擴張，導致特朗普傾向于且有能力推動美國“退群”。特朗普反自由主義和親現(xiàn)實主義的執(zhí)政理念是其推動“退群”的原因。二是特朗普政府的“退群”似乎與其所在的共和黨的執(zhí)政傳統(tǒng)有關。共和黨相較于民主黨更加傾向于“退群”。在對國際制度的認知上，共和黨偏重現(xiàn)實主義，質(zhì)疑國際制度所能發(fā)揮的作用，傾向于推行單邊主義政策;而民主黨則帶有理想主義的色彩，重視國際合作和國際機制，多邊主義的色彩更為濃厚。因此，共和黨的執(zhí)政理念和傳統(tǒng)也在一定程度上解釋了特朗普政府的“退群”。以上兩點從特朗普和其所代表的共和黨的政策傾向的角度分析了“退群”的原因。

特朗普的人格特質(zhì)對決策的影響也被學者們重點關注。尹繼武認為，特朗普的人格具有雙面特質(zhì)，既不羈善變又精干有為，既任性而為又理性算計，這些人格特質(zhì)影響了他執(zhí)政后的政策偏好和推行。閻學通則認為，政治強人的戰(zhàn)略原則跟別人不一樣，傾向于采取極端手段。特朗普反常規(guī)，具有冒險精神，也喜歡采取冒險戰(zhàn)略。因此，其任性和極端的個性可能促使他采取反常政策。王一鳴和時殷弘則認為，特朗普的人格特質(zhì)影響了其政策偏好，使其具有利己主義和反秩序傾向，進而導致了他執(zhí)政后實施了“退群”等政策。他的商人思維是影響其決策的核心理念，由于交易傾向和成本收益計算，表現(xiàn)出去多邊化的政策傾向，退出TPP是這一傾向的體現(xiàn)?？傊?，從這一視角分析的學者大多認為，特朗普獨特的人格特質(zhì)決定了他在國家政策選擇上的偏好，對美國“退群”決策具有重要影響。

該視角也有較為明顯的缺陷。領導人雖然可以從一定程度上影響對外政策的制定，但在很多政策議題上并不能獨自決定，政策的形成實際上要經(jīng)歷復雜的國內(nèi)政治博弈。更有學者認為，從特朗普的個性特征分析其決策具有明顯的“貼標簽”的嫌疑，容易導致認知偏差和分析浮于表面。

總之，上述視角對于理解特朗普政府“退群”的原因具有一定的幫助。本文嘗試從特朗普政府尋求國內(nèi)支持這一國內(nèi)政治視角來展開研究，認為國內(nèi)政治成本的權(quán)衡對其“退群”決策具有重要影響。該視角具有以下幾個方面的優(yōu)勢：一是可以較好地解釋奧巴馬政府和特朗普政府對待國際制度的態(tài)度為何不同，本文認為因為兩任政府的支持者主體發(fā)生了明顯變化，導致其政策也有所不同。這相較于國家實力等靜態(tài)的結(jié)構(gòu)性視角更有說服力。二是可以解釋不同類型的“群”，比如“安全群”“政治群”“經(jīng)濟群”，其中安全和政治議題主要受利益集團影響，經(jīng)濟議題主要受普通民眾影響。而成本收益視角偏重經(jīng)濟利益相關的“群”，制度制衡視角側(cè)重影響美國制度霸權(quán)的“群”，國內(nèi)政治成本視角可以彌補這一不足。本文并未排除成本收益的“成本”的作用，只是認為由于維系國際制度而產(chǎn)生的經(jīng)濟學意義上的成本會影響政府的國內(nèi)支持，后者才是能夠直接作用于領導人決策的因素。而領導人視角既存在一些學者所說的“貼標簽”的嫌疑，也把領導人和支持其上臺的民眾割裂開來，過分強調(diào)了領導人個人所起的作用。國內(nèi)政治成本視角從領導人和其支持者的互動出發(fā)解釋其決策，使得論述更為充分。基于國內(nèi)政治成本的視角，能夠更好地理解特朗普政府的“退群”邏輯。

三、國內(nèi)政治成本和特朗普政府的“退群”邏輯

國內(nèi)政治成本視角主要關注國內(nèi)民眾、利益集團和政黨支持等如何影響領導人決策，側(cè)重于從國內(nèi)政治視角分析國家的對外政策決策。一國參與國際制度的談判中存在復雜的國內(nèi)決策過程和國內(nèi)外互動，從國際制度中退出同樣面臨相似的博弈，其中領導人最大的顧慮就是國內(nèi)政治成本，這關系其國內(nèi)支持程度和執(zhí)政地位是否穩(wěn)固。

（一）政治極化、國內(nèi)政治成本和領導人決策

特朗普執(zhí)政以來，美國國內(nèi)的政治極化有增無減，這在很大程度上影響了特朗普政府的對外政策，對其“退群”策略亦具有重要影響。

在當前美國政治中，“政治極化”日漸成為高頻詞，突出地表現(xiàn)為政黨的極化、國會的分化、公共政策的分歧，以及意識形態(tài)和社會價值觀的分裂?！氨M管政治極化在美國內(nèi)戰(zhàn)前后、進步主義時代及大蕭條時期不乏先例，但是當前的極化程度的確是20世紀以來最高的。”“2016年美國總統(tǒng)大選中的‘桑德斯現(xiàn)象、‘特朗普現(xiàn)象以及2018年美國中期選舉中的身份政治、認同政治的興起更是體現(xiàn)了美國政治極化的趨勢?！北M管政治極化對于美國民主政治有一定的積極作用，但是其與美國分權(quán)制衡體系的結(jié)合造成了福山所擔憂的“否決政治”。

美國國內(nèi)政治極化顯著體現(xiàn)在政黨極化和社會分化兩個方面。其一是政黨極化。特朗普執(zhí)政以來，共和黨和民主黨的政策主張呈現(xiàn)鮮明的對立狀態(tài)，美國兩黨對特朗普的支持呈現(xiàn)鮮明差異（如圖1所示），美國國會在一些議題的投票上體現(xiàn)了極高的黨派屬性。特朗普執(zhí)政以來，共和黨一直在參議院占據(jù)多數(shù)席位，在2018年中期選舉之前，共和黨也占據(jù)著眾議院的多數(shù)席位。這也使得特朗普主要關注其政治支持者訴求，民主黨等反對者對其施壓有限。不過民主黨在2018年中期選舉之后獲得了眾議院的多數(shù)席位，對特朗普政府的制約增強。“分裂國會”的格局也導致美國國內(nèi)的政黨分化更加顯著。政黨極化使得國內(nèi)政治對于外交政策的影響日益增強，各自黨派或黨派領袖的政策偏好將更加深刻地影響對外政策。

其二是社會分化?！敖陙?，美國社會人口結(jié)構(gòu)持續(xù)演變，有色人種比例不斷攀升，貧富分化加劇，白人的焦慮感、社會底層的不滿情緒日益累積，仇富的極左民粹主義與仇外的極右民粹主義相互交織，令美國社會進一步撕裂。”“美國的政治極化是社會分化的反映，背后是社會貧富分化加劇和種族矛盾激化，而美國民粹主義的濫觴，則是貧富分化的必然結(jié)果。相對而言，中下層白人、鄉(xiāng)村人、老人和男性更傾向于支持共和黨，成為右翼民粹的支持力量。少數(shù)族群、城市人、年輕人和女性則傾向于支持民主黨?！边@種社會分化也影響了美國國內(nèi)的政治動員和國內(nèi)政治成本權(quán)衡，使得領導人更加注重其政治支持者而非全部選民的態(tài)度。

“由于美國國內(nèi)政治高度極化，兩黨選民和精英在一系列重要議題上存在尖銳矛盾，因此要找一個兩黨大多數(shù)選民都有共識的議題幾乎不可能。在這種情況下，特朗普的理性選擇就是找一些能夠最大程度上動員共和黨選民（尤其是具有強烈黨派認同的‘基本盤）的議題?！碧乩势請?zhí)政以來，遭遇了“通俄門”、政府關門、彈劾等多次危機，這也促使其更加注重其國內(nèi)支持，進而能夠維持其執(zhí)政地位并為獲取總統(tǒng)連任提供幫助?；趪鴥?nèi)支持的考慮，特朗普政府對外政策的“內(nèi)政化”特點較為突出?！坝袑W者認為特朗普的行動邏輯在于美國利益至上，他只在意能否維護美國利益，能否確保美國利益至上。”而所謂的“美國利益至上”或“美國優(yōu)先”，其實不過是“特朗普優(yōu)先”的裝飾品，特朗普政府的行為邏輯旨在鞏固其執(zhí)政地位并尋求連任，這也使得保持必要的國內(nèi)支持至關重要。

國內(nèi)政治成本是指領導人的政策選擇可能遭遇的國內(nèi)政治壓力，包括批評、譴責、選民支持率下降、簽署的相關條約無法通過，甚至被解除職務、罷免，等等?！皣覜Q策者如果不能滿足國內(nèi)社會群體的需求將會招致高昂的國內(nèi)政治成本，這在憲政民主體制下表現(xiàn)得尤為明顯。”美國的政策選擇的確有回應國內(nèi)政治壓力的動因，如果推動一項政策的國際政治與經(jīng)濟成本過高，國內(nèi)政治的動力會轉(zhuǎn)化為阻力，從而改變美國政府的政策選擇。

施韋勒認為，西方民主制度中，政策是公眾的囚徒。國內(nèi)民眾可以通過選票或其他形式的政治支持來影響領導人的決策。領導人的對外政策決策不是一個黑箱，公眾輿論和立法機構(gòu)都可參與其中，而政府無一例外會以合法性為最低門檻，尋求民眾支持和認同的最大化。因而政府在制定政策時需要對民眾進行宣傳和解釋，以爭取民眾對政策的理解和支持。對于特朗普政府而言，由于政治極化的影響，特朗普政府為了維持必要的國內(nèi)支持，關鍵在于鞏固自己的政治基礎，確保其政治支持者延續(xù)對其支持，為此特朗普政府不得不在內(nèi)外政策上迎合其政治支持者的訴求。這也使得特朗普政府對于國內(nèi)政治成本非?？粗?，將其作為政策決策的重要依據(jù)。

（二）特朗普政府的國內(nèi)支持者

伊肯伯里認為，民主國家的政策制定不是由個人決定而是依靠投票，本質(zhì)上是領導人和國內(nèi)民眾互動的過程，因此領導人在競選壓力之下必須建立多數(shù)人的聯(lián)盟，政策制定要反映“中間選民”的立場和訴求。領導人如何制定政策和制定怎樣的政策在其當選時已經(jīng)大體確定，因為選民的訴求就是領導人的決策依據(jù)。

特朗普執(zhí)政以來，其支持率基本保持較為穩(wěn)定的狀態(tài)（如圖2所示），其中其主要政治支持群體對其支持比較穩(wěn)固，而民主黨派對其反對態(tài)度也是居高不下，這也意味著特朗普政府需要注重其政治支持群體的態(tài)度。

領導人的政治支持者主要可以分為普通民眾和利益集團兩類，相較于奧巴馬，特朗普時期的這兩大群體已經(jīng)發(fā)生了較大變化（見表1）。一方面，民眾是影響領導人能否當選和保持執(zhí)政地位的關鍵。奧巴馬為了爭取選民的支持，通過提高工資和福利拉攏非洲裔和拉美裔，通過維護全球化吸引白領和受過高等教育的年輕人，回應女權(quán)主義者等少數(shù)群體的訴求。這些舉措鞏固了其選民基礎，幫助他兩次贏得了總統(tǒng)大選。而特朗普的支持群體則完全不同，一個最重要的背景是美國民粹主義的盛行。經(jīng)濟和社會環(huán)境變化為民粹主義產(chǎn)生提供了沃土，民眾的憤怒和不滿為民粹主義情緒盛行奠定了心理基礎，導致美國民粹主義盛行。民粹主義反對開放、包容、多元的主張，是極為保守和狹隘的。他們不反對資本主義本身，但是反對新自由主義的資本主義，即商品和勞動的全球流動，不受限制的自由貿(mào)易和移民。民粹主義最重要的訴求是增加就業(yè)和反對移民，特朗普在競選和施政中回應了這些訴求。特朗普競選期間主張“美國優(yōu)先”，目的在于爭取民粹主義民眾的支持。在2016年大選中，“鐵銹帶”所包含的五個州——愛荷華州、俄亥俄州、密歇根州、威斯康星州和賓夕法尼亞州的選票都歸給了特朗普。且特朗普在普選票數(shù)上分別以47.6%：47.4%、47.8%：47%和48.6%：47.9%的微弱優(yōu)勢贏得后面三個傳統(tǒng)支持民主黨的州，并最終以306：232的選舉人票贏得了大選?？梢钥闯觯沁@些關鍵州的倒戈導致了希拉里的敗選。不斷衰減的中產(chǎn)階級群體和白人藍領工人階層把迎合他們訴求的特朗普送進了白宮。

另一方面，利益集團是領導人執(zhí)政的支柱之一。西方民主國家中，公民為實現(xiàn)各種權(quán)利或政治訴求，會成立相對獨立的協(xié)會或組織，表現(xiàn)為黨派和利益集團。利益集團是公民參與政治生活的一種特殊和有效的代表，可以保護和促進公民的特定利益。國家是一個不斷被個人和利益集團塑造的代表機構(gòu)，個人和集團的偏好通過國家機構(gòu)這個“傳送帶”進行傳遞，由此給決策者施壓以促使他們采取符合自己偏好的政策。美國的利益集團和政府之間有著緊密聯(lián)系，利益集團通過游說機制向決策層傳遞專業(yè)知識和信息，通過競選影響領導人在特定議題上的決策。顯然，美國總統(tǒng)當選和執(zhí)政離不開民眾的選票和利益集團的支持。領導人擁有影響利益分配的權(quán)力，利益集團可以影響領導人的國內(nèi)支持程度，兩者在一定意義上形成了利益交換機制，交易籌碼就是雙方手中的資源。資源對候選人來說是可以帶給利益集團好處的決策權(quán)，對利益集團來說則包括幫助候選人當選或連任的資金和媒體等。以影響特朗普和奧巴馬的利益集團為例，若從宗教信仰看，特朗普政府的支持者主要為基督教福音派和白人天主教徒，奧巴馬政府的支持者為拉美裔天主教徒。如白人天主教徒和基督教福音派對特朗普的支持率達到60%和81%，而拉美裔天主教徒對奧巴馬兩個任期的支持率達到72%和75%。總之，由于特朗普政府和奧巴馬政府的國內(nèi)政治支持者大為不同，這也影響了兩屆政府的國內(nèi)政治成本權(quán)衡，對其對外政策決策也產(chǎn)生了重要影響。

（三）國內(nèi)政治成本的權(quán)衡和“退群”策略

特朗普政府“退群”面臨國內(nèi)政治成本的權(quán)衡，其支持者對于不同國際制度的態(tài)度會成為其政策決策的重要依據(jù)，而不同的維系成本和退出成本決定“退群”策略選擇。

1.國際成本和國內(nèi)政治成本的權(quán)衡

外交是內(nèi)政的延續(xù)。隨著世界各國相互聯(lián)系和相互依賴程度的加深，國內(nèi)政治和國際政治不再相互孤立，而是密不可分，國內(nèi)政治逐漸國際化，國際政治也不斷國內(nèi)化，國際、國內(nèi)因素都會給領導人的決策帶來壓力。特朗普政府“退群”同樣會產(chǎn)生國際成本，美國的信譽喪失、領導地位下降和軟實力衰減都是國際成本的組成部分。但是，領導人在國際成本和國內(nèi)成本（主要是指國內(nèi)政治成本）之間面臨抉擇時，后者仍然是領導人考慮的首要因素。對于大多數(shù)國家領導人來說，國內(nèi)合法性優(yōu)先于國際合法性。明智的領導人往往會優(yōu)先以國內(nèi)政治成本作為決策的主要衡量標準，領導人最重要的考慮是維護其執(zhí)政地位，而真正影響其執(zhí)政地位的群體是其政治支持者。

在“退群”問題上，特朗普政府最重要的考慮同樣是國內(nèi)支持者的意愿。盡管對于制定政策的精英而言，美國要在世界上發(fā)揮領導作用毋庸置疑，但支持其當選的民眾對此未必十分關心。對待國際公共產(chǎn)品，美國也有“搭便車”的動機，同樣不愿為之買單，這根源于其國內(nèi)目標高于國際目標的基本政治原則。特朗普政府的實際行動也體現(xiàn)了更加注重國內(nèi)事務。2015年的《美國國家安全戰(zhàn)略報告》提出，美國的領導要基于增強實力，做好示范，以及加強伙伴關系。由此可見，奧巴馬時期的美國延續(xù)了注重維護自由主義秩序的傳統(tǒng)，承擔世界領導的角色仍是美國關注的重要方面。但特朗普政府于2017年發(fā)布的《美國國家安全戰(zhàn)略報告》表明，美國將優(yōu)先考慮那些為美國利益服務的組織，以確保這些組織得到加強并支持美國及其盟友和伙伴。在現(xiàn)有制度和規(guī)則需要與時俱進的地方，美國將帶頭進行更新。由此可見，特朗普政府對待國際制度的態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)變，開始以國內(nèi)利益和國內(nèi)因素為標準來考慮國際制度的存廢和變革，具體而言就是其支持者的利益和關注的因素，這也是其維護執(zhí)政地位和尋求連任的重要國內(nèi)政治成本。

2.特朗普政府“退群”的決策邏輯

實力強大的霸權(quán)國出于自身長遠利益和整體利益考慮愿意提供國際制度這一公共產(chǎn)品。但“搭便車”現(xiàn)象導致維系國際制度有著較高的成本，這些成本最終都將由霸權(quán)國國內(nèi)民眾或利益集團承擔。特朗普政府頻繁“退群”就是要消除他國“搭美國便車”的可能。面對自由主義秩序造成的國內(nèi)利益受損者，特朗普充當了他們的利益代言人，贏得這些民眾的支持?！懊绹鴥?yōu)先”謀求改變當前秩序中“搭便車”的現(xiàn)狀，“讓美國再次偉大”是要通過“退群”等措施維護美國的國家利益。有學者認為，當前美國的逆全球化并不是反全球化，而是確保自身權(quán)力不會流失的“逆權(quán)力轉(zhuǎn)移”。美國在實力上擁有絕對優(yōu)勢，雙邊協(xié)定總是對它更為有利，因此不愿為代價高昂且約束頗多的多邊制度承擔責任。特朗普對現(xiàn)有國際體制表示懷疑，認為它犧牲了美國納稅人的利益來補貼他國，給美國經(jīng)濟利益帶來了負外部性。特朗普之所以采取這樣的主張，是因為他無論作為候選人還是執(zhí)政者都要回應民意。國內(nèi)民眾和利益集團是領導人的支持者，決定了領導人的選票數(shù)量和執(zhí)政合法性，因此國內(nèi)支持決定了霸權(quán)國提供國際公共物品的意愿。當提供國際公共物品對霸權(quán)國有利時，國內(nèi)民眾會選擇支持當前國際秩序，此時霸權(quán)國領導人會繼續(xù)維系國際制度;當對自己利益有限甚至損害自身利益時，國內(nèi)民眾會反對當前國際秩序，此時領導人會選擇“退群”或威脅退出以改造“群”（如圖3所示）。

3.維系成本、退出成本的高低與“退群”策略

受國內(nèi)政治成本的影響，特朗普政府“退群”決策有所不同，有些直接“退群”，有些“威脅退群”，有些“不退群”。有研究從成本角度對這一現(xiàn)象進行分析。溫堯提出合適的時機和合理的借口促使特朗普政府采取制度收縮政策，當變更成本和機會成本較低時會選擇“退群”，較高時就會選擇“威脅退群”。但是變更成本和機會成本都是退出成本，并不構(gòu)成“退群”的充分條件，因而以此解釋為何“退群”，以其高低解釋“退群”策略還存在不足。溫堯也認為，較低的退出成本只是給國家選擇“退群”提供了動機和便利，理解特朗普政府的“退群”要結(jié)合具體情境動態(tài)觀察。本文嘗試基于國內(nèi)政治成本的視角分析特朗普政府的不同“退群”策略。

首先，特朗普政府的某些“退群”行為是應對策略而不是既定戰(zhàn)略，可以根據(jù)具體情況靈活調(diào)整。有學者認為，盡管特朗普仍在制定聽起來魯莽和唐突的國家安全戰(zhàn)略，但他的安全政策與前幾屆政府大體一致，表現(xiàn)出比人們普遍認為的更深層次的連續(xù)性。從實際情況看，美國在國際制度上的政策也是一樣。美國對多數(shù)參與的國際制度是繼續(xù)維持或謀求變革，只退出或威脅退出一部分國際制度。退出和威脅退出的出發(fā)點不同，威脅退出更多地體現(xiàn)在言論上，并不一定落實到實際行動，目的在于通過施壓實現(xiàn)目標。

其次，“退群”成本可以細分為維系成本和退出成本。維系成本是繼續(xù)維系現(xiàn)有國際制度產(chǎn)生的國內(nèi)政治成本，是促使“退群”的動力;退出成本是退出相關國際合作產(chǎn)生的國內(nèi)政治成本，是妨礙“退群”的阻力。本文討論的維系成本和退出成本都是指國內(nèi)政治成本，領導人和民眾互動時有兩個方面的考慮。一方面，一般只有領導人的國內(nèi)支持者才會產(chǎn)生影響其決策的國內(nèi)政治成本，國際成本的影響則較弱;另一方面，只有對領導人產(chǎn)生壓力的民眾意見才能制造國內(nèi)政治成本，如果不構(gòu)成壓力或民眾對某項議題不關注，則國內(nèi)政治成本較小且作用也較弱。

一般認為，國際制度會約束國家的行為，因為國際制度具有懲罰性。如果國家退出或違背國際制度要付出相應的成本。伊肯伯里也認為，制度約束促使國家做出長期承諾，提高了“退出成本”。但他所說的“成本”指的是前文提到的成本收益的概念，指代基于理性算計的實際代價或損失?！巴顺龀杀尽比粢源硕x，應包括維系制度所獲得收益（即發(fā)聲收益）和為退出所需克服的國內(nèi)外障礙（即變更成本）。但本文討論的國內(nèi)政治成本與這些因素關系較弱，主要取決于民眾對于維系還是退出國際制度的態(tài)度。對民眾來說，支持“退群”與否和國際制度的收益、退出國際制度的懲罰以及國內(nèi)退出程序的復雜性等相關性不大。民眾大多只關注和自身利益或國家利益息息相關的內(nèi)容，若國際制度對自身利益或國家利益有益，則民眾支持之;若有損利益，則民眾反對之;若利益不相關，則民眾態(tài)度中立或根本不關注相關議題。最后，本文將維系成本和退出成本分為高低兩類，不同程度的成本對領導人決策產(chǎn)生的壓力大小不同。

維系成本和退出成本可以分為四種情況（見表2），其高低的判斷標準和造成的結(jié)果也不相同。當其政治支持者中多數(shù)民眾支持退出現(xiàn)有國際制度時，維系成本為高。此時，領導人維系“群”的壓力較大，“退群”的動機較強。反之，當其政治支持者中少數(shù)民眾支持退出現(xiàn)有國際制度或多數(shù)民眾不關注是否“退群”時，維系成本為低，“退群”動機較弱。當其政治支持者中反對退出相關國際合作的民眾占多數(shù)時，退出成本為高。此時，領導人若決定退出相關國際合作，將面臨較高的國內(nèi)政治成本。當其政治支持者中反對退出相關國際合作的民眾占少數(shù)或多數(shù)民眾不關注是否“退群”時，退出成本為低，領導人“退群”不會產(chǎn)生明顯的國內(nèi)政治成本。以上界定了國內(nèi)政治成本及其細分的維系成本和退出成本高低的衡量標準，具體到支持者或反對者的多數(shù)或少數(shù)，主要判斷依據(jù)為針對特定議題的民意調(diào)查、民眾的公開表態(tài)等數(shù)據(jù)。

本文認為，維系成本和退出成本的高低決定了特朗普政府“退群”還是繼續(xù)維系某個國際制度（見表3）。后文將通過案例對這一假設進行驗證。

四、特朗普政府“退群”案例分析

基于成本類型和“退群”策略的分析，可以發(fā)現(xiàn)“高-高”型和“高-低”型兩類最為重要，本文的案例研究主要基于此展開。

（一）“高-低”型：退出不利于以色列利益之“群”

特朗普政府執(zhí)政以來，退出了多個有損以色列利益的“群”。而對“退群”起關鍵作用的群體是特朗普的重要支持者美國基督教福音派（Evangelicals，后文簡稱福音派）。本文認為，特朗普政府維系不利于以色列利益的“群”的國內(nèi)政治成本較高，但退出這些“群”的國內(nèi)政治成本較低，因而決定直接“退群”。

1.特朗普政府因以色列所退之“群”

自特朗普執(zhí)政以來，美國退出的有損以色列利益之“群”共有四個。一是聯(lián)合國教科文組織。特朗普政府的退出理由包括：該組織對以色列存在偏見，會費拖欠問題，以及組織的改革問題等。以色列也緊跟美國宣布退出該組織。美國指責教科文組織指定希伯倫老城和先祖之墓為巴勒斯坦領土的一部分等行為是過度政治化的表現(xiàn)，美國納稅人不應該再為敵視其價值觀的政策買單。二是聯(lián)合國人權(quán)理事會。美國退出時稱該組織通過了太多的反以色列決議，對以色列抱有偏見和敵意，已經(jīng)“無法很好地保護人權(quán)”。美國全部100位參議員曾聯(lián)名給聯(lián)合國秘書長古特雷斯寫信，敦促解決人權(quán)理事會對以色列的偏見問題。信中內(nèi)容包括認為針對以色列的攻擊讓人“不能接受”，反對以色列遭受的“不公正待遇”，要求改革人權(quán)理事會等。三是《伊核協(xié)議》。在宣布退出的講話中，特朗普說這是一項“有缺陷”的協(xié)議，并不能降低伊朗帶來的威脅，伊朗沒有認真履行協(xié)議的內(nèi)容。他指責伊朗支持敘利亞的阿薩德和也門內(nèi)戰(zhàn)，以及支持黎巴嫩真主黨建立武器庫，威脅到以色列和中東的和平前景。四是《維也納外交關系公約關于強制解決爭端之任擇議定書》。美國將駐以大使館遷至耶路撒冷的決定，引發(fā)了巴勒斯坦的強烈反對，巴勒斯坦就此事向國際法院提起訴訟，指控美國的遷館行為違反了《維也納外交關系公約關于強制解決爭端之任擇議定書》。因為這一議定書是巴勒斯坦狀告美國的依據(jù)，美國“退群”可以看作對這一事件的回應。不難發(fā)現(xiàn)，美國以上“退群”行動都和以色列息息相關，四個“群”都遭到了以色列的抗議或反對，都從不同方面損害了以色列的利益。美國退出這些“群”的理由各異，但歸根結(jié)底都取決于維護以色列的利益。這與親以色列集團對特朗普政府的影響不可分割。

2.親以色列團體對特朗普政府的影響

以上所退之“群”均有損以色列利益。特朗普維系美以關系的動因是拉攏美國猶太人群體和親以色列團體，其中福音派是特朗普的重要支持群體。福音派相信猶太人回到他們認為的圣地建立以色列符合《圣經(jīng)》的預言，對以色列的利益歷來持維護的態(tài)度。皮尤研究中心2014年的一份民調(diào)顯示，在美國公眾對以色列的支持問題上，福音派在某些方面甚至比美國的猶太人更堅定。39%的基督徒和31%的猶太人認為美國對以色列的支持不夠;但在白人福音派中，46%的人認為美國沒有為以色列提供足夠的支持;在對待“上帝將以色列賜給猶太人”的看法上，更是有82%的白人福音派相信這一點，與正統(tǒng)猶太人比例相當。數(shù)據(jù)反映出福音派中對以色列的支持者更多，信仰也與之更為接近。因而，福音派支持特朗普的當選且對以色列堅決支持，會促使特朗普進行政策上的對以傾斜，使得美以關系更加親密。

對特朗普當選起關鍵作用的親以色列團體的構(gòu)成可以分為兩類，即美國猶太人和福音派，特朗普需要通過他們爭取各州的選舉人票。猶太人和福音派或許在傳統(tǒng)的“紅州”和“藍州”對選舉結(jié)果無足輕重，但在兩黨勢均力敵的一些州，兩個群體的傾向?qū)τ诖筮x具有至關重要的影響。一方面，福音派選民是特朗普的最重要的選民基礎之一。皮尤中心的一項統(tǒng)計顯示，2004-2016年四次大選中，白人福音派中對共和黨的支持率均在70%以上。2016年大選中，白人福音派選民在總統(tǒng)選舉中的選票約占總選票的1/4，對特朗普擊敗希拉里起了關鍵作用。盡管特朗普在中西部福音派占據(jù)多數(shù)的三個州只取得了微弱的勝利，但借此贏得了選舉人團的投票。對于競選連任而言，特朗普依然需要這些選民的支持。另一方面，猶太選民也是特朗普需要爭取的對象。他們雖然大部分都集中在大選中通常沒有懸念的州，如紐約州，但也有大量猶太選民在可以影響選舉結(jié)果的幾個“搖擺州”。

為了更為直觀地展示猶太人和福音派對特朗普政府的重要性，本文根據(jù)2016年美國大選數(shù)據(jù)、猶太人在美國各州分布數(shù)據(jù)和美國各州宗教信仰為基督教福音派的人口數(shù)據(jù)，整理了兩黨勢均力敵的各州猶太人和福音派人口占比（見表4）。表4選取的是2016年美國大選中特朗普和希拉里的得票率相差6%以內(nèi)的州。因支持率差值極小，兩黨勢均力敵，可以認為這些州是影響兩黨勝選與否的關鍵州。從表4中我們可以看出，福音派在其中許多州都有較高的占比，在一些州的占比超過1/3;猶太人在其中一些州的占比也超過在全美占比的平均值，是特朗普需要爭取的對象。表4中的許多州都既非傳統(tǒng)“紅州”，也不是傳統(tǒng)“藍州”，很多都是“搖擺州”。因此可以推斷，為了鞏固自己的執(zhí)政地位，特朗普政府不得不回應這些團體的需求。在2020年大選中，特朗普會重點鞏固在2016年險勝的州的選票，重點爭取極有希望拿下的州的選票。而其中起著最為關鍵作用的群體就是親以色列集團的猶太選民和福音派。

3.“退群”成本和“退群”策略分析

特朗普政府因以色列做出了許多政策調(diào)整，背后的推動群體就是福音派。以伊核問題為例，有學者認為，特朗普政府不顧歐洲領導人的反對退出《伊核協(xié)議》，其國內(nèi)原因是他最忠誠的支持者福音派中有許多人要求其這么做，以色列福音派的支持者長期以來一直是《伊核協(xié)議》在國內(nèi)的主要反對者。皮尤民調(diào)中心在2012年的一項民意調(diào)查中問道：如果以色列襲擊伊朗以停止其核計劃，美國應該怎么做？有64%的白人福音派人士認為應該“支持以色列”，而只有39%的普通民眾持同樣態(tài)度。在協(xié)議生效之前，擁有800多萬成員的以色列基督教聯(lián)合會（CUFI）認為它對美國、以色列和全世界都是威脅，是“史上最糟糕的協(xié)議”，而特朗普后來決定退出協(xié)議時也使用了同樣的描述;美國基督教領袖支持以色列計劃（ACLI）曾發(fā)起由600多人聯(lián)名的反對此協(xié)議的請愿書，認為美國在跟世界最危險的政權(quán)進行談判，協(xié)議是重大且令人擔憂的讓步。這些福音派成員在協(xié)議簽署后也沒有停止對重新談判或退出協(xié)議的呼吁。在特朗普決定退出協(xié)議后，以色列基督教聯(lián)合會的創(chuàng)始人發(fā)表聲明稱這是正確的決定，特朗普通過取消“毫無希望、充滿缺陷”的協(xié)議，打擊了伊朗的“核野心”，使美國、以色列和整個世界更加安全。這些言論和行動表明，福音派對特朗普的支持十分堅定，推動了特朗普政府的“退群”。

福音派支持特朗普采取了一系列對以政策，特朗普政府退出和以色列相關的四個“群”只是其中的一部分，事實證明特朗普的內(nèi)政和外交都深受福音派基督教理念的影響。比如在國內(nèi)政策上，美國福音派基督教是反對墮胎的最堅定的群體之一。2018年7月，特朗普提名反對墮胎的卡瓦諾（Brett Kavanaugh）出任美國最高法院大法官，這一行為可以看作對福音派基督教群體訴求的回應。而在對外政策上，特朗普政府為回應福音派訴求將美國駐以色列使館遷至耶路撒冷。在2016年大選的競選期間，特朗普承諾一旦當選就將美國駐以大使館從特拉維夫遷至耶路撒冷。在特朗普就職總統(tǒng)前夕，以色列基督教聯(lián)合會在華盛頓舉辦了一場由來自49個州的260多位領導人參加的活動，敦促遷館行動;聯(lián)合會的成員也向白宮發(fā)送過超過13.7萬封電子郵件，支持遷館。如此強大的民意無疑為特朗普政府的最終決策起到了極大的推動作用。2017年12月6日，特朗普承認耶路撒冷為以色列首都，繼而在2018年5月14日正式遷館。美國白宮發(fā)表的聲明稱：“特朗普總統(tǒng)信守了諾言，兌現(xiàn)了他和許多前總統(tǒng)候選人的重大競選承諾?！碧乩势者€支持以色列對戈蘭高地的主權(quán)，該舉措得到了福音派的贊賞。美國總統(tǒng)福音派顧問小組的一名領導人表示，美國對猶太人定居點的決定，有望增加福音派對特朗普尋求2020年連任的支持。

福音派是特朗普當選和執(zhí)政的支柱，而且他們對不利于以色列的“群”持堅決反對的態(tài)度。當支持“退群”的國內(nèi)民眾特別是其政治支持者占多數(shù)時，維系成本為高。在和以色列相關的四個“群”的維系或退出方面，起決定性作用的群體就是福音派。福音派中大多數(shù)都支持退出這些有損以色列利益的“群”，因此這四個“群”的維系成本為高。從退出成本看，福音派中反對“退群”的為少數(shù)，因此特朗普政府退出有損以色列利益之“群”的退出成本較低?！巴巳骸迸c否的壓力也部分來自特朗普支持者之外的群體，主要為支持民主黨的人士。這些群體由于不能直接決定特朗普的連任與否，因而對特朗普政府的決策影響有限。因此，在以色列相關議題上的退出成本較低。本文假設，當維系成本較高、退出成本較低時，領導人會選擇直接“退群”。以上案例和數(shù)據(jù)證明，特朗普政府繼續(xù)維系以色列相關議題的四個“群”的國內(nèi)政治成本極高，但退出相關“群”的國內(nèi)政治成本較低，在此情況下特朗普政府決定“退群”。

（二）“高-高”型：威脅退出《北美自由貿(mào)易協(xié)定》

該部分以特朗普政府威脅退出《北美自由貿(mào)易協(xié)定》為例，驗證“高高”型國內(nèi)政治成本如何影響其“退群”策略。特朗普處理自貿(mào)協(xié)定的策略基本都是“威脅退群”，敦促重新簽訂協(xié)議。特朗普之所以迫切希望重簽協(xié)議，是因為民眾只是不支持舊的自貿(mào)協(xié)定，而非不支持和他國開展貿(mào)易。因此，一方面，維系舊協(xié)議存在較高的國內(nèi)政治成本;但另一方面，若直接“退群”也面臨較高的政治成本。因而這類“退群”更多的是一種談判策略，重簽協(xié)議才是民眾的訴求。

1.國內(nèi)政治成本下的美國經(jīng)濟單邊主義

特朗普多次威脅退出《北美自由貿(mào)易協(xié)定》，但實際上此舉只是其單邊施壓以促成協(xié)議重新談判和簽訂的手段，并未真正退出。特朗普認為此協(xié)定增加了美對加、墨兩國的貿(mào)易逆差，造成美國工作機會流失。特朗普在競選總統(tǒng)期間就曾對選民許諾要對協(xié)定重新談判或退出。上臺之后，特朗普把這一事項提上了日程。2017年4月，美加墨三國開啟了重新談判的進程，談判期間特朗普多次發(fā)出如果達不成協(xié)議就退出的威脅。2018年9月，美國、墨西哥和加拿大就新的協(xié)定內(nèi)容重新談判達成一致，并將其命名為《美墨加協(xié)定》（USMCA）。特朗普承諾重新談判或廢除地區(qū)自貿(mào)協(xié)定是他贏得中西部各州工人階級選民支持的原因之一，這對他的當選至關重要。2018年10月，特朗普在一次關于《美墨加協(xié)定》這一新協(xié)議的講話中說，他一直認為《北美自由貿(mào)易協(xié)定》是有史以來最糟糕的貿(mào)易協(xié)定。美國與加拿大和墨西哥的貿(mào)易逆差總計超過2萬億美元，美國不僅承擔了大量的資金損失，還失去了410萬個制造業(yè)工作崗位和1/4的汽車工作崗位。不僅在《北美自由貿(mào)易協(xié)定》上，在美韓自由貿(mào)易協(xié)定等貿(mào)易問題上，特朗普政府也表現(xiàn)出相同的態(tài)度，特朗普無法容忍美國在出口方面遭受的“不公平”，在對外談及對貿(mào)易協(xié)定的重新談判時，主要關心的就是美國的就業(yè)問題。美國副總統(tǒng)彭斯在2017年4月訪問亞洲時表示，美國和韓國之間的貿(mào)易關系需要改變，因為美國企業(yè)“面臨太多進入壁壘，這使得競爭環(huán)境對美國工人不利”。特朗普在接受《華盛頓郵報》的采訪時也對未能兌現(xiàn)撕毀貿(mào)易協(xié)定的競選承諾表示失望，認為“這不利于美國工人”。事實上，以威脅退出為手段對區(qū)域自貿(mào)協(xié)定重新商談并不是特例，而是特朗普實行的經(jīng)濟單邊主義中的一部分。2017年1月，特朗普政府正式簽署退出TPP的行政命令;此外特朗普甚至威脅退出WTO，認為其規(guī)則對美國不公平。這些“群”在特朗普政府看來，都損害了美國的經(jīng)濟利益。

特朗普重視經(jīng)濟和貿(mào)易問題是為了迎合支持他的美國選民。在歷次重新談判中，特朗普都要求照顧美國工人的就業(yè)和美國農(nóng)民的農(nóng)產(chǎn)品出口，因為這些群體是他的政治基礎。以重新達成的《美墨加協(xié)定》為例，新協(xié)議在制造業(yè)方面，增加了保護汽車產(chǎn)業(yè)和限定工人時薪的條款;在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易方面，增加了美國對加拿大農(nóng)產(chǎn)品方面的市場準入等。雖然在協(xié)議中美國也對加、墨做出了一定的讓步，但美國仍是這次談判最大的贏家。新協(xié)議可以為美國創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，尤其對特朗普的支持者如非技術(shù)工人、農(nóng)民等更為有利。美國貿(mào)易代表萊特希澤說：“我們認為，《北美自由貿(mào)易協(xié)定》已從根本上使許多美國人失敗，需要重大改進?！彼I導美國貿(mào)易談判小組，旨在徹底修改這項已有20多年歷史的協(xié)議。

特朗普實施的對外經(jīng)濟政策很多都是他在競選中對選民的承諾。《美墨加協(xié)定》在阿根廷完成簽署后，白宮發(fā)布通告稱，特朗普總統(tǒng)兌現(xiàn)了重新談判《北美自由貿(mào)易協(xié)定》和保護美國農(nóng)民、牧場主、企業(yè)主和工人的承諾。特朗普政府保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和增進就業(yè)的舉措也得到了其支持者的贊許和肯定。2018年10月，美國最大的制造行業(yè)代表制造商協(xié)會（NAM）的負責人發(fā)表聲明稱，新版協(xié)議的簽署是美國制造業(yè)工人里程碑式的事件，使制造業(yè)向恢復北美這一世界最大出口市場更近一步。這一聲明表明特朗普政府“威脅退群”的策略有著深厚的民意基礎，也反映了美國產(chǎn)業(yè)界和普通民眾對特朗普政府決策的支持。作為美國制造業(yè)最重要的合作伙伴，加拿大和墨西哥進口的貨物總額占美國總產(chǎn)值的1/5，超過之后11個國家的總和。這些出口為大約200萬個美國制造業(yè)崗位和4萬個中小企業(yè)提供了支持。制造商協(xié)會一位高級主管認為，新協(xié)議還通過制定提高透明度和禁止歧視的規(guī)定，為美國制造商提供了公平的競爭環(huán)境。這也反映了民眾對糾正美國和他國“不公平貿(mào)易”的呼聲。特朗普把經(jīng)濟工作視為政府工作的重中之重。他之所以如此重視經(jīng)濟發(fā)展和增加就業(yè)，是因為普通民眾最重視的就是獲得穩(wěn)定工作和較高收入。

特朗普政府在經(jīng)濟上的表現(xiàn)和成績，直接關乎2020年大選中選民的傾向。一份民調(diào)數(shù)據(jù)顯示，86%的美國人認為經(jīng)濟因素是他們在2016年大選投票中極其重要的考慮因素，這一比例遠高于其他問題。從黨派數(shù)據(jù)看，民主黨、共和黨和獨立人士都有近90%的人認為經(jīng)濟議題對他們的總統(tǒng)選舉至關重要。特朗普在2016年競選時恰恰抓住了這一點，也是他勝選的法寶之一。

2.“退群”成本和“退群”策略分析

特朗普政府的經(jīng)濟單邊主義是對民眾經(jīng)濟訴求的回應。皮尤民調(diào)中心的一份數(shù)據(jù)顯示，在共和黨的注冊選民中，特朗普的支持者對自由貿(mào)易協(xié)定多數(shù)持否定態(tài)度，其中67%的支持者認為自貿(mào)協(xié)定對美國來說是一件壞事，只有27%的人認為是一件好事。以《北美自由貿(mào)易協(xié)定》為例，共和黨人相較民主黨人更傾向于認為協(xié)定帶給加、墨兩國的好處大于美國。54%的共和黨人認為該協(xié)議對美國不利，而35%的人認為其有利。以上數(shù)據(jù)說明，無論是特朗普的支持者，還是特朗普所代表的共和黨人，對待自貿(mào)協(xié)定的態(tài)度都相對消極。由于其支持者中的多數(shù)對待舊的自貿(mào)協(xié)定的態(tài)度都較為消極，因此《北美自由貿(mào)易協(xié)定》的維系成本較高。特朗普從競選到執(zhí)政多次批評不平等的貿(mào)易協(xié)定搶走了美國人的工作。因此，無論是出于反映其多數(shù)支持者的呼聲，還是出于履行競選諾言，繼續(xù)維系這些舊有的自貿(mào)協(xié)定的維系成本將會很高。

但是維系成本高只會促使領導人產(chǎn)生“退群”動機，并不意味著領導人一定選擇“退群”，因為還要考慮退出成本。《北美自由貿(mào)易協(xié)定》的退出成本同樣很高，因為其多數(shù)支持者同樣反對退出自貿(mào)協(xié)定。之所以出現(xiàn)其支持者看似既支持又反對自貿(mào)協(xié)定自相矛盾的情況，是因為民眾反對的是舊的協(xié)定，同樣反對對自己更加不利的退出協(xié)定的做法，表明民眾的真實訴求是通過變革協(xié)定維護自身利益。從特朗普的實際行動看，他也缺少真正的退出意愿。特朗普多次威脅退出《北美自由貿(mào)易協(xié)定》，但實際上一直在推動重新簽訂協(xié)議的談判。他的言行不一表明他旨在以退為進，根本目的不是要退出協(xié)議，而是要達成對美國有利的新協(xié)議。特朗普的支持者反對某些貿(mào)易協(xié)定主要是認為其對美國不公平或有損美國利益，但是他們并不想廢除協(xié)定或拒絕和他國開展自由貿(mào)易。貿(mào)易本身不會沖擊就業(yè)或損害國家經(jīng)濟利益，平衡的國際貿(mào)易反而能夠很好地彌補國內(nèi)生產(chǎn)的不足。如果調(diào)整自貿(mào)協(xié)定的內(nèi)容，減少進出口造成的逆差，不僅不會對國內(nèi)就業(yè)產(chǎn)生沖擊，反而會增加就業(yè)、促進美國經(jīng)濟發(fā)展。因此，民眾反對的是造成就業(yè)損失的自由貿(mào)易，而不是盲目反對國家開展國際貿(mào)易。共和黨人普遍認為協(xié)議對美國不利，但是他們并不是要求領導人退出該協(xié)議，而是希望能夠重新談判使得協(xié)定對美國有利。2018年的一份民調(diào)數(shù)據(jù)顯示，74%的民眾認為與其他國家之間發(fā)展貿(mào)易和商業(yè)是一件好事，2014年該比例僅為68%，而且數(shù)據(jù)顯示越來越多的美國人接受了這樣的觀念。

由于美國民眾對就業(yè)的關心和特朗普的競選承諾，特朗普政府繼續(xù)維系舊的地區(qū)自貿(mào)協(xié)定的維系成本較高。但民眾對待自由貿(mào)易的態(tài)度不是一味反對，而是根據(jù)協(xié)定對美國和自身是否有利而變。若特朗普政府直接退出《北美自由貿(mào)易協(xié)定》，反倒會使得退出成本變高。推動協(xié)議的變革能夠降低維系成本且不存在較高的退出成本，因而通過“威脅退群”謀求以退為進，就成為特朗普政府在地區(qū)自貿(mào)協(xié)定談判上的最佳選擇。這也驗證了本文的假設，當維系成本高、退出成本也高時，特朗普政府會選擇“威脅退群”。

（三）“低-高”型和“低-低”型：“不退群”和低成本“退群”

上述案例分析了特朗普政府兩種典型的“退群”策略：一是“高-低”型，直接“退群”;二是“高-高”型，“威脅退群”?！暗?高”型成本下的“不退群”和“低-低”型成本下“退群”與否和國內(nèi)政治成本的關系較弱，這兩種策略不是本文研究的重點，因此簡要論述。

1.“低-高”型：“不退群”

特朗普政府雖然退出了一定數(shù)量的“群”，但是美國仍然維系著大多數(shù)的國際制度，國際制度仍然是美國自由主義霸權(quán)的基礎。為什么特朗普沒有著手退出這些“群”呢？從國內(nèi)政治成本角度分析，美國維系多數(shù)國際制度的國內(nèi)政治成本并不高。美國退出的“群”都是特朗普及其支持者認為對美國不利的，若某項國際制度對美國利益沒有損害甚至帶給美國較高收益，特朗普政府并不會考慮退出。美國判斷國際制度是否符合美國利益的一個重要標準是，美國在該機構(gòu)是否有絕對的主導權(quán)和掌控力。比如，美國在聯(lián)合國世界糧食計劃署同樣支付較高的維持費用，但由于美國長期把持該組織，不僅沒有考慮退出，而且加大了援助力度。毫無疑問，支持退出這類“群”的民眾為少數(shù)，因為他們并不會因為繼續(xù)維系美國絕對主導的“群”而導致有較大利益受損，因而維系成本較低;而如果領導人想要退出這些“群”卻會遭到多數(shù)民眾的反對，要面臨較高的國內(nèi)政治成本，即退出成本高，因此特朗普政府對應的策略就是“不退群”。

2.“低-低”型：國內(nèi)政治成本較低時的“退群”

在許多西方國家，不同領導人往往代表著不同群體的利益。領導人執(zhí)政至少需要做到兩點，一是國家利益不能受到損失，二是他所代表的群體的利益要得到維護。因而，領導人的決策要么出于維護國家利益，要么出于維護自身或自己支持者的利益，目的是回應民眾或利益集團的訴求。當領導人的支持者中的大多數(shù)對某類議題并不關注，對政策沒有明確的支持或反對態(tài)度時，“退群”與否都不會受到明顯的國內(nèi)政治成本的影響，因此相應的維系成本和退出成本也都較低。此時，領導人決策可能取決于國家利益或個人偏好等因素。限于篇幅和本文所要討論的重點，不再進行詳細論述。

（四）國內(nèi)政治成本和特朗普政府所退之“群”

按照影響特朗普政府“退群”的群體劃分，可以將這些“群”分為兩類。第一類和美國普通民眾緊密相關，多數(shù)為經(jīng)濟相關的“群”，退出或威脅退出的數(shù)量也最多。一些維系成本高但退出成本低的“群”如TPP，特朗普政府選擇直接“退群”;而一些維系成本高且退出成本也高的“群”如《北美自由貿(mào)易協(xié)定》，特朗普政府選擇“威脅退群”。第二類和美國國內(nèi)的利益集團有關，多為政治和安全相關的“群”，這類“退群”主要受利益集團影響。一是前文分析的福音派影響下特朗普政府退出有損以色列利益的“群”。目前這類“群”均有較高的維系成本和較低的退出成本，特朗普政府選擇了直接“退群”。二是受軍工集團影響退出美歐和美俄之間的“安全群”。民眾當下對這類議題不太關注，但美國軍工復合體對此起著重要作用。通過梳理發(fā)現(xiàn)，特朗普政府退出或威脅退出的許多“群”都是奧巴馬時期創(chuàng)建或加入的，正是特朗普政府的選民基礎和奧巴馬政府不同，導致美國對待國際制度的政策上的差異。這些事實也證明，前文所述普通民眾和利益集團是影響領導人決策的關鍵群體這一判斷是較為準確的。本文梳理了特朗普政府執(zhí)政以來退出或威脅退出的“群”并匯總?cè)缦拢ㄒ姳?）。

五、結(jié)語

本文主要基于國內(nèi)政治成本的視角分析了特朗普政府“退群”的原因，認為領導人對國內(nèi)支持的考慮對其“退群”決策具有重要影響。在美國政治極化的情況下，特朗普政府基于維持執(zhí)政地位和尋求連任的考慮，對其政治支持者的意見尤為關注。相對而言，基于特朗普政治支持者態(tài)度的國內(nèi)政治成本對其“退群”和“威脅退群”等策略具有重要影響。研究發(fā)現(xiàn)，特朗普政府的“退群”更多是一種策略選擇，并非要完全推翻當前的國際秩序，更不是要放棄美國在國際制度中的領導地位?！巴巳骸庇忻黠@的選擇性，對其支持者明確反對且面臨較小退出成本的“群”，特朗普政府直接退出;對于主張“退群”的支持者眾多且退出成本也較高的“群”，特朗普政府威脅退出。大多數(shù)特朗普政府不退出的“群”基本都有著較低的維系成本和較高的退出成本;而當某個議題的國內(nèi)政治成本較低時，即維系成本和退出成本都較低時，決定“退群”與否的因素主要為國家利益或特朗普的個人偏好等因素。

結(jié)合當前國際秩序的轉(zhuǎn)型態(tài)勢，特朗普政府的“退群”不過是美國變革國際秩序的一種方式，試圖以低成本方式維持美國的霸權(quán)地位。對于美國的霸權(quán)戰(zhàn)略而言，盡管特朗普政府實施戰(zhàn)略收縮，但并未變更美國的霸權(quán)戰(zhàn)略目標，而是謀求以增強美國的物質(zhì)實力的方式來實現(xiàn)霸權(quán)護持。基于“美國優(yōu)先”的戰(zhàn)略導向，特朗普政府對外政策更多是考慮國內(nèi)的因素，體現(xiàn)了強烈的功利主義態(tài)度。未來美國政府是否在國際制度方面延續(xù)當前態(tài)度存在不確定性，其和美國的戰(zhàn)略調(diào)整不無關系，但始終無法忽視國內(nèi)政治成本對于美國政府的影響。

2020年是美國大選之年，由于新冠肺炎疫情泛濫和全國性反種族主義活動的爆發(fā)，特朗普能否繼續(xù)執(zhí)政尚存在較大的不確定性。一項民意調(diào)查顯示，抗議活動可能使得一部分人轉(zhuǎn)向支持拜登。尤其是美國的非洲裔人群，受訪者中70%表示可能投票給拜登，只有6%的人表示支持特朗普。受美國國內(nèi)社會分裂、政治極化等因素的影響，美國兩黨支持群體的構(gòu)成差異極大。從國內(nèi)政治成本分析，無論共和黨還是民主黨候選人當選，都只會采取使自己的支持者受益的政策。若特朗普政府繼續(xù)執(zhí)政，“退群”或“威脅退群”仍將是其回應支持者訴求的慣用手段。但若民主黨候選人當選，將不會采取和特朗普政府一樣的“退群”策略。從兩黨的“退群”歷史看，從里根到特朗普時期，美國一共退出了17個國際組織或條約，其中共和黨共退出了16個，民主黨共退出了1個。以奧巴馬政府為例，其一直致力于“建群”和“入群”，創(chuàng)建或加入多個國際制度。若民主黨候選人上臺，為回應拉美裔在移民方面的主張，不僅不會違背民眾的傾向選擇“退群”，甚至會重新加入特朗普政府退出的《移民問題全球契約》。而為了維護其支持者白領和受過高等教育的民眾的支持，會繼續(xù)采取支持全球化的主張，貿(mào)易單邊主義行為也會相較特朗普政府而收斂，因此退出或威脅退出“經(jīng)濟群”的行為也不太可能發(fā)生。從利益集團的角度看，特朗普政府退出以色列相關的四個“群”主要是考慮了福音派的訴求。但支持民主黨的群體主要為拉美裔天主教徒和猶太人群體，其中的猶太人雖然同樣親以色列，但政策主張和福音派相左，并不會要求“退群”。由此可見，特朗普政府的“退群”并未成為美國大戰(zhàn)略的既定方向，也不會在來自不同政黨的領導人中延續(xù)。