劉軍 趙娜

[摘 要]政社合作培育，是當(dāng)前社會組織孵化培育的主要模式之一，強(qiáng)調(diào)多元主體之間的協(xié)同與合作。該文通過個案研究，發(fā)現(xiàn)社會組織孵化培育中的購買方、承接機(jī)構(gòu)、入駐組織三方主體在目標(biāo)定位上除了耦合之外，亦存在著沖突和偏離，在孵化培育過程中，由于目標(biāo)模糊，多重身份，功利心驅(qū)使，不平等的合作關(guān)系和缺乏資源支撐，購買方、承接機(jī)構(gòu)、入駐組織之間的互動并不順暢。要使社會組織孵化培育達(dá)到預(yù)期效果，從社會協(xié)同的角度建立一種協(xié)同機(jī)制，對目標(biāo)定位進(jìn)行重構(gòu)尤為重要。

[關(guān)鍵詞]社會協(xié)同 社會組織 孵化培育

[中圖分類號]D638 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1001-9596（2020）10-0035-07

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*基金項(xiàng)目：2018年郴州市社會科學(xué)規(guī)劃課題（編號：Czsskl2018048）。

一、問題的提出

黨的十六屆六中全會以來，國家越來越重視社會組織在社會治理中的作用，出臺了一系列扶持社會組織發(fā)展的相關(guān)政策，國家對社會組織的態(tài)度也經(jīng)歷了從控制到培育的轉(zhuǎn)變[1]。黨的十八屆三中全會將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，社會協(xié)同治理是其中重要一環(huán)，社會組織的地位和作用日益受到重視[2]。但由于社會組織在我國發(fā)展起步晚，面臨著主體性脆弱，服務(wù)供給能力不足，發(fā)展結(jié)構(gòu)不均衡等困境[3]，社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀難以滿足社會需求，社會組織孵化培育成為各級政府現(xiàn)實(shí)的政策選擇。其不僅有利于推動政府改革，協(xié)調(diào)社會多元化利益，化解社會矛盾，緩解社會沖突，也有利于培育社會主體，促進(jìn)社會多元群體參與[4]，實(shí)現(xiàn)共建、共治、共享。當(dāng)前，我國在社會組織孵化培育方面形成了政府直接培育、政社合作培育、社會參與培育三種主要模式[5]，其中政社合作培育模式效果最為顯著[6]，也成為更多地方政府的選擇。一段時間內(nèi)，通過政社合作培育，社會組織數(shù)量有了較大提升，但“口號”式的培育方式、重量輕質(zhì)、培育支持不足與培育支持不當(dāng)?shù)葐栴}不可忽視[7]。在政社合作培育模式中，政府并不直接孵化培育社會組織，而是通過購買服務(wù)，邀請樞紐型社會組織或擁有較強(qiáng)實(shí)力的社會組織來運(yùn)營社會組織孵化基地，因此在此模式下，社會組織孵化培育過程中存在購買方、承接機(jī)構(gòu)、入駐社會組織等多元主體。在孵化培育過程中，多元主體有著各自的目標(biāo)期待，但不同主體之間目標(biāo)是否都耦合？是否存在沖突？如果存在沖突，存在怎樣的沖突？三者之間又是如何互動的？這是現(xiàn)有研究較為薄弱的地方，也是本文的關(guān)注點(diǎn)。本文嘗試以湖南省C市H社工機(jī)構(gòu)運(yùn)作的2個湘南地區(qū)社會組織孵化項(xiàng)目為例，通過分析購買方、承接機(jī)構(gòu)、入駐社會組織之間的多元互動來回答上述問題。

二、H社工機(jī)構(gòu)社會組織孵化培育總體狀況

H社工機(jī)構(gòu)是湖南省C市最早成立的專業(yè)社工機(jī)構(gòu)，于2013年登記注冊，由當(dāng)?shù)馗咝Ｉ绻だ蠋熉?lián)合廣東優(yōu)秀社工機(jī)構(gòu)發(fā)起成立。截至2020年6月，H社工機(jī)構(gòu)一共承接過2個縣級社會組織孵化培育項(xiàng)目——Z縣社會組織孵化培育項(xiàng)目與J縣社會組織孵化培育項(xiàng)目，其中Z縣社會組織孵化培育項(xiàng)目由Z縣民政局2017年4月出資購買，運(yùn)營一年，項(xiàng)目到期后未再續(xù)期;J縣社會組織孵化培育項(xiàng)目由J縣民政局2017年11月出資購買，在第一年服務(wù)到期后，2019年6月又續(xù)一年。Z縣社會組織孵化培育基地2017年累計入駐社會組織7家，J縣社會組織孵化培育基地2017年簽約入駐社會組織6家，2019年簽約入駐社會組織11家。通過查閱資料、訪談等方式，筆者對2個社會組織孵化培育基地入駐的社會組織進(jìn)行了分類。從表1、表2可以看出，2個孵化培育項(xiàng)目的共同特點(diǎn)是都有2家義工組織入駐，相比之下，J縣社會組織孵化類型更加多元，2019年除了有2家社工機(jī)構(gòu)入駐之外，還有更多的社區(qū)社會組織入駐。

三、社會組織孵化培育中的多元目標(biāo)

（一）社會組織培育服務(wù)購買方的目標(biāo)

社會組織孵化培育是中國近年來社會組織管理政策的新轉(zhuǎn)向，目標(biāo)之一在于激發(fā)社會組織活力，培育社會治理主體，完善社會治理體系。但除了這個宏大目標(biāo)之外，各級政府主管部門亦有其具體的目標(biāo)追求。Z縣社會組織孵化基地項(xiàng)目于2017年4月簽訂，但和H社工機(jī)構(gòu)早在2016年8月就開始接觸，Z縣民政局當(dāng)時非常看重H社工機(jī)構(gòu)本地高校教師創(chuàng)辦者的身份，希望H社工機(jī)構(gòu)能來運(yùn)營該項(xiàng)目。當(dāng)時，湖南省社會組織孵化基地項(xiàng)目已經(jīng)在全省鋪開，省民政廳安排專項(xiàng)資金，要求各區(qū)、縣開展社會組織孵化培育工作。但C市該項(xiàng)工作整體較為滯后，全市范圍內(nèi)尚未有社會組織孵化培育項(xiàng)目開展，Z縣民政局非常希望在全市取得領(lǐng)先地位，希望通過社會組織孵化培育項(xiàng)目，使社會組織管理工作能再上一個臺階。因此，Z縣民政局的目標(biāo)概括而言是通過啟動社會組織孵化培育基地項(xiàng)目，培育品牌機(jī)構(gòu)，打造品牌項(xiàng)目，取得在全市范圍內(nèi)社會組織孵化培育的領(lǐng)先地位。

H社工機(jī)構(gòu)相關(guān)人員回憶稱：“Z縣民政局領(lǐng)導(dǎo)知道我們是本地高校老師創(chuàng)辦的機(jī)構(gòu)后對我們很熱情，也很重視這個項(xiàng)目，在項(xiàng)目啟動前見過幾次面，強(qiáng)調(diào)我們是全市第一個此類項(xiàng)目，希望把這個項(xiàng)目做成在全市范圍內(nèi)有影響力的項(xiàng)目?！?/p>

J縣民政局負(fù)責(zé)人在Z縣社會組織孵化培育項(xiàng)目運(yùn)營半年后，基于熟人關(guān)系知曉H社工機(jī)構(gòu)在運(yùn)營社會組織孵化培育項(xiàng)目，當(dāng)時J縣所在的Y市市級社會組織孵化培育基地已經(jīng)運(yùn)營一年多，希望參照Z縣模式開展社會組織孵化基地運(yùn)營。開展社會組織孵化培育既能完成上級要求的任務(wù)，又能獲得相應(yīng)經(jīng)費(fèi)支持。

H社工機(jī)構(gòu)相關(guān)人員回憶稱：“J縣民政局分管領(lǐng)導(dǎo)剛好和我們機(jī)構(gòu)創(chuàng)辦人是同縣老鄉(xiāng)，聽說我們在C市運(yùn)營孵化培育項(xiàng)目后，抽時間來了我們機(jī)構(gòu)參觀、交流，講了該縣開展社會組織孵化培育項(xiàng)目的想法，強(qiáng)調(diào)他們的目標(biāo)要簡單很多，經(jīng)費(fèi)投入和人員配置比我們在Z縣的都要少，主要是完成上面的任務(wù)?！?/p>

（二）社會組織培育機(jī)構(gòu)的目標(biāo)

社會組織孵化培育基地項(xiàng)目是湖南省民政系統(tǒng)政府購買服務(wù)的重要內(nèi)容，對于各承接機(jī)構(gòu)來說，社會組織孵化培育服務(wù)是其發(fā)展的重要服務(wù)領(lǐng)域，做好社會組織孵化培育，既是機(jī)構(gòu)履行其使命的體現(xiàn)，又是機(jī)構(gòu)發(fā)展壯大的有效途徑。H社工機(jī)構(gòu)在承接社會組織孵化培育項(xiàng)目時，一方面渴望得到購買方的認(rèn)可，擴(kuò)大機(jī)構(gòu)的知曉度和影響力;另一方面通過孵化培育社會組織，探索本土化運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)其服務(wù)社會的專業(yè)使命。

事后，H社工機(jī)構(gòu)了解到J縣民政局之所以以這種方式開展政府購買服務(wù)，是由于低保和高齡核查是民政局當(dāng)時非常緊要的一項(xiàng)工作，時間緊、任務(wù)重，而且民政局面臨人手不足的問題，盡管這兩項(xiàng)核查工作都有業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，但民政局工作人員都不愿意做，這時孵化培育基地入駐的社會組織就進(jìn)入了民政局的視野，既能幫助民政局完成重要工作，又履行了組織購買服務(wù)的承諾。

（五）孵化培育工作缺乏資源支撐，目標(biāo)缺乏實(shí)踐環(huán)境

在H社工機(jī)構(gòu)提交給Z縣民政局的孵化培育基地工作方案中有約定，在孵化培育進(jìn)展到中期后，民政局另外安排公益創(chuàng)投種子資金來購買入駐社會組織的服務(wù)，也作為對入駐社會組織的一種激勵手段，購買的前提是入駐組織在孵化培育期間表現(xiàn)合格。在Z縣社會組織孵化基地入駐簽約儀式上，Z縣民政局負(fù)責(zé)人有上述表態(tài)。但在孵化培育半年后，當(dāng)承接機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人找Z縣民政局分管領(lǐng)導(dǎo)溝通公益創(chuàng)投方案時，民政局的態(tài)度則有所轉(zhuǎn)變。H社工機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人先后多次向Z縣民政局匯報公益創(chuàng)投的重要性后，民政局領(lǐng)導(dǎo)勉強(qiáng)同意啟動公益創(chuàng)投，但表示由于縣財政緊張，創(chuàng)投的資助方式要由直接資助改為以獎代補(bǔ)，社會組織先墊資去做，民政局根據(jù)考核情況進(jìn)行適當(dāng)獎勵。對于該安排，H社工機(jī)構(gòu)和各入駐社會組織都非常失望，其對不同地方的以獎代補(bǔ)政策有所了解，認(rèn)為政府的事后獎勵充滿了太多的不確定性，獎勵多少，何時獎勵都是未知。對于入駐社會組織來說，其大多沒有其他資金來源，成立組織也是出于熱心公益，在沒有政府直接資助的情況下，難以先行開展服務(wù)。Z縣入駐社會組織相關(guān)人員稱：“以獎代補(bǔ)要求機(jī)構(gòu)有錢，有資金實(shí)力，能墊付，我們都是公益組織，沒什么收入，哪來的錢先去墊資運(yùn)營，再說就算有錢墊資運(yùn)營，能不能獲得獎勵，獲得多少獎勵，什么時候發(fā)獎勵都不確定，我們不敢做，不敢冒這么大的風(fēng)險?！?/p>

五、基于社會協(xié)同的目標(biāo)體系重構(gòu)

通過上文分析，對社會組織孵化培育中多元主體目標(biāo)定位以及各主體之間的沖突有了較為清晰的認(rèn)知。在政社合作社會組織孵化培育模式中主要存在三大主體的互動，即購買方（民政局）、孵化基地項(xiàng)目承接方（H社工機(jī)構(gòu)）、入駐方（社會組織）。理論上三者是互信合作關(guān)系，但實(shí)際上仍是購買方主導(dǎo)，盡管三大主體對社會組織孵化培育擁有不少利益交匯點(diǎn)，且整體都從社會組織孵化培育中受益，但在政社合作框架下，由于三者各自身份角色不同，所處的地位、擁有的權(quán)力和資源不對等，三者之間并不是穩(wěn)定的平行關(guān)系，導(dǎo)致在孵化培育實(shí)踐中存在購買方立項(xiàng)目標(biāo)與承接機(jī)構(gòu)運(yùn)營目標(biāo)、承接機(jī)構(gòu)運(yùn)營目標(biāo)與入駐組織目標(biāo)之間、購買方立項(xiàng)目標(biāo)與入駐組織目標(biāo)之間的沖突與矛盾。在三個主體的目標(biāo)定位中，購買方立項(xiàng)目標(biāo)更易受政績和考核驅(qū)使，而入駐組織機(jī)構(gòu)則更關(guān)注獲得立竿見影的回報，處于兩者之間的承接機(jī)構(gòu)既要考慮專業(yè)堅(jiān)守與服務(wù)效果，又要考慮項(xiàng)目持續(xù)與機(jī)構(gòu)生存發(fā)展。孵化培育中不同主體之間目標(biāo)的沖突與偏離使得孵化培育效果難以達(dá)到預(yù)期。其中，孵化培育基地項(xiàng)目承接機(jī)構(gòu)作為項(xiàng)目的具體實(shí)施者，擔(dān)負(fù)著政府購買服務(wù)承接者和孵化培育基地運(yùn)營者的雙重角色，聯(lián)系著鏈條的兩端，其角色的矛盾更加清晰、具體。

筆者認(rèn)為重構(gòu)社會組織孵化培育目標(biāo)體系，需要建立一種協(xié)同機(jī)制，以使購買方、承接機(jī)構(gòu)、入駐社會組織三者之間的目標(biāo)實(shí)踐更為耦合。購買方、承接機(jī)構(gòu)以及入駐組織之間應(yīng)圍繞政策期待與社會需求，加強(qiáng)溝通，尋找工作匯合點(diǎn)。從購買方來看，其在現(xiàn)行政社合作中是資源的擁有者和項(xiàng)目的發(fā)包者，掌握更大的話語權(quán)，需要增強(qiáng)具體政策的連貫性和前瞻性，減少短期性、功利性行為，避免政策打折變味。在立項(xiàng)目標(biāo)制訂中，一方面，購買方應(yīng)考慮社會需求、本地社會組織的發(fā)展階段及其能力，將社會組織孵化培育嵌入民政工作，實(shí)現(xiàn)孵化培育目標(biāo)和民政工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一;另一方面，購買方在項(xiàng)目立項(xiàng)之初要考慮社會組織孵化培育的遠(yuǎn)期目標(biāo)，做好短期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)的銜接，通過社會組織孵化培育工作撬動政府購買社會組織服務(wù)，使社會組織孵化培育更好服務(wù)于政府職能轉(zhuǎn)移與社會治理創(chuàng)新。同時在目標(biāo)設(shè)置時，要考慮相關(guān)的資源支撐，使目標(biāo)設(shè)置與資源支撐相匹配。

作為購買方和入駐社會組織的中間聯(lián)系人，承接機(jī)構(gòu)扮演著協(xié)調(diào)者、催化者和倡導(dǎo)者等角色，在設(shè)定運(yùn)營目標(biāo)時，應(yīng)著力做好使購買方的立項(xiàng)目標(biāo)與入駐社會組織的期望目標(biāo)相協(xié)調(diào)的工作，這就要求項(xiàng)目承接機(jī)構(gòu)在運(yùn)作之初做好扎實(shí)的政策解讀與社會組織調(diào)研工作，在購買方和入駐社會組織對目標(biāo)模糊或失焦時，做好催化與倡導(dǎo)工作，避免偏離方向。在運(yùn)作過程中當(dāng)雙方目標(biāo)趨于短期和功利時，推動購買方目標(biāo)的連貫性與可持續(xù)性，督促入駐社會組織對參與孵化培育保持足夠的投入和專注。

對于入駐社會組織而言，不管是從能力提升還是形象塑造的角度，都需增強(qiáng)主動接受孵化培育的動力，保持參與的連貫性，做到思想和行動上的統(tǒng)一，將能力建設(shè)和完善機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理作為組織核心目標(biāo)，在接受孵化培育過程中生成專項(xiàng)服務(wù)能力，培育優(yōu)勢項(xiàng)目，提升社會公信力，為更好承接政府購買服務(wù)做好準(zhǔn)備。

具體到操作層面，在項(xiàng)目啟動之初，購買方、承接機(jī)構(gòu)、入駐社會組織三方應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)動，建立相關(guān)溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制。通過該機(jī)制，提升社會組織參與的熱情與積極性，發(fā)揮社會組織主體作用，促進(jìn)供需對接。在孵化培育運(yùn)營過程中，三方主體應(yīng)定期就出現(xiàn)的問題和各自的期待保持深入溝通，進(jìn)行共同會商，避免單邊行動和脫鉤。另外，應(yīng)將評估納入溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制，形成“評估-反饋”體系。此外，要建立推動社會組織孵化培育工作長遠(yuǎn)健康發(fā)展的相關(guān)配套機(jī)制，給社會組織創(chuàng)造發(fā)揮所長的平臺，解決關(guān)系社會組織生存和發(fā)展的經(jīng)費(fèi)短缺問題，如通過確立政府購買服務(wù)清單，率先建立民政部門政府購買服務(wù)目錄，通過開展公益創(chuàng)投、“微公益”等活動，推動政府向社會組織有序開展購買服務(wù)。

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[Abstract]The cooperation between government and society in the incubation and cultivation of social organizations is one main model at present， which emphasizes the division of labor and cooperation among multiple subjects. Through case studies， this paper finds that in addition to coupling， conflicts and deviations also exist in the target location of the three main bodies in the incubation and cultivation of social organizations， namely， the purchaser， the undertaking agency and the settled organization. In the process of incubation and cultivation， the interaction among the three subjects of the purchaser， the undertaking agency and the settled organization is not smooth due to vague goals， multiple identities， utilitarianism， unequal cooperative relationship， and lack of resource support. This paper argues that in order to achieve the desired effect of social organization incubation， it is particularly important to reconstruct the target location to establish a collaborative mechanism from the perspective of social coordination.

[Key words]social coordination; social organization; incubation and cultivation