何 陽,任鵬飛

一、 問題的提出

紀(jì)檢機(jī)關(guān)，又名紀(jì)檢委，是“紀(jì)律檢查委員會(huì)”的簡稱，以權(quán)力大小為標(biāo)準(zhǔn)，可劃分為中央紀(jì)檢機(jī)關(guān)、地方紀(jì)檢機(jī)關(guān)和基層紀(jì)檢機(jī)關(guān)，是中國共產(chǎn)黨規(guī)范國家權(quán)力，清除政黨蛀蟲設(shè)立的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)，在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中發(fā)揮著重要作用。紀(jì)檢機(jī)關(guān)由各級黨代會(huì)選舉產(chǎn)生，向其匯報(bào)工作，實(shí)行同級黨的委員會(huì)和上級紀(jì)律檢查委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。國家通過“上收”干部提名考察權(quán)、“上提”查辦案件權(quán)限和聚力責(zé)任落實(shí)方式不斷擴(kuò)大紀(jì)檢機(jī)關(guān)實(shí)權(quán)(1)梅麗紅：《黨的十八大以來紀(jì)委監(jiān)督職責(zé)的強(qiáng)化》，《黨政論壇》2018年第10期。。何以強(qiáng)化紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督引發(fā)了關(guān)注。習(xí)近平總書記在中央紀(jì)委全會(huì)上多次就紀(jì)檢機(jī)關(guān)加強(qiáng)自身建設(shè)提出明確要求，“打鐵還需自身硬”，不能“以信任代替監(jiān)督”及“一定要解決燈下黑問題”，強(qiáng)調(diào)以更高的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)的紀(jì)律，努力建設(shè)一支忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)募o(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍，因此，解決紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督問題具有重大現(xiàn)實(shí)意義，是對權(quán)力監(jiān)督理論的踐行與發(fā)展，關(guān)系著中國共產(chǎn)黨的生命力，因?yàn)闆]有監(jiān)督的權(quán)力就像脫韁的野馬，必然會(huì)異化為貪污腐敗的幫兇和推手，變成斂財(cái)謀私的“召喚器”和“搖錢樹”(2)尹保平：《讓權(quán)力規(guī)矩運(yùn)行還得經(jīng)常敲打》，http://www.rmlt.com.cn/2015/1103/407430.shtml。。

當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)于何以強(qiáng)化紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督問題的研究尚處起步階段，僅有少數(shù)學(xué)者對此展開論述，主要集中在探討紀(jì)檢機(jī)關(guān)及其工作人員權(quán)力監(jiān)督領(lǐng)域：第一類，以紀(jì)檢機(jī)關(guān)為研究對象的成果，如付啟章提出了監(jiān)督“監(jiān)督者”命題，從紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自身接受監(jiān)督的重大意義、基本問題及實(shí)現(xiàn)路徑三個(gè)方面對新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自身接受監(jiān)督問題展開探討(3)付啟章：《新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自身接受監(jiān)督問題探析》，《理論視野》2019年第9期。；張科采用問題、原因和對策理路展開研究，提出紀(jì)檢機(jī)關(guān)自身監(jiān)督存在局部失靈，缺乏主動(dòng)性和及時(shí)性，實(shí)踐處于探索自發(fā)狀態(tài)等困境，繼而探討紀(jì)檢機(jī)關(guān)自身監(jiān)督制約出現(xiàn)困境的原因，最后呼吁從增強(qiáng)干部素質(zhì)、出臺(tái)可操作性規(guī)定、占領(lǐng)輿論宣傳陣地、適當(dāng)引入外部監(jiān)督等方面出發(fā)改進(jìn)紀(jì)檢機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督制約(4)張科：《紀(jì)檢機(jī)關(guān)自身監(jiān)督的困境、原因及改進(jìn)路徑》，《天中學(xué)刊》2015年第5期。；向楊從領(lǐng)導(dǎo)體制演變出發(fā)回應(yīng)紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督問題，認(rèn)為應(yīng)處理好監(jiān)督者與被監(jiān)督者關(guān)系，從被監(jiān)督者視角看，主張將紀(jì)檢機(jī)關(guān)置身于嚴(yán)密的監(jiān)督制度體系之中(5)向楊：《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查領(lǐng)導(dǎo)體制的演變歷程、特征及啟示》，《社會(huì)主義研究》2018年第5期。；呂永祥從國際鏡鑒出發(fā)，在論述丹麥議會(huì)監(jiān)察專員制度經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對監(jiān)察委員會(huì)的多元監(jiān)督機(jī)制作出剖析(6)呂永祥：《監(jiān)督權(quán)的有效性與再監(jiān)督:丹麥議會(huì)監(jiān)察專員制度的經(jīng)驗(yàn)及其借鑒》 ，《黨政研究》2019年第5期。。第二類，以紀(jì)委書記為研究對象的成果，如汪宛夫從干部選用失責(zé)、就任紀(jì)委書記后心態(tài)失衡和監(jiān)督環(huán)境薄弱方面分析了紀(jì)委書記監(jiān)督層面存在的問題，主張通過加強(qiáng)黨委監(jiān)督、輿論監(jiān)督、反腐機(jī)關(guān)之間的制衡監(jiān)督以及紀(jì)檢機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督方式將紀(jì)委書記的權(quán)力牢牢地裝進(jìn)制度籠子(7)汪宛夫：《紀(jì)委書記腐敗的原因及監(jiān)督之策》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2009年第21期。；謝迪以國有企業(yè)紀(jì)委書記為研究對象，探討了紀(jì)委書記監(jiān)督的日常管理問題，發(fā)現(xiàn)紀(jì)委書記的日常管理面臨著監(jiān)督缺乏執(zhí)行力、同體監(jiān)督太軟和監(jiān)督缺乏操作性問題，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用加強(qiáng)紀(jì)委書記交流任職、拓寬紀(jì)委書記財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度與確立對紀(jì)委書記的考評機(jī)制三項(xiàng)舉措實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目標(biāo)(8)謝迪：《淺談對國有企業(yè)紀(jì)委書記的監(jiān)督管理》，《中小企業(yè)管理與科技》2015年第11期。。

梳理既有文獻(xiàn)，筆者發(fā)現(xiàn)當(dāng)前圍繞強(qiáng)化紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督的研究成果在內(nèi)容方面存在相似之處，普遍意識到制度瑕疵是擺在紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督面前的主要問題，但提出對策時(shí)更多停留于解決思路，未能深入探討如何設(shè)計(jì)和完善制度，故不得不說是一種遺憾。2017年1月中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第七次全體會(huì)議召開，審議通過了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》(以下簡稱《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》)，2019年1月中共中央辦公廳印發(fā)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》(以下簡稱《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》)，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》是對《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》的完善和調(diào)適，在《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》基礎(chǔ)上進(jìn)行了修改、補(bǔ)充。但無論是《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》的試行還是正式實(shí)施，均是國家從制度建構(gòu)層面對何以強(qiáng)化紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督問題作出的有效回應(yīng)?；诖?，本文立足于《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》，從整體上總結(jié)既有規(guī)則的特色，評價(jià)紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督相關(guān)制度的主要成就與不足之處，從而提出完善紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督的策略。

二、 《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》的特色

《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》是當(dāng)前指導(dǎo)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作較為系統(tǒng)而權(quán)威的制度，在紀(jì)檢機(jī)關(guān)監(jiān)督與被監(jiān)督方面具有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)先、突顯紀(jì)檢監(jiān)察一體化、重視監(jiān)督制度構(gòu)建，引入?yún)⑴c式監(jiān)督設(shè)計(jì)等特色。

(一) 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)先

《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》總則部分以目的和原則兩種形式對“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”予以確認(rèn)，總則部分第一條規(guī)定“為了加強(qiáng)黨對紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)……結(jié)合紀(jì)檢監(jiān)察體制改革和監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作實(shí)踐，制定本規(guī)則”，第三條第一款規(guī)定“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)……構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”，這足以說明堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)先是開展監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的前提與基礎(chǔ)，此項(xiàng)規(guī)定是多種因素綜合作用的結(jié)果。一方面紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)開展監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作屬于黨組織內(nèi)部活動(dòng)，組織下設(shè)機(jī)構(gòu)服從組織領(lǐng)導(dǎo)符合科學(xué)管理原則，由組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)所決定；另一方面“堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”是馬克思主義政黨的重要原則(9)韓冰：《論堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)》，《毛澤東鄧小平理論研究》2018年第11期。，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢。畢竟歷史表明只有中國共產(chǎn)黨才能救中國，才能發(fā)展中國，才能復(fù)興中國，因而，在以馬克思主義為指導(dǎo)思想的中國共產(chǎn)黨執(zhí)政下，加強(qiáng)黨對紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是必然選擇，唯有此，才能為紀(jì)檢機(jī)關(guān)開展工作提供強(qiáng)而有力的支撐，更好地保障民眾權(quán)益，從而發(fā)揮紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能。

(二) 突顯紀(jì)檢監(jiān)察一體化

《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》在指導(dǎo)思想中明確提及“全面貫徹紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)合署辦公要求”，在領(lǐng)導(dǎo)體制中規(guī)定“把執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法貫通起來，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一”，說明紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會(huì)在現(xiàn)實(shí)活動(dòng)中應(yīng)執(zhí)行合署辦公，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的有機(jī)結(jié)合，這緣于中國政黨體制與政府體制“高度重合”的特殊性，以至于政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)通常具有雙重身份，一是國家機(jī)關(guān)工作人員，二是中國共產(chǎn)黨黨員，類似于兼扮“政務(wù)官”和“事務(wù)官”雙重角色，如果紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和國家監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立辦公，則存在重復(fù)調(diào)查涉嫌違紀(jì)、違法人員現(xiàn)象，浪費(fèi)國家資源?！侗O(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第三章監(jiān)督檢查部分在《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》中并不存在，屬于新增部分，此部分共計(jì)七條規(guī)定，第13條明確提出“黨委(黨組)在黨內(nèi)監(jiān)督中履行主體責(zé)任，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督責(zé)任，應(yīng)當(dāng)將紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督結(jié)合起來”，這是對指導(dǎo)思想的細(xì)化，明確了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在黨內(nèi)監(jiān)督中共同履行監(jiān)督責(zé)任，紀(jì)律監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督應(yīng)實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，剩余的六條規(guī)定均以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)為主體，對它們的工作方式、用人方式等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，將之納入同一標(biāo)準(zhǔn)體系，凸顯紀(jì)檢監(jiān)察的一體化。

(三) 重視監(jiān)督制度構(gòu)建

《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》高度重視監(jiān)督制度構(gòu)建，如第二章領(lǐng)導(dǎo)體制部分第11條規(guī)定：“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、案件監(jiān)督管理、案件審理相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督的工作機(jī)制”，以制度形式對監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、案件監(jiān)督管理、案件審理協(xié)調(diào)及相互監(jiān)督等進(jìn)行規(guī)范，確保監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作流程的合理性與正當(dāng)性，凸顯程序正義，以程序正義保障結(jié)果正義，第九章監(jiān)督管理部分第73條規(guī)定，“對案件處置出現(xiàn)重大失誤，紀(jì)檢監(jiān)察干部涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的，開展‘一案雙查’，既追究直接責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員責(zé)任”，以設(shè)立“一案雙查”制度弄清事件原委，規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察干部行為，還當(dāng)事人清白，為違紀(jì)、違法甚至犯罪行為敲響警鐘。此外，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》還涉及干部準(zhǔn)入、保密、借調(diào)、回避等多項(xiàng)制度的完善。故可以說整個(gè)規(guī)則高度重視監(jiān)督制度構(gòu)建，既規(guī)范紀(jì)檢機(jī)關(guān)對同級黨委的監(jiān)督，也明確外界對紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作的監(jiān)督，而國家治理現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)就是制度現(xiàn)代化，即不斷增強(qiáng)制度的科學(xué)性、規(guī)范性、有效性、系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性、有機(jī)性等(10)江必新：《開啟中國特色社會(huì)主義制度現(xiàn)代化新征程》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第1期。，因而，可以說《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》從政黨治理層面推進(jìn)了國家治理現(xiàn)代化，是國家治理體系的重要組成部分。

(四) 引入?yún)⑴c式監(jiān)督設(shè)計(jì)

《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第九章監(jiān)督管理部分第60條規(guī)定：“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，在行使權(quán)力上慎之又慎，在自我約束上嚴(yán)之又嚴(yán)，強(qiáng)化自我監(jiān)督，健全內(nèi)控機(jī)制，自覺接受黨內(nèi)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督，確保權(quán)力受到嚴(yán)格約束，堅(jiān)決防止‘燈下黑’?！边@說明中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在組織范圍內(nèi)以健全內(nèi)控機(jī)制強(qiáng)化自我監(jiān)督的同時(shí)，還應(yīng)接受黨內(nèi)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督。如果說自我監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督屬于黨組織內(nèi)部監(jiān)督范疇，社會(huì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督則屬于參與式監(jiān)督范疇，實(shí)踐著自律與他律并舉理念。參與式監(jiān)督是指與中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)無關(guān)的社會(huì)機(jī)構(gòu)或者公民可嵌入組織對紀(jì)檢機(jī)關(guān)的工作過程展開監(jiān)督，對紀(jì)檢機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的程序合理性、方式正當(dāng)性及結(jié)果精準(zhǔn)性提出質(zhì)疑，要求紀(jì)檢機(jī)關(guān)對這些質(zhì)疑作出及時(shí)回應(yīng)。參與式監(jiān)督是參與式治理理論在政黨治理活動(dòng)中的應(yīng)用，而參與式治理是政治民主化趨勢下廣泛興起的新型治理模式，是對代議制民主的一種抗?fàn)?，是中國地方治道變革的新傾向(11)李波、于水：《參與式治理:一種新的治理模式》，《理論與改革》2016年第6期。，它高度重視公民個(gè)體的加入，有助于揭開中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)自我管理與自我監(jiān)督的“神秘面紗”，為外界了解紀(jì)檢機(jī)關(guān)的工作流程與方式提供可能，增添紀(jì)檢機(jī)關(guān)的透明性。

三、 紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督制度的主要成就

《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》總共分為十章，依次是總則、領(lǐng)導(dǎo)體制、監(jiān)督檢查、線索處置、談話函詢、初步核實(shí)、審查調(diào)查、審理、監(jiān)督管理和附則，共計(jì)77條規(guī)定。總則部分對該規(guī)則的實(shí)施目的、指導(dǎo)思想和遵循原則進(jìn)行了詳細(xì)論述；領(lǐng)導(dǎo)體制部分規(guī)定了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的管理制度與職責(zé)權(quán)限，實(shí)行分級負(fù)責(zé)制，各級紀(jì)檢機(jī)關(guān)審查和處理同級領(lǐng)導(dǎo)干部及下一級黨委、紀(jì)委等黨組織的違紀(jì)違法問題；監(jiān)督檢查部分主要對紀(jì)檢機(jī)關(guān)的定位及行動(dòng)方式作出要求，從規(guī)定機(jī)關(guān)內(nèi)部工作要?jiǎng)t、獲取舉報(bào)信息及建立黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉政檔案等方面予以規(guī)范；線索處置、談話函詢、初步核實(shí)、審查調(diào)查和審理五個(gè)部分主要對紀(jì)檢機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作流程作出詳細(xì)規(guī)定，細(xì)化到各步驟如何操作，明確了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作行為細(xì)節(jié)；監(jiān)督管理部分規(guī)定了紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督的主體、方式、責(zé)任與措施；附則部分則是對規(guī)則的效力、解釋權(quán)、生效時(shí)間等進(jìn)行說明。由于本文核心議題是何以強(qiáng)化紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力的監(jiān)督，故主要對《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第九章內(nèi)容展開評析，它們與紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督關(guān)聯(lián)更為緊密，共計(jì)有14條規(guī)定。

1. 監(jiān)督主體與人員選任。第60條率先明確了紀(jì)檢機(jī)關(guān)在強(qiáng)化自我內(nèi)控監(jiān)督基礎(chǔ)上，應(yīng)自覺接受黨內(nèi)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督，堅(jiān)決防止“燈下黑”，這說明紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督不只是紀(jì)檢機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)，除紀(jì)檢機(jī)關(guān)外，同級黨委、社會(huì)主體及人民群眾等都可以對紀(jì)檢機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，嚴(yán)格踐行自律與他律并舉原則，從而確保紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力受到有效監(jiān)督。第61條要求紀(jì)檢機(jī)關(guān)從干部準(zhǔn)入制度著手嚴(yán)把政治安全觀，選任監(jiān)督執(zhí)紀(jì)人員，防止政治立場錯(cuò)誤人士混入紀(jì)檢隊(duì)伍，從源頭上建設(shè)一支讓黨放心、人民信賴的紀(jì)檢干部隊(duì)伍，降低紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作人員違紀(jì)、違法、犯罪概率。

2. 自我教育與作風(fēng)建設(shè)。第62條在黨章基礎(chǔ)上，主張由3名及以上正式黨員的審查調(diào)查組設(shè)立臨時(shí)黨支部，借助臨時(shí)黨支部平臺(tái)加強(qiáng)對審查組成員的自我教育、自我監(jiān)督，充分發(fā)揮基層黨組織的教育、監(jiān)督功能，繼而增強(qiáng)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)力。第63條從紀(jì)檢機(jī)關(guān)干部的形象、行為方式等方面提出具體要求，如樹立工作扎實(shí)、謙虛謹(jǐn)慎、秉公執(zhí)紀(jì)的良好形象，避免出現(xiàn)形式主義、官僚主義、特權(quán)思想、口大氣粗、頤指氣使等不良行為方式。

3. 登記備案。第64條確立了登記備案制度，適用于兩類情形：第一類是紀(jì)檢干部打聽案情、過問案件、說情干預(yù)情形，需要登記備案；第二類是審查調(diào)查組成員沒有法定辦案手續(xù)或者存在私下交往情形，需要登記備案。實(shí)施登記備案制度的意義不僅在于其有助于防止紀(jì)檢機(jī)關(guān)內(nèi)部人員憑借權(quán)力或者關(guān)系影響被審查人或者利益相關(guān)者行為，而且在于其有利于后期舉證追責(zé)，倘若被審查人或者利益相關(guān)者在調(diào)查過程中出現(xiàn)安全事故或者被審查人乘機(jī)逃逸，登記備案處留名工作人員在整個(gè)事件中的嫌疑較大，可以優(yōu)先從此類人員著手展開案情調(diào)查，縮短破案時(shí)間。

4. 回避制度。第65條提出了回避制度，凡是與被審查調(diào)查人存在親屬關(guān)系或者本案證人及其他存在利害關(guān)系的人，紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作人員都應(yīng)當(dāng)主動(dòng)申請回避，當(dāng)事人也可以要求紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作人員回避?；乇苤贫扔兄诳陀^公正地查辦案情，消除被調(diào)查審查人、檢舉人以及紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作人員顧慮，不受利益牽連或社會(huì)倫理等因素影響，避免挑戰(zhàn)紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作人員的道德倫理底線。

5. 借調(diào)制度。第66條對借調(diào)行為作出了要求，審查調(diào)查組只能從審查調(diào)查人才庫里借調(diào)人員，經(jīng)紀(jì)檢機(jī)關(guān)組織部門辦理手續(xù)，實(shí)行一案一借制。對借調(diào)行為從組織程序上規(guī)范有助于降低紀(jì)檢機(jī)關(guān)干部任人唯親的概率，避免組織內(nèi)部形成裙帶關(guān)系，以免出現(xiàn)集體違紀(jì)或者共同犯罪現(xiàn)象。

6. 保密制度。第67條要求嚴(yán)格執(zhí)行保密制度，控制審查調(diào)查工作事項(xiàng)知悉范圍、時(shí)間及其使用設(shè)備，禁止任何人員以任何方式泄露審查工作情況，使不法違紀(jì)分子有機(jī)可乘；另在第68條中限定了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)相關(guān)涉密人員離崗離職要求，其必須遵守脫密期管理規(guī)定，履行保密義務(wù)，辭職、退休3年內(nèi)，不得從事與紀(jì)檢監(jiān)察和司法工作相關(guān)聯(lián)或者可能發(fā)生利益沖突的職業(yè)。保密制度及其衍生舉措有助于防止案件信息外泄，保證紀(jì)檢機(jī)關(guān)有條不紊地開展工作。

7. 談話規(guī)則。第69條要求紀(jì)檢機(jī)關(guān)在談話過程中做到全程可控，事前則應(yīng)針對可能存在的突發(fā)性事件做好預(yù)防方案，談話中應(yīng)根據(jù)實(shí)際情形決定是否采取留置措施，談話后應(yīng)做好被談話人的思想工作和回訪工作，確保整個(gè)談話過程順利開展，避免給被談話人留下陰影，出現(xiàn)談話中斷等現(xiàn)象。

8. 安全責(zé)任制與檢查制度。第70條規(guī)定以監(jiān)督檢查、審查調(diào)查部門主要負(fù)責(zé)人和審查調(diào)查組組長作為審查調(diào)查安全第一責(zé)任人建立安全責(zé)任制，確保整個(gè)過程的安全性，如若發(fā)生意外，應(yīng)及時(shí)(24小時(shí)內(nèi))向上級紀(jì)委報(bào)告，直至中央紀(jì)委，另要求案件監(jiān)督管理部門開展經(jīng)常性檢查和不定期抽查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)報(bào)告并督促整改，經(jīng)常性檢查和不定期抽查有助于及時(shí)了解紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作概況，將違法亂紀(jì)行為消除在萌芽之際，撥亂反正，防止紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作在錯(cuò)誤道路上偏離過遠(yuǎn)。

9. 違紀(jì)違法問責(zé)。第71條采用列舉式歸納總結(jié)了紀(jì)檢干部在工作中的違紀(jì)、違法情形，如私存線索、跑風(fēng)漏氣、違反安全保密規(guī)定均屬于違紀(jì)違法情形，進(jìn)而明確了處理依據(jù)，輕則依規(guī)依紀(jì)嚴(yán)肅處理，重則依法追究法律責(zé)任。第72條則進(jìn)一步對維護(hù)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作紀(jì)律方面失職失責(zé)現(xiàn)象作出追責(zé)規(guī)定。

10. 一案雙査與終身問責(zé)。第73條引入了“一案雙查”制和終身問責(zé)制?！耙话鸽p查”制即由不同的主體針對同個(gè)案件展開多次調(diào)查，對審查結(jié)束后發(fā)現(xiàn)立案依據(jù)不充分或者失實(shí)，案件處置出現(xiàn)重大失誤的，予以嚴(yán)肅追責(zé)。“一案雙查”實(shí)則是紀(jì)檢機(jī)關(guān)內(nèi)部對紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作的“再監(jiān)督”，雖然會(huì)額外消耗一定的人力和物力，但對保證紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作客觀性和公正性有所裨益。此外，對濫用職權(quán)、失職失責(zé)造成嚴(yán)重后果的，實(shí)行終身問責(zé)，這便意味著紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作人員對自身所辦案件需要長期承擔(dān)責(zé)任，只要發(fā)現(xiàn)了問題，無論其是否在職，都會(huì)追究相關(guān)責(zé)任，通過延長問責(zé)時(shí)間方式增強(qiáng)紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作人員責(zé)任感和自控力。

總之，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第九章監(jiān)督管理的14條規(guī)定對紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督問題作出了集中性回應(yīng)，以學(xué)界觀點(diǎn)和紀(jì)檢工作實(shí)務(wù)兩者的有機(jī)結(jié)合為基礎(chǔ)，從紀(jì)檢機(jī)關(guān)人員的來源、教育、工作方式、職責(zé)及違法違規(guī)情形追究等方面審視紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督問題，從干部準(zhǔn)入、登記備案、回避、借調(diào)、保密、談話、安全責(zé)任、檢查、違紀(jì)違法問責(zé)、一案雙査與終身責(zé)任等方面健全了紀(jì)檢機(jī)關(guān)內(nèi)控機(jī)制，為處理不當(dāng)行為提供了制度依據(jù)，且可以發(fā)揮警示功能，為各級紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作人員審視自身行為的正當(dāng)性提供參考，并不斷提醒自身應(yīng)按照行業(yè)規(guī)章辦事，否則將受到嚴(yán)厲制裁；另外還提出了“接受社會(huì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督”之說，體現(xiàn)出參與式治理韻味，以期通過完善紀(jì)檢機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和引入外部監(jiān)督方式實(shí)現(xiàn)對紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力的監(jiān)督，規(guī)范紀(jì)檢機(jī)關(guān)及其工作人員行為，防止濫用職權(quán)、尋租腐敗，進(jìn)而損害黨和國家形象。這是中國共產(chǎn)黨適應(yīng)時(shí)代變化作出的理性選擇，不僅彰顯出中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的提升，而且說明中國共產(chǎn)黨能夠真正代表群眾、根植群眾和服務(wù)群眾，始終把人民群眾利益放在首位，事關(guān)人民群眾利益的事情絕不“睜只眼，閉只眼”，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)宗旨。

四、 紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督制度的不足之處

雖然《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》在紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督方面取得了顯著性成就，為如何監(jiān)督紀(jì)檢機(jī)關(guān)提供了制度性保障，但也存在自律規(guī)則執(zhí)行缺乏獨(dú)立性、他律規(guī)則制定缺乏操作性、追責(zé)條件限定缺乏精準(zhǔn)性、舉報(bào)規(guī)則認(rèn)定缺乏靈活性等不足。

(一) 自律規(guī)則執(zhí)行缺乏獨(dú)立性

紀(jì)檢機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督是否有效與紀(jì)檢機(jī)關(guān)核心領(lǐng)導(dǎo)能否獨(dú)立地處理機(jī)關(guān)事務(wù)密切相關(guān)，紀(jì)檢機(jī)關(guān)核心領(lǐng)導(dǎo)主要為紀(jì)委書記。如若紀(jì)委書記在執(zhí)行內(nèi)部監(jiān)督上受到眾多因素影響，缺失原則和獨(dú)立性，即便內(nèi)部監(jiān)督規(guī)則設(shè)計(jì)完美無瑕，規(guī)則執(zhí)行效果也未必能令人滿意，這會(huì)直接影響到政策實(shí)效，使內(nèi)部監(jiān)督流于形式。正如“反腐敗機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是反腐敗能否取得成功的核心因素”(12)陳建新、郭劍：《論我國反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革與完善》，《廉政文化研究》2012年第5期。，紀(jì)委書記的獨(dú)立性在紀(jì)檢機(jī)關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督上也至關(guān)重要，故須保證紀(jì)委書記的獨(dú)立性。但《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第5條確立的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制則容易影響到紀(jì)委書記執(zhí)行自律規(guī)則的獨(dú)立性。雖然從理論上看，紀(jì)委書記提名任免權(quán)掌握在上級紀(jì)委和同級黨委及其組織部門手中，但在實(shí)踐中，由于黨章并未明確提名權(quán)的歸屬，這一權(quán)力往往由同級的黨委書記掌控(13)《紀(jì)委書記是如何選拔的》，《北京青年報(bào)》2015年2月2日。。在同級黨委主導(dǎo)紀(jì)委書記提名任免權(quán)情形下，紀(jì)委書記在本地產(chǎn)生便成了常態(tài)。受制于現(xiàn)有體制限制，一方面紀(jì)委書記需要考慮同級黨委書記意見，另一方面在當(dāng)?shù)亻L期工作累積下的人情易對紀(jì)委書記開展工作造成影響，這些都成了紀(jì)委書記獨(dú)立處理機(jī)關(guān)事務(wù)的障礙。此外，共事于同個(gè)紀(jì)檢機(jī)關(guān)單位的上下級間易形成利益共同體，相互包庇、掩藏，一定程度上會(huì)影響權(quán)力監(jiān)督時(shí)效。

(二) 他律規(guī)則制定缺乏操作性

社會(huì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督在對紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督中不可或缺，究其原因，“社會(huì)監(jiān)督實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了‘人民的權(quán)力’這一民主政治的核心內(nèi)容”(14)任鐵纓：《反腐敗與社會(huì)監(jiān)督》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2009年第4期。，“經(jīng)典的政治參與是公民通過一定的方式直接或間接地影響公共政治生活的政治行為”(15)楊光斌：《公民參與和當(dāng)下中國的治道變革》，《社會(huì)科學(xué)研究》2009年第4期。。這里需說明社會(huì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督是獨(dú)立存在的兩種監(jiān)督方式，社會(huì)監(jiān)督的主體主要是社會(huì)團(tuán)體、利益集團(tuán)以及媒體機(jī)構(gòu)等，群眾監(jiān)督的主體主要是公民，兩者之間并非為包含關(guān)系。由于社會(huì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督具有一些相似性，比如兩者在本質(zhì)上基本相同，均為外部參與式監(jiān)督，均沒有權(quán)力調(diào)查處理舉報(bào)對象，只能將違法亂紀(jì)信息報(bào)告給監(jiān)督部門，故可將兩者放置于同一語境下論述?！侗O(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》雖然在第63條引入了社會(huì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督之說，賦予了社會(huì)主體及群眾監(jiān)督紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力，但整個(gè)制度設(shè)計(jì)并未對如何利用社會(huì)主體及群眾對紀(jì)檢機(jī)關(guān)展開監(jiān)督作出詳細(xì)安排，這與精細(xì)化治理理念相違背，以致社會(huì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督缺乏可操作性，其危害不言而喻：一方面社會(huì)主體及群眾難以獲得紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作信息，沒有信息作為基礎(chǔ)，監(jiān)督則是紙上談兵;另一方面即便社會(huì)主體及群眾有幸獲得紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作不良信息展開舉報(bào)，何時(shí)可以獲得處理結(jié)果也處于未知狀態(tài)，容易降低外部監(jiān)督積極性。

(三) 追責(zé)條件限定缺乏精準(zhǔn)性

《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第70條第2款、第73條第2款分別規(guī)定：“發(fā)生嚴(yán)重安全事故的，或者存在嚴(yán)重違規(guī)違紀(jì)違法行為的，省級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)向中央紀(jì)委作出檢討，并予以通報(bào)、嚴(yán)肅問責(zé)追責(zé)”；“建立辦案質(zhì)量責(zé)任制，對濫用職權(quán)、失職失責(zé)造成嚴(yán)重后果的，實(shí)行終身問責(zé)”。可知監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作中發(fā)生嚴(yán)重安全事故及濫用職權(quán)、失職失責(zé)造成嚴(yán)重后果的，將予以通報(bào)、嚴(yán)肅問責(zé)追責(zé)及實(shí)行終身問責(zé)，但何為嚴(yán)重安全事故？何為濫用職權(quán)、失職失責(zé)造成嚴(yán)重后果？在整個(gè)規(guī)則中并未提及，以致追責(zé)條件限定缺乏精準(zhǔn)性，紀(jì)檢機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員并不清楚在哪些條件下使用這兩條規(guī)則，何為嚴(yán)重安全事故，何為濫用職權(quán)、失職失責(zé)造成嚴(yán)重后果只能交由紀(jì)檢機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決定，以這種籠統(tǒng)式的表達(dá)對作用對象進(jìn)行追責(zé)存在較大主觀性，對紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作人員并不公平，可能出現(xiàn)同一案件情形但囿于地區(qū)差異、領(lǐng)導(dǎo)差異適用于不同追責(zé)方式的現(xiàn)象，這就會(huì)打破政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，擾亂政策執(zhí)行秩序。此外，這樣也難以發(fā)揮制度預(yù)警功能，因?yàn)榧o(jì)檢機(jī)關(guān)工作人員并不知道哪些情形會(huì)被進(jìn)行通報(bào)、嚴(yán)肅問責(zé)追責(zé)及實(shí)行終身問責(zé)，他們在日常工作中則難以引起足夠重視，留意行為是否觸犯了“嚴(yán)重安全事故”和“嚴(yán)重后果”的標(biāo)準(zhǔn)。

(四) 舉報(bào)規(guī)則認(rèn)定缺乏靈活性

《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》在領(lǐng)導(dǎo)體制章節(jié)對監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作確立了分級負(fù)責(zé)制，即中央紀(jì)委負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查和審查調(diào)查中央層面領(lǐng)導(dǎo)干部及各省、自治區(qū)、直轄市黨委、紀(jì)委等黨組織的涉嫌違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問題，地方各級紀(jì)委負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查和審查調(diào)查同級領(lǐng)導(dǎo)干部及下一級黨委、紀(jì)委等黨組織的涉嫌違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問題，基層紀(jì)委負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查和審查同級黨委管理的黨員，同級黨委下屬的各級黨組織的涉嫌違紀(jì)問題，這說明對紀(jì)檢機(jī)關(guān)的舉報(bào)投訴最多延伸到其上級紀(jì)檢機(jī)關(guān)，它們在職權(quán)配置中有權(quán)處理下級紀(jì)委涉嫌違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問題，但此規(guī)定導(dǎo)致舉報(bào)規(guī)則認(rèn)定缺乏靈活性，難以跨越上級紀(jì)檢機(jī)關(guān)實(shí)施越級舉報(bào)，弊端主要為上級對下級紀(jì)檢機(jī)關(guān)的處理易感情用事，無法客觀對待案件，因?yàn)閮杉壖o(jì)檢機(jī)關(guān)存在直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，下級紀(jì)檢機(jī)關(guān)應(yīng)對直接上級紀(jì)檢機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，接受直接上級紀(jì)檢機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，以致兩個(gè)紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作人員較為熟悉，不排除上級紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作人員因私故意泄露舉報(bào)信息情形，給下級紀(jì)檢機(jī)關(guān)中違紀(jì)違法的人士留下銷贓滅跡甚至攜款逃逸機(jī)會(huì)，并且有些上級紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作人員直接來自下級紀(jì)檢機(jī)關(guān)，他們與原有同事建立了深厚感情，這些都會(huì)影響上級紀(jì)檢機(jī)關(guān)處理舉報(bào)信息。

五、 紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督制度的完善策略

倘要在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中將紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力裝進(jìn)制度籠子，未來應(yīng)當(dāng)從以下四個(gè)方面努力：

(一) 推廣紀(jì)委書記異地監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作制度

紀(jì)委書記異地監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作制主要指對紀(jì)委書記采用異地交流方式，不定期地指派紀(jì)委書記到外地任職，監(jiān)督外地執(zhí)紀(jì)工作實(shí)施情形。此制度并不改變紀(jì)委書記所在單位關(guān)系，僅是一種短期性的外地工作方式，待異地監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作完成后，繼續(xù)返回原單位處理本單位事務(wù)。此舉有助于提升監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的獨(dú)立性。紀(jì)委書記異地監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作人員的選任應(yīng)遵循有區(qū)別的跨域原則。所謂“有區(qū)別”是指要區(qū)分基層紀(jì)律檢查委員會(huì)、地方各級紀(jì)律檢查委員會(huì)和中央紀(jì)律檢查委員會(huì)。由于中央紀(jì)委書記由中央紀(jì)委會(huì)議推選并經(jīng)黨代會(huì)批準(zhǔn)產(chǎn)生，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)全國紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作，任命程序復(fù)雜，故沒有設(shè)置跨區(qū)域選任的必要性和現(xiàn)實(shí)性。而地方各級紀(jì)委書記分別包括省級紀(jì)委書記、市級紀(jì)委書記和縣級紀(jì)委書記類別，基層紀(jì)委書記主要是鄉(xiāng)級紀(jì)委書記，紀(jì)委書記異地監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作人員的選任主要適用于上述四類紀(jì)委書記?！爱惖亍钡膮^(qū)分主要以任職單位所在地和籍貫所在地為準(zhǔn)，如省級紀(jì)委書記的異地監(jiān)督執(zhí)紀(jì)交換人選須從未在本省單位任職過且籍貫不在本省的紀(jì)委書記中選任，以此類推，鄉(xiāng)級紀(jì)委書記的人選則是從未在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職過且籍貫不在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同級別紀(jì)委書記中選任，利用外來人員整頓紀(jì)檢機(jī)關(guān)作風(fēng)，清理黨內(nèi)蛀蟲。

(二) 細(xì)化社會(huì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督具體制度

細(xì)化社會(huì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的首要任務(wù)是推動(dòng)紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)作公開化、透明化，因?yàn)闆]有信息的公開就談不上外部監(jiān)督，這由外部監(jiān)督的特征決定。但紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作又具有特殊性，它需要堅(jiān)持保密原則，因而，哪些信息在何時(shí)公開便成為重要問題。在信息公開問題上應(yīng)有區(qū)別地對待舉報(bào)人和其他外部監(jiān)督主體，即舉報(bào)人有權(quán)力在紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作過程中了解舉報(bào)案件的調(diào)查處理情況，紀(jì)檢機(jī)關(guān)有義務(wù)將調(diào)查處理信息及時(shí)與舉報(bào)人交流、溝通，而每個(gè)舉報(bào)案件調(diào)查處理終結(jié)之后，紀(jì)檢機(jī)關(guān)需要向全社會(huì)公布案件信息，以備外部監(jiān)督主體了解紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作狀況，從而發(fā)揮監(jiān)督功效。賦予舉報(bào)人在案件處理過程中了解案件信息權(quán)力的同時(shí)，也需要要求舉報(bào)人履行一定的義務(wù)，即簽訂保密協(xié)議，若將案件處理信息外泄，將受到法律制裁，且將此納入個(gè)人誠信檔案，剝奪泄密人建立在誠信基礎(chǔ)上的所有權(quán)利。此外，應(yīng)規(guī)定紀(jì)檢機(jī)關(guān)在社會(huì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督中須定期將舉報(bào)案件處理情況反饋給舉報(bào)人，這個(gè)期限可以根據(jù)案件的復(fù)雜程度而定，如紀(jì)檢機(jī)關(guān)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)無法及時(shí)回應(yīng)舉報(bào)人，則需要向上級紀(jì)檢機(jī)關(guān)提出延后回復(fù)申請，獲得上級許可之后，可依據(jù)具體情況延長反饋時(shí)間，受理舉報(bào)案件主體本身不具有延長反饋時(shí)間的權(quán)力。

(三) 明確紀(jì)檢機(jī)關(guān)責(zé)任追究適用條件

明確紀(jì)檢機(jī)關(guān)責(zé)任追究適用條件可采取列舉式呈現(xiàn)，列舉法的優(yōu)勢在于可以一目了然地弄清紀(jì)檢機(jī)關(guān)責(zé)任追究適用條件，繼而采取相應(yīng)措施對紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行追責(zé)。采取列舉式呈現(xiàn)紀(jì)檢機(jī)關(guān)責(zé)任追究適用條件的首要任務(wù)是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)主義和與其他類似情形認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，率先將“發(fā)生嚴(yán)重安全事故”和“濫用職權(quán)、失職失責(zé)造成嚴(yán)重后果”的情形羅列出來。如發(fā)生嚴(yán)重安全事故可將“被調(diào)查人、調(diào)查人、證人等意外死亡”作為一類情形，此情形下可對紀(jì)檢機(jī)關(guān)內(nèi)部與利益相關(guān)者進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)、追責(zé)；濫用職權(quán)、失職失責(zé)造成嚴(yán)重后果可將“接受被調(diào)查對象錢財(cái)?shù)仁苜V行為，偽造證據(jù)栽贓嫁禍國家公職人員，幫助被調(diào)查對象逃逸給國家造成贓款外流”等作為適用情形，此情形下可對紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行終身問責(zé)，依據(jù)違紀(jì)違法性質(zhì)的輕重程度，追究紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作人員的政治責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任和法律責(zé)任。而列舉法的不足在于列舉在短期內(nèi)難以做到窮盡，因而關(guān)于紀(jì)檢機(jī)關(guān)責(zé)任追究適用條件的列舉并非一蹴而就，而是一個(gè)階段性工作。為彌補(bǔ)列舉法的不足，可在責(zé)任追究適用條件后采用“等其他情形”形式作出回應(yīng)，其他情形則可將列舉中遺漏情形囊括進(jìn)去，待《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》修訂時(shí)，填補(bǔ)這些前期被遺漏的情形。

(四) 實(shí)施有條件的越級舉報(bào)制度

實(shí)施有條件的越級舉報(bào)制度需要處理好三個(gè)問題。第一，將越級舉報(bào)制度納入《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》內(nèi)容，為監(jiān)督紀(jì)檢機(jī)關(guān)提供一條新的路徑，使行為做到有據(jù)可依。第二，清楚解釋何為“有條件”。建議從舉報(bào)的次數(shù)與回應(yīng)進(jìn)行界定，如社會(huì)主體或者群眾等向上級紀(jì)檢機(jī)關(guān)舉報(bào)下級紀(jì)檢機(jī)關(guān)次數(shù)超過3次且沒有任何實(shí)質(zhì)性回應(yīng)情形，社會(huì)主體或者群眾等便有權(quán)越級舉報(bào)。沒有實(shí)質(zhì)性回應(yīng)可以理解為舉報(bào)信息傳遞后在規(guī)定時(shí)間內(nèi)沒有接收到紀(jì)檢機(jī)關(guān)的意見反饋。依照法定流程原則，舉報(bào)人享有越級舉報(bào)權(quán)勢必要提供憑證，即舉報(bào)人已經(jīng)向上級紀(jì)檢機(jī)關(guān)舉報(bào)下級紀(jì)檢機(jī)關(guān)次數(shù)超過3次且沒有獲得任何實(shí)質(zhì)性回應(yīng)，所以舉報(bào)人必須提升自身的舉證意識。第三，市級及其以上紀(jì)律檢查委員會(huì)應(yīng)當(dāng)針對越級舉報(bào)設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)、配置專門的工作人員以及設(shè)立專門的舉報(bào)途徑，并對越級舉報(bào)事件建立快速處理通道，保障越級舉報(bào)權(quán)能夠真正落實(shí)到位，從市級開始設(shè)置的原因在于基層紀(jì)律檢查委員會(huì)的直接上級應(yīng)當(dāng)是縣級紀(jì)律檢查委員會(huì)，越級的情形便是市級紀(jì)律檢查委員會(huì)，以此類推，越級舉報(bào)縣級紀(jì)律檢查委員會(huì)的受理者便是省級紀(jì)律檢查委員會(huì)，越級舉報(bào)市級紀(jì)律檢查委員會(huì)的受理者便是中央紀(jì)律檢查委員會(huì)。

全面從嚴(yán)治黨是黨中央緊密結(jié)合國情作出的頂層設(shè)計(jì)，是黨的歷史使命和面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)時(shí)的必然選擇，是馬克思主義政黨保持先進(jìn)性和純潔性的現(xiàn)實(shí)需要，是堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代中國特色社會(huì)主義的根本保證(16)葉燕華：《全面從嚴(yán)治黨是堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代中國特色社會(huì)主義的根本保證》，《求實(shí)》2018年第2期。，它不僅關(guān)系著中國共產(chǎn)黨生命力，而且關(guān)系著國家和民族未來。紀(jì)檢機(jī)關(guān)作為全面從嚴(yán)治黨的重要利器，肩負(fù)著反腐倡廉使命，履行職責(zé)好壞與全面從嚴(yán)治黨成效緊密相關(guān)，故加強(qiáng)紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督是一個(gè)重要的時(shí)代命題?！侗O(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》僅僅是加強(qiáng)紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督的起點(diǎn)。雖然既有制度從干部準(zhǔn)入、登記備案、回避、借調(diào)、保密、談話、安全責(zé)任、檢查、違紀(jì)違法問責(zé)、一案雙査與終身責(zé)任等方面健全了紀(jì)檢機(jī)關(guān)內(nèi)控機(jī)制，強(qiáng)化了紀(jì)檢機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督體系，但也存在自律規(guī)則執(zhí)行缺乏獨(dú)立性、他律規(guī)則制定缺乏操作性、追責(zé)條件限定缺乏精準(zhǔn)性、舉報(bào)規(guī)則認(rèn)定缺乏靈活性等不足之處。未來應(yīng)推廣紀(jì)委書記異地監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作制度，細(xì)化社會(huì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督具體制度，明確紀(jì)檢機(jī)關(guān)責(zé)任追究適用條件，實(shí)施有條件的越級舉報(bào)制度。此外，今后需要堅(jiān)守與時(shí)俱進(jìn)原則，根據(jù)紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作的新特點(diǎn)、新趨勢作出相應(yīng)的政策設(shè)計(jì)，以發(fā)展眼光對待《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》，“將權(quán)力制約納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的系統(tǒng)工程中,致力于為黨和國家興旺發(fā)達(dá)、長治久安提供更加完善、科學(xué)的制度保障”(17)張梁：《健全黨和國家監(jiān)督體系論綱》，《求實(shí)》2019年第3期。。唯有此，才能保證紀(jì)檢機(jī)關(guān)及工作人員始終忠于黨、忠于國家、忠于人民，推進(jìn)政黨治理現(xiàn)代化。