吳素柳

摘要：關(guān)于BT項目，國外實施和起步較早，在西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，關(guān)于BT項目的市場、相關(guān)法律法規(guī)、理論研究逐漸趨于成熟，并走在世界的前列，很值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。隨著近年來我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，BT項目這種模式被我國各地、各種不同項目所采納，但是由于BT項目參與的主體眾多，法律法規(guī)關(guān)系交錯復(fù)雜，涉及到的內(nèi)容繁雜，例如：項目融資、項目回購、政府和投資方的信用、項目建設(shè)管理等多方面的問題。這些問題有來自于法律的、有來自于經(jīng)濟(jì)方面的。由于目前我還尚未構(gòu)建成熟的配套政策和法律運行機制，并未對融資行為產(chǎn)生約束作用，最終導(dǎo)致我國各地不同的BT 項目擁有自己的操作方式。這種不規(guī)范的操作方式為BT項目今后的實施帶來了風(fēng)險隱患。本文將以某企業(yè)的BT項目為例，對項目實施過程中存在的風(fēng)險進(jìn)行探究，并提出相應(yīng)的解決策略，以便為BT項目投融資及過程的良好運行、項目更趨于完善提供有價值的參考。

關(guān)鍵詞：BT項目，風(fēng)險管理，問題，解決策略

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革開放的不斷深入，我國人民群眾生活水平不斷提高，對交通、大型設(shè)施、機場碼頭等涉及吃穿住行的要求和基礎(chǔ)建設(shè)不斷提高。這些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不僅能夠推動我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更能提升人民群眾的生活質(zhì)量和生活水平，但是這些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要巨額投資、建設(shè)周期長，我國存在的以國家財政資金投入為主的傳統(tǒng)模式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，根本無法滿足新形勢對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出的要求，更無法解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中所需要的巨額資金。因此，BT模式目前廣泛用于我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如：鳳凰旅游小鎮(zhèn)、南京地鐵2號線工程、重慶輕軌3號線、臨沂城濱河防洪堤工程，這些建設(shè)均屬于BT項目。但是這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目在實施過程中還存在很多風(fēng)險，如何針對不同的風(fēng)險提出切實可行的應(yīng)對策略，如何增強企業(yè)風(fēng)險防范意識和控制能力，如何使BT模式更加順利的應(yīng)用到我國基礎(chǔ)建設(shè)過程中，這些已經(jīng)成為參與BT項目企業(yè)必須高度關(guān)注的話題。

一、相關(guān)概念闡述

1. BT模式的基本內(nèi)涵

BT項目主要是指根據(jù)項目的發(fā)起人引進(jìn)國外或民間資本，通過法定的招投標(biāo)方式選定項目投資人，再由投資人負(fù)責(zé)項目的籌建、施工，最后按照合同約定的時間將驗收合格的工程項目移交給項目發(fā)起人，項目發(fā)起人根據(jù)回購協(xié)議約定的回購時間和方式支付項目工程的總投資、合理收益的一種融資建設(shè)方式。一般BT項目發(fā)起人主要是政府部門。這種建設(shè)模式不同于傳統(tǒng)的工程建設(shè)模式，是一種全新的、特殊的投資方式。

2.BT項目的基本特征

（1）主體的特殊性

一般而言，BT項目的發(fā)起人是政府、政府主管部門、由政府投資設(shè)立，并承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公司或企業(yè)。作為項目的主體，政府或其主管部門具有投資建設(shè)、負(fù)責(zé)監(jiān)督的雙重身份。

（2）投資客體的特殊性

不同于其他項目的投資，BT項目屬于社會公益性事業(yè)，政府部門對項目擁有絕對的價格決定權(quán)、建設(shè)權(quán)、管理和監(jiān)督權(quán)。

（3）項目建設(shè)資金非政府性

通過這種模式不需要政府出資，而是充分利用國內(nèi)外可以利用的資金來完成項目的建設(shè)與施工。

（4）多個合同關(guān)系并存的特性

BT項目的實施涉及到不同的主體，因此簽訂的合同也較為復(fù)雜。例如：投資方與施工方簽訂的施工合同、回購協(xié)議、股權(quán)協(xié)議、完成該項目投融資及施工建設(shè)的其他協(xié)議，而這些復(fù)雜的合同關(guān)系也使得BT項目呈現(xiàn)出較為紛繁復(fù)雜的法律關(guān)系。

（5）項目投資的優(yōu)惠性和特許性

BT項目的實施必須進(jìn)行前期的盡職調(diào)查，同時還必須承受較大的風(fēng)險，但是風(fēng)險越大回報越可觀。因此，在項目招投標(biāo)時政府往往會給予投資者更多的政策優(yōu)惠和支持，例如：稅收的減免、某些費用的降低、提供一些擔(dān)保措施等。

（6）承擔(dān)較大風(fēng)險性

一般而言BT項目的生產(chǎn)建設(shè)周期長、投資金額巨大，一方面要求投資者必須具備較強的融資能力，同時還必須具有豐富的建設(shè)施工管理能力。但是，BT項目的特殊性在建設(shè)過程中會受到各種因素的影響，并牽扯到多個錯綜復(fù)雜的合同關(guān)系，稍有不慎就會帶來不良后果。

二、BT項目工作流程

1. 前期工作

在項目實施的前期，當(dāng)?shù)卣鶕?jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求對項目進(jìn)行立項，并由政府部門完成項目建設(shè)書，然后編制《可行性研究報告》，對于項目在實施過程中可能涉及到的經(jīng)濟(jì)問題、法律問題、技術(shù)問題等進(jìn)行可行性研究分析，最后將可行性報告提交當(dāng)?shù)卣毮懿块T進(jìn)行審批。

2. 合同確立期間的工作

BT項目屬于公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須根據(jù)國際法律相關(guān)規(guī)定公開進(jìn)行招投標(biāo)，政府或政府委托的企業(yè)是項目真正的業(yè)主，在招投標(biāo)過程中必須對合格的中標(biāo)人進(jìn)行有效的、科學(xué)的篩選，并對其資質(zhì)按照招標(biāo)文件進(jìn)行預(yù)審。

3.BT項目選擇模式

目前我國并沒有統(tǒng)一的關(guān)于BT項目的立法，更沒有統(tǒng)一的操作模式，在項目實施的過程中不同地方會出現(xiàn)不同的模式，一般根據(jù)投資方的自身融資能力、施工資質(zhì)、政府的相關(guān)要求確定操作模式。但主要可以分為項目公司模式和不設(shè)項目公司模式兩種。

4.建設(shè)管理與增效創(chuàng)新

無論是投資方還是政府實施BT項目的最終目標(biāo)是為了建設(shè)優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施。對于投資者而言，總是想方設(shè)法盡快完成優(yōu)質(zhì)的工程項目，并迅速完成回購，實現(xiàn)資金的有效回籠;對于政府部門而言，只有收購優(yōu)質(zhì)的BT項目才能通過人大的決議，最終實現(xiàn)項目的回購。因此，必須加強對BT項目的建設(shè)管理與增效創(chuàng)新。

5.回購與移交階段

當(dāng)BT項目竣工驗收后，項目的發(fā)起人會對項目進(jìn)行回購，這也是保證BT項目運行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于在BT項目建設(shè)實踐過程中處于政府強勢的地位，為了保證自己的利益，投資方經(jīng)常要求政府對回購價款提供一定的擔(dān)保。

三、BT項目的主要風(fēng)險

1. 融資風(fēng)險

融資是BT項目中的一個重要環(huán)節(jié)，能否成功籌集到資金對于投資建設(shè)企業(yè)而言起著至關(guān)重要的作用。在嚴(yán)厲的金融政策下，不論是投資人還是項目公司只要擁有良好的信用和經(jīng)濟(jì)強度就能獲得足夠的融資。但是在融資過程中容易受到很多不確定性因素的影響，無法籌集到項目所需要的建設(shè)資金，資金不到位必然會影響項目的正常運轉(zhuǎn)，一旦負(fù)債率超過警戒線將會導(dǎo)致財務(wù)狀況的惡化，從而增加項目的風(fēng)險。

2.回購風(fēng)險

各地方的政策和實現(xiàn)BT項目之間存在一定的差異，有的地方政府搞一些政績工程、形象工程，即使沒有回購能力也硬著頭皮上項目，最終導(dǎo)致回購的支付時間和金額得不到保障，引發(fā)項目的回購風(fēng)險。

3.移交風(fēng)險

由于出現(xiàn)一些索賠或變更因素，會造成工程造價與原合同約定造價之間的差距，工程造價由此可能會出現(xiàn)增加的問題。對于工程造價增加的部分到底是應(yīng)該由項目發(fā)起人——政府部門來承擔(dān)，還是由投資人來承擔(dān)，在項目移交過程中會帶來較大爭議，從而引發(fā)了項目的移交風(fēng)險。

4.法律風(fēng)險

BT項目在國外運營的模式已經(jīng)非常成熟，很多國家專門針對BT項目制定了專門的、統(tǒng)一的法律規(guī)范，而我國關(guān)于BT項目的國家層面的明確立法并沒有出臺，雖然有的地方政府對BT項目做了一些規(guī)定，但是規(guī)定的內(nèi)容缺乏完善性、統(tǒng)一性，比較籠統(tǒng)，并且不同地方出臺的規(guī)定并不一致，不同BT模式的要求也缺乏統(tǒng)一性。

5.項目控制風(fēng)險

BT項目在建設(shè)過程中參與主體眾多，無論哪個主體都可能出現(xiàn)違約的現(xiàn)象，例如：當(dāng)政府出現(xiàn)違約現(xiàn)象時，很可能導(dǎo)致BT項目中途下馬，如果企業(yè)此時想要通過法律武器來保護(hù)自己的合法權(quán)益比較困難，這主要是由于存在地方保護(hù)主義造成的。

6.市場風(fēng)險

市場環(huán)境就如同一只無形的手在調(diào)節(jié)著BT項目的各個環(huán)節(jié)，例如：人工費用的漲價、機械租賃費的上漲、原材料的漲價等將導(dǎo)致項目施工成本增加;建設(shè)與回購的環(huán)節(jié)也會帶來影響。

7.不可抗力風(fēng)險

不可抗力主要是指發(fā)生戰(zhàn)爭、罷工、各種自然災(zāi)害、騷亂、政府征用等不可預(yù)見的、并且無法抗拒的事件，在BT項目建設(shè)的各個時期不可抗力風(fēng)險隨時都可能發(fā)生，而一旦發(fā)生投資人的投資將無法挽回。

四、BT項目風(fēng)險管理中存在的問題——以某企業(yè)項目為例

1. 項目基本情況介紹

A項目是某市的一項重點地鐵工程，由某公司負(fù)責(zé)建設(shè)和運營服務(wù)，該項目屬于BT項目，包括地鐵的土建工程和車站機電設(shè)備工程，由某公司通過公開招標(biāo)的方式完成建設(shè)，并選擇了相應(yīng)的投資人。投資人組建BT項目公司，主要負(fù)責(zé)項目的投資融資、建設(shè)、移交，投資人在項目公司的股份比例不低于95%，并且對工程投資和建設(shè)承擔(dān)著不可撤銷的連帶責(zé)任擔(dān)保。根據(jù)合同規(guī)定，某公司在一年內(nèi)分期回購BT工程。

2.項目風(fēng)險來源分析

該項工程地鐵線路的開通將為當(dāng)?shù)厥忻癯鲂刑峁┝吮憷?。雖然在建設(shè)過程中給當(dāng)?shù)厥忻癯鲂袔頃簳r的不便，但是能得到廣大社會公眾的大力支持。該BT項目由于沒有涉及外匯資金，也沒有匯率風(fēng)險。目前，利率波動風(fēng)險和投資建設(shè)方資金不足風(fēng)險是該項目融資風(fēng)險中的主要應(yīng)該考慮的風(fēng)險。另外，該BT項目回款周期可能會由于地鐵工程在施工過程中出現(xiàn)的困難而延長，這就在很大程度上增加了該項目的通貨膨脹風(fēng)險，由于回購款項為固定數(shù)額，在通貨膨脹中暴露時間越長則實際損失越大，該BT項目還可能出現(xiàn)通貨膨脹風(fēng)險對實際收益的侵蝕。該項目在建設(shè)施工的過程中還可能涉及到項目合規(guī)風(fēng)險、技術(shù)質(zhì)量風(fēng)險、成本超支風(fēng)險。

3.項目風(fēng)險管理中存在的問題

（1）缺乏科學(xué)而完善的風(fēng)險預(yù)警機制

由于某企業(yè)缺乏風(fēng)險預(yù)警機制，在項目建設(shè)過程中沒有對項目進(jìn)度、施工工期、成本以及工程質(zhì)量的跟蹤監(jiān)督，從而造成項目建設(shè)風(fēng)險的發(fā)生。另外，由于在建設(shè)的過程中缺乏預(yù)警指標(biāo)的構(gòu)建，造成項目成本管理風(fēng)險。對風(fēng)險缺乏全面了解并不利于該企業(yè)的長期、可持續(xù)發(fā)展。

（2）缺乏完善的招投標(biāo)過程審核機制

某企業(yè)的A項目需要通過招投標(biāo)環(huán)節(jié)將項目分包給具有一定資質(zhì)的施工方來完成建設(shè)，因此，某企業(yè)必須選擇具有一定資質(zhì)、擁有豐富經(jīng)驗的施工方進(jìn)行建設(shè)才能保證工程的質(zhì)量。但是，某企業(yè)在招投標(biāo)環(huán)節(jié)中對資格審核不嚴(yán)格，并未充分發(fā)揮招標(biāo)代理機構(gòu)的重要作用，也未及時與監(jiān)理機構(gòu)進(jìn)行溝通，很可能導(dǎo)致招標(biāo)風(fēng)險、項目質(zhì)量風(fēng)險的發(fā)生。

（3）缺乏健全的資金管理機制

A項目建設(shè)資金具有流動性大、時間跨度大的特點，并且對企業(yè)的資金管理提出了較高的要求。某企業(yè)雖然出臺了相應(yīng)的資金支出管理制度，但是，缺乏對日常資金內(nèi)部控制和管理，部分員工在制度執(zhí)行過程中并不到位，特別是缺乏風(fēng)險意識。

（4）融資風(fēng)險為項目的實施帶來了阻礙

該BT項目的投資數(shù)額巨大，并且在項目的具體實施過程中，所需要的資金大部分由投資人全承擔(dān)，目前我國BT項目的實施國家和當(dāng)?shù)卣惶峁┘s20%的資金，其余的資金全部由企業(yè)自籌來完成，這就在很大程度上要求該項目的投資者必須通過不同的融資方式來籌集項目實施和建設(shè)所需要的大量資金，由此也就引發(fā)了該企業(yè)的融資風(fēng)險。例如：銀行等貸款機構(gòu)能否按照合約規(guī)定及時提供貸款是必須考慮的一個融資風(fēng)險，一般而言，融資貸款的機構(gòu)規(guī)模越大，發(fā)放貸款的能力就越強，出現(xiàn)違約率的現(xiàn)象較少，相對企業(yè)的BT項目融資風(fēng)險也就越小。

五、BT項目風(fēng)險控制有效策略

1. 有效應(yīng)對融資風(fēng)險的策略

保證BT項目實施的重要環(huán)節(jié)是融資。因此，組建的項目公司或投資人能否在嚴(yán)格的金融政策下?lián)碛辛己玫男抛u尤為重要，這也是保證BT項目順利實施的關(guān)鍵。為了有效應(yīng)對BT項目融資風(fēng)險的發(fā)生：在前期應(yīng)慎選BT項目、并做好BT項目投資的各種測算;結(jié)合企業(yè)實際設(shè)計好融資方案，有效降低企業(yè)的融資成本。另外，BT項目融資要想用活資金，就必須保證足夠的融資能力，而全面提升資金的使用效率，這就要求在融資時不能局限于一種或兩種融資模式，而是應(yīng)該逐漸實現(xiàn)融資模式的多樣化，例如：可以通過銀行貸款、股權(quán)融資、發(fā)行債券等多種模式實現(xiàn)融資。

2.應(yīng)對回購風(fēng)險的策略

首先，做好BT項目的前期盡職調(diào)查。要求企業(yè)必須對地方政府的規(guī)章制度進(jìn)行深入研究，并對BT項目做好前期盡職調(diào)查工作，例如：認(rèn)真審查政府批文立項的合法性，逐一排查項目前期立項文件。其次，簽訂好BT項目投資建設(shè)合同，為了避免約定部門之間出現(xiàn)相互推諉扯皮的現(xiàn)象，一定要簽訂好BT項目投資建設(shè)合同，并在合同中明確規(guī)定：回購時間的節(jié)點、回購價款的組成、政府人大關(guān)于回購的決議、違約條款一定要清晰。第三，加強與政府的溝通和交流。由于BT項目的特殊性，主要是由政府發(fā)起并主導(dǎo)和監(jiān)督，因此，在項目建設(shè)實施過程中必須與政府部門實現(xiàn)良好的溝通與交流，在政府的助力下成功完成BT項目的實施。

3.應(yīng)對法律風(fēng)險的策略

首先，盡快完善關(guān)于BT項目的立法程序。由于BT項目的特殊性，政府部門處于絕對強勢的地位，這就更應(yīng)該出臺專門的法律，對BT項目的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行約束。加強對BT項目的立法將有助于項目建設(shè)的合法性，更能夠保障投資人的權(quán)益。其次，有效保證政府擔(dān)保效力。BT項目實施完工后，投資人最擔(dān)心的是政府是否能夠按照約定順利回購，因此，最好選擇具有法律效力的擔(dān)保形式，以此來保證投資人能夠順利收回投資金額和投資回報。第三，在合同中明確，約定違約責(zé)任。如果政府不能按期回購，不守信用，不配合投資人的各項建設(shè)工作，再加之地方保護(hù)主義嚴(yán)重，這就要求在合同中必須清晰明確違約責(zé)任。

4.應(yīng)對項目進(jìn)度與質(zhì)量風(fēng)險的策略

BT項目如果不能按時、合規(guī)交付使用，很可能出現(xiàn)爛尾工程、爛尾項目的問題，這不論是對政府還是對投資方帶來的風(fēng)險也是較大的。因此，必須加大對BT項目過程的監(jiān)督與管理，特別是對工程的質(zhì)量、工程進(jìn)度、工程成本上的監(jiān)管和控制，更應(yīng)加大力度。一定要保證堅決不能出現(xiàn)不必要的浪費和意外，例如：為了有效防范施工建設(shè)過程中出現(xiàn)的質(zhì)量風(fēng)險，政府可以要求投資人提供履約保證金，避免在項目移交后才發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題。

5.應(yīng)對市場風(fēng)險的策略

新項目在建設(shè)施工過程中很可能出現(xiàn)利率上調(diào)、原材料價格上漲、匯率變化的情況，這些都是BT項目建設(shè)施工過程中經(jīng)常遇到的風(fēng)險。雖然市場風(fēng)險并不是由企業(yè)掌控的，但是企業(yè)也必須做好各種準(zhǔn)備，例如：在BT項目的前期投標(biāo)過程中，在考慮投資工程成本時應(yīng)將原材料價格上漲的漲幅設(shè)定一定的限制，一旦超過漲幅如何來承擔(dān)？再例如：在建設(shè)施工過程中可以通過技術(shù)方案的完善來達(dá)到成節(jié)約本的目的;而對于在融資過程中可能出現(xiàn)的利率風(fēng)險也應(yīng)該在相關(guān)合同中進(jìn)行約定，這樣才能更好的防范市場風(fēng)險的發(fā)生。

6.應(yīng)對不可抗力風(fēng)險的策略

當(dāng)BT項目出現(xiàn)不可抗力風(fēng)險時，雙方免責(zé)。例如：雙方可以購買工程保險，可以在合同中明確規(guī)定如果保險公司不予承擔(dān)的部分風(fēng)險，由此帶來的損失應(yīng)該由雙方共同承擔(dān)。

綜上所述，要想正確應(yīng)對BT項目帶來的風(fēng)險，就必須成立專門的風(fēng)險防范機構(gòu)，從立項開始進(jìn)行早期運作，及時跟進(jìn)，風(fēng)險機構(gòu)應(yīng)由具有豐富的工程管理經(jīng)驗、成本核算、法律實踐等工作人員構(gòu)成，能夠及時發(fā)現(xiàn)在BT項目管理中存在的風(fēng)險，并積極采取應(yīng)對措施，盡量將風(fēng)險帶來的損失降到可承受的范圍內(nèi)，以此來維護(hù)投資人的合法權(quán)益，為促進(jìn)我國基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

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