關(guān)鍵詞：新時代;法治中國;縣域法治;縣域治理

作者簡介：公丕祥，南京師范大學(xué)法學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師，中國法治現(xiàn)代化研究院研究員，江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究員（南京210046）

基金項目：國家社會科學(xué)基金重點項目“當(dāng)代中國區(qū)域法治發(fā)展的理論與實踐研究”（14AFX001）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2019.01.001

中共十八大以來，提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一含義豐富而深刻的重大命題，集中表達(dá)了當(dāng)代中國國家發(fā)展的前進(jìn)方向。從廣義上講，國家治理現(xiàn)代化構(gòu)成了當(dāng)代中國縣域法治發(fā)展的基本目標(biāo)。這就是說，國家治理現(xiàn)代化是一個從傳統(tǒng)型國家治理系統(tǒng)向現(xiàn)代化國家治理系統(tǒng)的歷史轉(zhuǎn)變過程，這是一個從國家治理理念、國家治理體系到國家治理機制、國家治理方式乃至國家治理能力、國家治理行為的全方位的革命性變革的進(jìn)程。作為建構(gòu)國家治理體系的重要法治機制的縣域法治，必須與國家治理現(xiàn)代化的時代進(jìn)程相適應(yīng)，實現(xiàn)自身的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換，建構(gòu)一個以推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化為基本取向的縣域法治發(fā)展模式。在這里，應(yīng)把縣域治理的法治化對于實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的功能作用的發(fā)揮程度或?qū)嶋H效果，作為評價當(dāng)代中國縣域法治發(fā)展的基本尺度。1由此出發(fā)，緊緊圍繞中國國家發(fā)展及其現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，合理平衡國家與社會之間的有機聯(lián)系，著力把握中國縣域法治變革進(jìn)程的運動方向，深入推動從傳統(tǒng)的人治型的國家治理體系向現(xiàn)代法治型的國家治理體系的創(chuàng)造性的轉(zhuǎn)變，借以反映新時代中國縣域法治發(fā)展的生動場景。

一、走向善治的縣域法治理念之確立

第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著全球化進(jìn)程的展開，全球治理問題突出地提上了國際議程。而一種致力于探究政府與公民對公共生活的合作管理的善治學(xué)說風(fēng)靡國際學(xué)術(shù)界。人們通常把合法性、法治看作是善治的基本構(gòu)成要素之一，強調(diào)沒有得到公民發(fā)自內(nèi)心的體認(rèn)與服從的權(quán)威和秩序，沒有公民對法律的充分尊重和自愿服從，就沒有善治可言。可見，善治內(nèi)在地蘊含著法治的要求，國家與社會生活的法治化構(gòu)成了善治的基礎(chǔ)。公民對權(quán)威和秩序的信任與自覺體驗，是實現(xiàn)善治的前提性條件。

當(dāng)代中國縣域法治發(fā)展的深厚底蘊，就在于確證善治的價值意義，把實現(xiàn)縣域善治與推動國家發(fā)展、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化內(nèi)在地聯(lián)結(jié)在一起，遂而使實現(xiàn)縣域善治成為重構(gòu)國家與社會之間關(guān)系的價值尺度，并且構(gòu)成縣域法治發(fā)展的價值取向?？h域善治的概念內(nèi)涵豐富，意義深刻，乃是以人為本、依法治理與公共治理的有機統(tǒng)一體。1體現(xiàn)善治要求的中國縣域法治發(fā)展，不僅強調(diào)依法而治，注重縣域治理過程中的形式合法性，而且更加突出實質(zhì)法治的優(yōu)先地位，追求縣域法治的目的性價值，主張法治理應(yīng)成為保障社會主體自由、維護(hù)社會公平正義、促進(jìn)權(quán)利發(fā)展的重要機制與手段，從而把縣域善治作為縣域施政活動與縣域法治發(fā)展的基本準(zhǔn)則。

一是保障社會主體自由。毫無疑問，法治建構(gòu)于非人格的關(guān)系之上，因為法律是無感情的，更是以形式上的正確合理的程序制定出來的，因而成為每個人行為的一般模式，從而使人的行為及其后果具有可預(yù)測性。但是，法治不僅僅具有形式的理性化的特征，而且具有實體的理性化的特征，內(nèi)含著深厚的價值底蘊。現(xiàn)代法治是同社會主體的自由內(nèi)在地聯(lián)系在一起的，從而構(gòu)成善治的基礎(chǔ)與價值尺度。完全可以說，不與自由價值要素相聯(lián)系的法治，就談不上善治。一般來說，自由作為一種價值取向，集中體現(xiàn)了社會主體對自身價值、尊嚴(yán)、地位及責(zé)任和使命感的執(zhí)著期待和追求，反映了社會主體的一種特定的目標(biāo)、目的或方向。法治是實現(xiàn)社會主體自由的基本機制。不與自由相聯(lián)系的法治，就喪失了其應(yīng)有的價值意義，亦就無法確證和實現(xiàn)善治。馬克思說：“法律不是壓制自由的措施，正如重力定律不是阻止運動的措施一樣。”“恰恰相反，法律是肯定的、明確的、普遍的規(guī)范，在這些規(guī)范中自由獲得了一種與個人無關(guān)的、理論的、不取決于個別人的任性的存在。法典就是人民自由的圣經(jīng)。”2真正的法治乃是以自由為基礎(chǔ)并且是自由的確認(rèn)與實現(xiàn)。新時代的中國縣域法治發(fā)展，蘊含著深厚的價值要素。首先，把縣域國家公權(quán)力的運行構(gòu)筑在堅實的法治基礎(chǔ)之上，運用一整套的制度和機制，有效制約縣域國家公權(quán)力的行使，切實提升縣域國家機關(guān)依法施政的能力和水平。因之，推進(jìn)縣域法治、實現(xiàn)縣域善治的基本要求之一，就是把縣域國家機關(guān)的施政活動納入法治化軌道之中，運用法治方式規(guī)制縣域國家公權(quán)力的行使。只有在縣域國家公權(quán)力按照一定的法律范圍行使而不是相反的情況下，才有可能談得上現(xiàn)代意義上的縣域法治發(fā)展問題，也才能提出并實現(xiàn)縣域善治。其次，把以人為本的法權(quán)要求貫徹落實到縣域法治建設(shè)的全過程和各個方面，善于運用法治機制保障社會主體的自由，進(jìn)而彰顯縣域善治的時代價值。由此，發(fā)展縣域法治、實現(xiàn)縣域善治的又一個基本要義，就是要聚合起縣域法治資源切實保障社會主體的廣泛社會自由，為社會主體依法自由選擇行動方案提供可能，使社會主體能夠自由、安全、安康、有序地生活，享有生活的幸福感，有尊嚴(yán)地生活著，進(jìn)而發(fā)揮社會主體的積極性、能動性和首創(chuàng)精神，推動社會的進(jìn)步。這表明，法治是一種理性化的生活方式，縣域法治為縣域社會成員擁有這樣的理性的生活方式提供了基礎(chǔ)和保障，從而使實現(xiàn)縣域善治成為可能。

二是維護(hù)社會公平正義。在現(xiàn)代社會，善治更加關(guān)注國家所確立的個人合法愿望與尊嚴(yán)可能得以實現(xiàn)的、經(jīng)濟的、政治的、社會的與文化的條件，因而能夠更加維護(hù)法治的核心價值，更加突出實質(zhì)法治對于法治發(fā)展的基礎(chǔ)性的價值意義，進(jìn)而體現(xiàn)現(xiàn)代法治對于維護(hù)與實現(xiàn)社會公平正義的核心價值要求。社會公平正義作為一種價值理念和生活形態(tài)，反映了人類社會文明進(jìn)步的艱難曲折的歷程，構(gòu)成了衡量和評價社會文明進(jìn)步程度的基本的價值尺度。處于轉(zhuǎn)型期的當(dāng)代中國，必須始終高度關(guān)注和重視解決社會公平正義問題，這亦成為縣域法治發(fā)展面臨的一項重大議題。中共十八大把“必須堅持維護(hù)社會公平正義”作為發(fā)展中國特色社會主義的“八個基本要求”之一，強調(diào)“公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求”，要“抓緊建設(shè)對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體制，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利”。1中共十八屆三中全會《決定》提出，全面深化改革要“以促進(jìn)社會公平正義，增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點和落腳點”。2中共十八屆四中全會決定強調(diào)，“必須堅持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)，維護(hù)社會公平正義，促進(jìn)共同富?！薄?中共十八屆五中全會《建議》鮮明地提出“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想”，強調(diào)要“發(fā)展人民民主，維護(hù)社會公平正義，保障人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利”。4中共十九大報告將“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕”確立為習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容。5顯然，將促進(jìn)和實現(xiàn)社會公平正義貫徹在縣域法治建設(shè)的進(jìn)程之中，這是實現(xiàn)縣域善治的重大戰(zhàn)略任務(wù)。在這里，重要的是要健全維護(hù)社會公平正義的制度機制，確立有利于實現(xiàn)社會公平正義的政策取向，著力營造更加公平正義的縣域社會環(huán)境，努力解決各種有違社會公平正義的問題，使縣域改革發(fā)展的成果更多更公平地惠及縣域社會成員，給縣域社會主體帶來實實在在的利益，使之擁有“獲得感”。只有這樣，才能為建設(shè)縣域法治、實現(xiàn)縣域善治構(gòu)筑起穩(wěn)固的價值基石。

三是促進(jìn)權(quán)利發(fā)展。在價值取向上，傳統(tǒng)人治主義與現(xiàn)代法治主義的一個重大差異，就在于對社會主體權(quán)利的不同態(tài)度。實際上，權(quán)利發(fā)展體現(xiàn)了當(dāng)代社會發(fā)展的本質(zhì)性趨勢，構(gòu)成了現(xiàn)代法治進(jìn)程的價值目標(biāo)。權(quán)利現(xiàn)象就是社會生活的產(chǎn)物。權(quán)利發(fā)展與社會發(fā)展處于同一個歷史過程之中。法治發(fā)展的歷史進(jìn)程迄至今日，社會主體的權(quán)利在法律現(xiàn)實中的比重不斷增長，這已成為一個必然的法權(quán)趨勢，即著重運用授權(quán)性規(guī)范來調(diào)動社會主體的積極性，促進(jìn)社會的進(jìn)步和發(fā)展。在當(dāng)代中國，縣域法治發(fā)展的實踐充分表明，只有法治型的縣域治理體制，才是保障和擴大縣域社會主體權(quán)利的基本組織形態(tài)。在縣域治理法治化的進(jìn)程中，它意味著縣域社會主體的自主性及其法權(quán)要求，是縣域善治的真正價值所在;它意味著必須運用法治方式系統(tǒng)地、明確地確認(rèn)縣域社會主體的權(quán)利;它也意味著必須運用法治機制，切實促進(jìn)縣域社會主體的權(quán)利發(fā)展;它還意味著一個有效的權(quán)利運行機制，有賴于體現(xiàn)現(xiàn)代法治精神和善治理念的縣域治理制度架構(gòu)。在縣域社會發(fā)展過程中，如果縣域社會主體不具有做出決定和行為的自由選擇權(quán)利，并以此來實現(xiàn)一定的需要和利益，那么就說不上縣域善治的增進(jìn)與實現(xiàn)。因之，當(dāng)代中國縣域法治發(fā)展的一個重要方向，就是在推進(jìn)縣域法治，實現(xiàn)縣域善治的歷史進(jìn)程中，積極推動權(quán)利發(fā)展。而權(quán)利發(fā)展在很大程度上取決于縣域社會進(jìn)步與發(fā)展所不斷增進(jìn)的縣域法治發(fā)展，縣域法治必然同時是一個有機協(xié)調(diào)的合理的現(xiàn)代權(quán)利體系。其充分展示了縣域善治的精髓所在。

二、縣域國家權(quán)力機關(guān)制度建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展

在當(dāng)代中國的國家政權(quán)體系中，縣域政權(quán)構(gòu)成了國家政權(quán)結(jié)構(gòu)的基本單元?？h域國家權(quán)力機關(guān)（亦即縣級人大及其常委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會）是基層國家權(quán)力機關(guān)，并在國家政權(quán)體系中處于基礎(chǔ)性的重要地位。中共十八大以來，隨著縣域治理現(xiàn)代化的時代進(jìn)程，縣域國家權(quán)力機關(guān)制度建設(shè)邁出堅實的步伐，對加快建構(gòu)法治型的縣域治理體制發(fā)揮了重要作用。中共十八屆三中全會《決定》從完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，提出要“推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)”，“發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用”?；诳h鄉(xiāng)人大在加強基層國家政權(quán)建設(shè)、堅持和完善人民代表大會制度的全局中重要性的深刻把握，2015年6月22日，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》（簡稱《若干意見》），提出要“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，按照總結(jié)、繼承、完善、提高的原則，保證縣鄉(xiāng)人大依法行使職權(quán)，健全縣鄉(xiāng)人大組織制度和工作機制，提高縣鄉(xiāng)人大工作水平，推動人民代表大會制度和人大工作與時俱進(jìn)、完善發(fā)展”。《若干意見》在總結(jié)縣鄉(xiāng)人大制度建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)必須遵循的五項原則，即：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持人民主體地位、堅持依法治國、堅持民主集中制、堅持從國情和實際出發(fā)，對依法做好縣鄉(xiāng)人大代表選舉工作、認(rèn)真開好縣鄉(xiāng)人大會議、依法行使重大事項決定權(quán)、加強和改進(jìn)監(jiān)督工作、認(rèn)真做好人事選舉任免工作、加強同人大代表和人民群眾的聯(lián)系、加強縣鄉(xiāng)人大自身建設(shè)、加強黨對縣鄉(xiāng)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)等一系列縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的重要問題，進(jìn)行了全面系統(tǒng)地部署。這是在全面深化改革、全面依法治國的新時代加強和改進(jìn)縣鄉(xiāng)人大工作與建設(shè)的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，對于構(gòu)造現(xiàn)代縣域治理體制、推進(jìn)法治型縣域治理體系建設(shè)意義重大，影響深遠(yuǎn)。

按照為推動縣鄉(xiāng)人大制度建設(shè)完善發(fā)展提供法治保障的要求，2015年8月29日，十二屆全國人大常委會第16次會議根據(jù)加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的實踐需要，做出了關(guān)于修改地方組織法、選舉法、代表法的決定，“重點對縣鄉(xiāng)人大組織制度和工作制度，代表選舉和代表工作等方面的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改完善，確保黨中央提出的加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的重要舉措，于法有據(jù)，順利實施”，從而在法治基礎(chǔ)上有力推進(jìn)縣鄉(xiāng)人大制度建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展。2015年9月15日和2017年6月19日，全國人大常委會辦公廳先后兩次召開加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)座談會，進(jìn)一步推動黨中央相關(guān)重要決策的貫徹落實。不僅如此，中共十八大以來，中共中央還發(fā)出了《關(guān)于加強和改進(jìn)人大代表、政協(xié)委員有關(guān)工作的通知》（2016年1月11日），中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》的通知（2017年1月31日），這些文件對加強縣鄉(xiāng)人大制度建設(shè)亦是有力的促進(jìn)。中共十九大從新時代健全人民當(dāng)家作主制度體系、發(fā)展社會主義民主政治的戰(zhàn)略高度，強調(diào)要“鞏固基層政權(quán)，完善基層民主制度”，提出“使各級人大及其常委會成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項職責(zé)的工作機關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機關(guān)”。1總體來看，新時代的中國縣鄉(xiāng)人大制度建設(shè)取得了重大進(jìn)展，對于加強基層國家權(quán)力機關(guān)自身建設(shè)，“使人大成為有效擔(dān)負(fù)起各項法定職責(zé)的工作機關(guān)”，2進(jìn)而推動縣域治理現(xiàn)代化產(chǎn)生了重要的推動作用。

一是關(guān)于縣鄉(xiāng)人大組織制度建設(shè)。長期以來，基層人大組織體系較為薄弱，影響了縣鄉(xiāng)國家權(quán)力機關(guān)依法履職。新修訂的地方組織法，通過法律形式確認(rèn)了《若干意見》提出的加強縣鄉(xiāng)人大組織制度建設(shè)的相關(guān)重大舉措，使基層國家權(quán)力機關(guān)組織體系更加完備。為了更好地保障縣鄉(xiāng)人大常委會依法履職，修改后的地方組織法做出規(guī)定，將縣級人大常委會組成人員名額，從15至27人調(diào)整為15至35人;人口超過100萬的縣（市、區(qū)），從不超過35人調(diào)整為不超過45人。為了健全基層治理結(jié)構(gòu)，加強縣級人大工作力量，新地方組織法規(guī)定縣級人大根據(jù)需要，可以設(shè)立法制、財政經(jīng)濟等專門委員會，在本級人大及其常委會領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案;對屬于本級人大及其常委會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議?！度舾梢庖姟愤€第一次明確提出，縣級人大常委會實行專職配備，列席黨委常委會會議;健全縣級人大常委會辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)，設(shè)立3個左右工作委員會。為了明確街道人大工作機構(gòu)的法律地位，充分發(fā)揮街道人大工作機構(gòu)的作用，修改后的地方組織法規(guī)定，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人大常委會可以在街道設(shè)立人大工作機構(gòu)，負(fù)責(zé)聯(lián)系街道轄區(qū)的人大代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見，辦理常委會交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作，并向常委會報告工作。為了切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間工作，新地方組織法積極推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席專職化，規(guī)定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大設(shè)主席，并可以設(shè)副主席1至2人，主席、副主席不得擔(dān)任國家行政機關(guān)的職務(wù);鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席在本級人大閉會期間負(fù)責(zé)聯(lián)系本級人大代表，根據(jù)主席團(tuán)的安排組織代表開展活動，并負(fù)責(zé)處理主席團(tuán)的日常工作;進(jìn)一步充實了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的工作職責(zé)，規(guī)定在本級人大閉會期間，主席團(tuán)每年選擇若干關(guān)系本地區(qū)群眾切身利益和社會普遍關(guān)注的問題，有計劃地安排代表聽取和討論本級人民政府的專項工作報告，對法律、法規(guī)實施情況進(jìn)行檢查，開展視察、調(diào)研等活動，聽取并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評與意見，主席團(tuán)在閉會期間的工作，向本級人大報告。上述加強縣鄉(xiāng)人大組織制度建設(shè)的新的重要舉措，對于健全國家權(quán)力機關(guān)組織制度，加快構(gòu)建法治型縣域治理體制，必然產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

二是關(guān)于促進(jìn)縣鄉(xiāng)人大依法履職。長期以來，由于多方面的原因，基層國家權(quán)力機關(guān)依法行使職權(quán)不到位，甚至存在“虛化”的現(xiàn)象，不同程度地滯阻了基層國家政權(quán)建設(shè)。有鑒于此，《若干意見》強調(diào)要認(rèn)真開好縣鄉(xiāng)人大會議，依法合理安排會議次數(shù)和會期，縣鄉(xiāng)人大每年至少舉行一次大會，縣級人大常委會每兩個月至少舉行一次會議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一般每年舉行兩次大會;要著力提高會議質(zhì)量、健全會議規(guī)則、創(chuàng)新議事形式、完善審議程序、充實會議內(nèi)容，切實防止會議“走過場”現(xiàn)象。依法實施監(jiān)督，這是基層國家權(quán)力機關(guān)最主要的經(jīng)常性的工作?！度舾梢庖姟穼訌姾透倪M(jìn)縣鄉(xiāng)人大監(jiān)督工作提出了明確要求，強調(diào)要圍繞中心，每年選擇若干縣鄉(xiāng)區(qū)范圍內(nèi)事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定全局的重大問題和人民群眾普遍關(guān)注的熱點難點問題，依法行使監(jiān)督權(quán)，有重點有計劃地加強監(jiān)督;尤其要依照預(yù)算法的規(guī)定，加強預(yù)算決案審查和監(jiān)督，推進(jìn)預(yù)算公開，健全預(yù)決算審查監(jiān)督工作機制;要健全執(zhí)法檢查、聽取審議工作意見的工作機制，進(jìn)一步完善監(jiān)督工作方式方法。監(jiān)督法、預(yù)算法和新地方組織法等法律亦對開展監(jiān)督工作的方式方法做出了規(guī)定。這對增強基層人大監(jiān)督工作活力，提高監(jiān)督工作實效，產(chǎn)生了積極的作用。

三是關(guān)于縣鄉(xiāng)人大討論決定重大事項。討論決定重大事項，這是憲法和法律賦予包括縣鄉(xiāng)人大在內(nèi)的各級人大的一項重要法定職權(quán)。中共十八屆三中全會《決定》提出，要“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”。12017年1月30日，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》，從中國的法治國情、條件出發(fā)，提出地方各級人大常委會根據(jù)法律法規(guī)，從實際出發(fā)，討論決定屬于本行政區(qū)域內(nèi)的加強民主法治建設(shè)的重大措施以及城鎮(zhèn)建設(shè)、重大改革舉措、重大民生工程、重大建設(shè)項目等重大事項，并且對完善討論決定重大事項工作機制、提高討論決定重大事項的科學(xué)化民主化法治化水平等做出了具體安排。《若干意見》根據(jù)基層人大工作實踐的需要，明確提出縣鄉(xiāng)黨委要增強依法執(zhí)政觀念，善于把重大決策部署通過人大法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志;縣鄉(xiāng)人民政府重大決策出臺前要向本級人大報告;縣鄉(xiāng)人大討論的事項，根據(jù)實際情況，可以依法做出決議、決定，也可以將人大討論中的意見、建議轉(zhuǎn)送“一府兩院”研究處理;人大要把聽取審議“一府兩院”報告、審查批準(zhǔn)計劃和預(yù)算作為行使重大事項決定權(quán)的重點。顯然，這是推進(jìn)縣域治理體制現(xiàn)代化的一個重大舉措。作為基層國家權(quán)力機關(guān)，縣鄉(xiāng)人大依法行使重大事項決定權(quán)，從各地實際出發(fā)，因時因地確定討論決定重大事項范圍，堅持問題導(dǎo)向，突出關(guān)乎本行政區(qū)域的根本性、全局性、長遠(yuǎn)性的重大改革舉措、重大民生工程、重大建設(shè)項目以及基層民主法治建設(shè)的重大措施，依法做出決議或決定。這一制度安排為推進(jìn)縣域治理現(xiàn)代化與法治化提供了新的動力，有力促進(jìn)了新的歷史條件下治國理政基本制度建設(shè)。

三、縣域政府治理革命的歷史性展開

革新縣域政府治理體制，推進(jìn)縣域政府治理現(xiàn)代化，1是重塑政府與社會的關(guān)系架構(gòu)、實現(xiàn)縣域治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，也是構(gòu)造法治型縣域治理體制的必然要求。在當(dāng)代中國，發(fā)展市場經(jīng)濟、建設(shè)法治國家的時代進(jìn)程，有力推動著縣域政府治理體制的歷史性轉(zhuǎn)變。進(jìn)入新世紀(jì)新階段以來，面對著全面深化改革、全面依法治國的新形勢，加快縣域政府治理體制轉(zhuǎn)型改革的要求更高、任務(wù)更重。中共十八大報告強調(diào)要“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”，把“法治政府基本建成”確立為2020年全面建成小康社會的重要目標(biāo)之一，提出要“推進(jìn)依法行政，切實做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。2這些重要論述為重構(gòu)縣域政府治理體制、推進(jìn)縣域政府治理革命指明了方向。中共十八大以來，當(dāng)代中國縣域政府治理革命不斷向縱深推進(jìn)，已經(jīng)或正在深刻地改變著縣域政府治理方式與結(jié)構(gòu)，縣域政府治理領(lǐng)域愈益呈現(xiàn)出革命性的變化。

一是還權(quán)力于市場，還權(quán)力于社會。十八大以來縣域政府治理革命的基本特點，是重構(gòu)政府與市場、政府與社會之間的關(guān)系體系，大力推進(jìn)還權(quán)力于市場、還權(quán)力于社會的歷史進(jìn)程。中共十八屆三中全會《決定》把政府治理革命納入推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程之中，基于“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的戰(zhàn)略考量，提出“進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革”。而行政審批制度改革的基本要求是“兩個一律”，即：“市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批;直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層政府?！?因此，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度、4主要由市場決定價格機制、工商注冊便利化制度等等，體現(xiàn)了政府向市場放權(quán)的改革取向的新的制度架構(gòu)。與此同時，中共十八屆三中全會《決定》還把正確處理政府與社會的關(guān)系，激發(fā)社會組織活力，視為創(chuàng)新社會治理體制的重要內(nèi)容。因之，政府向社會放權(quán)的進(jìn)程正在逐步展開。中共十八屆四中全會《決定》設(shè)計了加快建設(shè)法治政府的制度方案，提出“行政機關(guān)要堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”;“行政機關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得做出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的規(guī)定”;“推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”。5這些舉措旨在確保把行政權(quán)力的運作納入法治化的軌道，為推進(jìn)縣域政府治理革命，構(gòu)建法治型縣域治理體制打下了制度性基礎(chǔ)。十八大以來，縣域政府努力處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，切實轉(zhuǎn)變政府職能，積極推進(jìn)以簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)為主要內(nèi)容的行政審批制度改革，大力推行權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單制度，著力消除權(quán)力設(shè)租尋租的空間，當(dāng)代中國的縣域政府治理革命正在向縱深發(fā)展。

二是深化縣域行政執(zhí)法體制改革。在現(xiàn)代社會，執(zhí)法活動是把法律規(guī)范的基本要求轉(zhuǎn)化為人們的實際行為，轉(zhuǎn)化為社會成員享受權(quán)利、履行義務(wù)的事實上的關(guān)系。否則，法律就會成為一紙空文。因之，嚴(yán)格執(zhí)法就成為全面推進(jìn)依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在執(zhí)法體制中，縣域行政機關(guān)擔(dān)負(fù)著重要職責(zé)，是法律實施和執(zhí)法的重要主體?？h域行政執(zhí)法的核心在于規(guī)范縣域行政執(zhí)法權(quán)的行使。在這里，重要的是要嚴(yán)格規(guī)范行政責(zé)任，著力解決縣域行政執(zhí)法體制中存在的權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等突出問題，堅決糾正部門本位主義和地方保護(hù)主義，努力建立一個權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的縣域行政執(zhí)法體制。十八屆三中全會《決定》把法治政府建設(shè)納入推進(jìn)法治中國建設(shè)的總體戰(zhàn)略中加以謀劃，提出要整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法;減少行政執(zhí)法層級，加強食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動保障、海域海島等重點領(lǐng)域基層執(zhí)法力量;理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。1十八屆四中全會《決定》著眼于加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，強調(diào)要推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強化省級政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強化市縣政府執(zhí)行職責(zé);由此，要根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量;推進(jìn)綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法;完善市縣兩級政府行政執(zhí)法管理，理順行政強制執(zhí)行體制和城管執(zhí)法體制。22015年12月27日，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》，強調(diào)要圍繞全面依法治國的總目標(biāo)，堅持從中國的實際出發(fā)，依憲施政，依法行政，簡政放權(quán)，把政府工作全面納入法治軌道，并且提出要改革行政執(zhí)法體制，合理配置執(zhí)法力量，推進(jìn)執(zhí)法重心向市縣兩級政府下移，把機構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變調(diào)整出來的人員編制重點用于充實基層執(zhí)法力量，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制，對行政執(zhí)法的社會滿意度顯著提高。3中共十九大進(jìn)一步提出“建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。4由此可見，一場旨在推進(jìn)縣域政府治理革命的新時代行政執(zhí)法體制改革正在深入展開。時下，基層綜合行政執(zhí)法改革試點有序推進(jìn)，在縣級層面推行工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”，整合執(zhí)法職能相近、對象相同、方式相似的基層執(zhí)法職能和執(zhí)法機構(gòu)，因地制宜推進(jìn)部門內(nèi)整合、跨部門整合和區(qū)域內(nèi)整合，一個縣域范圍內(nèi)最終形成5—7支綜合行政執(zhí)法隊伍;按照屬地管理、權(quán)責(zé)一致的原則，合理確定設(shè)區(qū)市和市轄區(qū)執(zhí)法職責(zé)分工，在設(shè)區(qū)市推行市或區(qū)一級執(zhí)法，努力不重復(fù)設(shè)置職責(zé)相同的行政執(zhí)法隊伍;縣（市、區(qū)）以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、有條件的區(qū)域探索只有一支行政執(zhí)法隊伍，統(tǒng)一集中行使執(zhí)法職能;5鎮(zhèn)域綜合行政執(zhí)法改革亦在積極探索，充分激發(fā)了區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展活力。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政治理體制改革步伐明顯加快。在當(dāng)代中國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是整個政府治理體制的基礎(chǔ)，在推進(jìn)縣域政府治理革命的進(jìn)程中處于重要的地位。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入展開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政治理體制改革日益提上了黨和國家的重要議事日程。從2004年起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革試點開始啟動。到2009年全面推開，迄至2012年底基本完成，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)由管理為主向服務(wù)為主轉(zhuǎn)變，基層國家政權(quán)建設(shè)得到了加強。中共十八大明確提出要“深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革”。1鑒于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的區(qū)域差異較為明顯，為了有效解決人口集聚多、經(jīng)濟規(guī)模大的經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制不適應(yīng)的問題，在2010年以來一些地區(qū)開展的經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的基礎(chǔ)上，中共十八屆三中全會《決定》提出“對吸納人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)”。22016年12月19日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》，強調(diào)要“以加強基層政權(quán)建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)為核心，以擴大經(jīng)濟社會管理權(quán)限、完善基層政府功能為重點，以探索建立簡約精干的組織架構(gòu)、務(wù)實高效的用編用人制度和適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)實際的財政管理模式為保障，構(gòu)建符合基層政權(quán)定位、適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展需求的新型行政管理體制，進(jìn)一步激發(fā)經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展內(nèi)生動力，充分發(fā)揮其對周邊輻射帶動作用”;并且就因地制宜，分東、中、西部區(qū)域合理確立經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等事項提出了具體指導(dǎo)意見。3這一以強鎮(zhèn)擴權(quán)為取向的經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革，將會在很大程度上改變現(xiàn)行的基層政府治理格局，昭示著當(dāng)代中國縣域治理體制現(xiàn)代化的未來愿景。2017年2月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，對加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出了部署，提出到2020年基本形成職能科學(xué)、運轉(zhuǎn)有序、保障有力、服務(wù)高效、人民滿意的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)管理體制機制，并且強調(diào)要“擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)管理權(quán)限”，“推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革”，“完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革”。4顯然，十八大以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革力度明顯加大，一個以經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革為突破口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體制改革正在向縱深拓展，這無疑給當(dāng)代中國縣域治理體制現(xiàn)代化進(jìn)程注入了強勁動能。

四、縣域法治社會建設(shè)的推進(jìn)

在當(dāng)代中國社會的大變革進(jìn)程中，國家與社會之間關(guān)系變動的新趨向，乃是法治因素的日益增長，法治國家、法治政府與法治社會之間構(gòu)成了一個法治發(fā)展的共同體。實際上，這一現(xiàn)象的出現(xiàn)從一個側(cè)面表明國家治理模式的深刻轉(zhuǎn)換。從本質(zhì)意義上看，國家與政府是同一個硬幣的兩面，二者內(nèi)在相聯(lián)，不可分割。法治國家與法治政府彼此有機聯(lián)系，法治政府構(gòu)成法治國家的組成部分（甚至是至為關(guān)鍵的部分），而法治國家則內(nèi)在地蘊含著法治政府的全部內(nèi)涵。因此，研究法治國家、法治政府與法治社會之間的關(guān)系，在很大程度上歸于法治國家與法治社會的關(guān)系。正是在這里，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)當(dāng)代中國縣域治理革命的基本取向。一方面，法治國家是法治社會的必要條件。一般來說，法治國家的基本表征乃是國家生活的法治化。在這里，國家權(quán)力的設(shè)立與運作必須遵從法律設(shè)定的軌道，法律制定與實施的每一個環(huán)節(jié)均需遵循嚴(yán)格的法定程序，政黨、社會組織和公民亦應(yīng)當(dāng)在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。而正是在這樣一個有序化的法治體系中，社會主體享有相應(yīng)的自由與權(quán)力。因之，法治國家體現(xiàn)了國家發(fā)展及其現(xiàn)代化的基本方向，這就從總體上創(chuàng)設(shè)了法治社會賴以形成與發(fā)展的制度性條件。同樣地，只有確立建設(shè)法治國家的基本目標(biāo)，才有可能把建設(shè)縣域法治社會的任務(wù)提上重要議程。當(dāng)代中國縣域法治發(fā)展的歷程就證明了這一點。然而，另一方面，法治社會是法治國家的基礎(chǔ)。國家和法律從來都是以社會為基礎(chǔ)的。離開了一定的社會生活條件，國家和法律就如同無源之水、無本之木，失去了其生存與發(fā)展的基地。法治社會是一個信仰法治、依法治理的社會。它表明在全社會形成崇尚憲法和法律、維護(hù)法治尊嚴(yán)和權(quán)威的良好氛圍，法治已經(jīng)成為社會生活健康運行的基本條件，并且堅持運用法治思維和法治方式治理社會、開展工作，社會成員逐漸養(yǎng)成自覺遵從法律的法治習(xí)慣，整個社會有機體自我調(diào)節(jié)、規(guī)范有序。同樣地，縣域法治社會是法治國家須臾不可或缺的最為深厚的基礎(chǔ)。只有在這樣的社會的基礎(chǔ)上，法治國家建設(shè)才有可能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。中共十八屆四中全會《決定》在對加強憲法實施、完善法律體系、推進(jìn)依法行政、保證公正司法等與建設(shè)法治國家密切相關(guān)的法治事業(yè)做出部署的同時，還在中國共產(chǎn)黨的歷史上第一次全面闡述了推進(jìn)法治社會建設(shè)的重大議題，明確提出要通過推動全社會樹立法治意識、推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理、建設(shè)完備的法律服務(wù)體系、健全依法維權(quán)和化解糾紛機制等多方面的措施，加強法治社會建設(shè)，“向著建設(shè)法治中國不斷前進(jìn)”。1因之，在當(dāng)代中國，法治國家、法治社會與法治社會一體建設(shè)、有機互動，形成了以法治為基礎(chǔ)和條件的國家與社會之間交互運動的嶄新方向，從而有力地推動了縣域治理體系領(lǐng)域的深刻變革，為當(dāng)代中國縣域法治社會建設(shè)開拓了廣闊的發(fā)展前景。

縣域法治社會概念內(nèi)涵豐富，意義深刻，它意味著法治是縣域社會生活健康運行的重要條件，縣域社會有機體建立在堅實的法治基礎(chǔ)之上;意味著要嚴(yán)格依法辦事，把縣域公共管理活動納入一個規(guī)范有序的法治化軌道，在法治的框架下推進(jìn)縣域社會治理活動;意味著引導(dǎo)縣域社會組織健康有序發(fā)展，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制;意味著基層社會自治得到更加充分的發(fā)展，努力實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動;還意味著各級黨組織和廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭遵守憲法和法律，同時要教育和培養(yǎng)全社會成員對憲法和法律的信仰，大力弘揚現(xiàn)代法治精神，在全社會形成崇尚憲法和法律、維護(hù)法治尊嚴(yán)和權(quán)威的良好氛圍。在這里，亦應(yīng)看到，在加快建設(shè)縣域法治社會的過程中，鄉(xiāng)村社會治理體系居于基礎(chǔ)性的關(guān)鍵地位，在很大程度上決定著縣域法治社會建設(shè)的實際成效。中共十八屆四中全會《決定》提出，要“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理”。2對于縣域法治社會建設(shè)來說，要牢牢把握鄉(xiāng)村社會依法治理這個基礎(chǔ)性的層面，下大氣力扎實構(gòu)建體現(xiàn)自治、法治、德治有機結(jié)合的新型鄉(xiāng)村治理體系，以期為縣域法治社會建設(shè)打下堅實的鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)。因之，中共十九大把“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”作為“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的重要內(nèi)容，3確乎有著深遠(yuǎn)的意義。

我們知道，中國的鄉(xiāng)村生活是一個交織著經(jīng)濟的、政治的、社會的、倫理的、法權(quán)的、文化的、民族的、歷史的乃至地理的諸方面因素的錯綜復(fù)雜社會關(guān)系的有機體，從而展現(xiàn)出豐富多樣的區(qū)域社會的獨特性，并且不可避免地凝結(jié)為多樣性統(tǒng)一的共同體意識或民族精神。在這里，我們試圖進(jìn)一步運用國家與社會關(guān)系的概念分析工具，認(rèn)識在中國的社會歷史條件下政治國家與鄉(xiāng)村社會之間關(guān)系的變動過程，藉以把握在廣闊的社會變革進(jìn)程中從鄉(xiāng)村控制體系向鄉(xiāng)村治理體系的轉(zhuǎn)型發(fā)展的社會機理。在傳統(tǒng)中國，國家與社會之間存在著一種內(nèi)在同一性的關(guān)系。強大的專制國家的力量，淹沒了社會自身獨立存在的地位。雖然鄉(xiāng)村社會自成一體，具有內(nèi)在的封閉性，脫離國家政治生活之外，但是，作為社會結(jié)構(gòu)的基本單元，鄉(xiāng)村社會卻始終是專制國家體制賴以存在的社會基礎(chǔ)。因之，帝國對于鄉(xiāng)村社會的控制，便成為以皇權(quán)為中心的國家治理結(jié)構(gòu)的必然要求。蕭公權(quán)先生的《中國鄉(xiāng)村》一書，深入分析了19世紀(jì)清王朝在中國鄉(xiāng)村的控制體系。按照他的看法，“自古代起，中國鄉(xiāng)村就存在著地方性的分組和分級，并且有政府的代理人。秦朝所確立的縣以下基層行政層級，被后來各朝所運用。清朝皇帝接收了明朝所用的體制，在某些細(xì)節(jié)上作了必要的調(diào)整，并且對所有輔助的地方組織，只要看起來有助于基層社會統(tǒng)治，都加以運用”。保甲（治安）和里甲（稅收）組織的頭人和鄉(xiāng)村谷倉的管理者，乃是協(xié)助官府對鄉(xiāng)村進(jìn)行控制的代理人。而“為了阻止鄉(xiāng)村團(tuán)體或機構(gòu)不當(dāng)權(quán)力和影響力的發(fā)展，清朝采取了一系列抵制性組織。每一個地方的代理人或組織，不論是政府促成的或是地方原生的，都納入知縣的控制或監(jiān)督之下”。由此，原有的鄉(xiāng)村團(tuán)體和機構(gòu)無法發(fā)展成為地方權(quán)力的中心。不過，“清朝的鄉(xiāng)村控制體系顯然不是沒有一些嚴(yán)重缺陷的。事實上，那些促使清朝統(tǒng)治者采行鄉(xiāng)村控制體系的優(yōu)點，長遠(yuǎn)看來，正是這個體系弱點的根源所在”。1在內(nèi)外諸因素的合力推動下，近代中國的國家與社會的關(guān)系呈現(xiàn)出新的特點。晚清統(tǒng)治集團(tuán)被迫推行立憲與法制改革，制定了預(yù)備立憲九年應(yīng)行籌備清單，推進(jìn)地方自治也成為這份改革清單的組成部分，認(rèn)為地方自治乃是“立憲之根本，城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)又為自治之基礎(chǔ)，誠非首先開辦不可”，強調(diào)官治與地方自治之間的關(guān)系是“地方自治乃輔官治之所不及，仍統(tǒng)于官治之內(nèi)，并非離官治而獨立”。2遂而，清廷頒布了《地方自治章程》，這一現(xiàn)象反映了晚清國家對于社會的一定程度的扶植。由此，在傳統(tǒng)的帝國鄉(xiāng)村控制體系的轉(zhuǎn)型變革進(jìn)程中，新的國家與社會之圖式日漸形成。進(jìn)入民國時代以來，地方自治進(jìn)一步活躍起來，《縣自治法》（1919年9月7日）、《市自治法》（1921年7月3日）、《鄉(xiāng)自治法》（1921年7月3日）等地方自治法律相繼頒行;而《中華民國訓(xùn)政時期約法》將地方自治擺在重要位置，其實地方自治受制于“黨治政府”的體制，缺乏獨立存在的地位，政府始終主導(dǎo)著鄉(xiāng)村控制體制的重建，保甲鄉(xiāng)約制度構(gòu)成政府實現(xiàn)鄉(xiāng)村控制的制度資源。3這預(yù)示了鄉(xiāng)村控制體系的變動。隨著1949年人民大革命的勝利，近代以來的中國國家與鄉(xiāng)村之間的關(guān)系表現(xiàn)出新的特征。適應(yīng)新的人民共和國的國家建構(gòu)與國家治理的需要，新中國成立初期的“一化三改造”運動以及隨后的人民公社化運動，為創(chuàng)設(shè)與施行新的國家治理體系提供了重要的載體，加快了國家與社會的同一化進(jìn)程，國家權(quán)力大幅度地廣泛介入從城市到農(nóng)村的社會生活的各個領(lǐng)域，從而造成“強國家-弱社會”的格局，政社合一的人民公社體制集中表達(dá)了“強國家-弱社會”的法權(quán)要求。1978年的改革開放，催生著國家與社會之間關(guān)系新格局的歷史性生成。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，人民公社體制的廢除，代之而起的鄉(xiāng)政村治體制，無疑給鄉(xiāng)村社會生活帶來了巨大的變化，村民自治逐漸興起并且成為國家憲制的有機組成部分。特別是在1992年春著名的“南方談話”中，鄧小平明確做出社會主義社會完全可以實行市場經(jīng)濟的重大結(jié)論。4社會主義市場經(jīng)濟在當(dāng)代中國的迅猛發(fā)展，不僅重塑了國家與政府行為的發(fā)展走向，而且把社會從國家有機體中逐漸解放出來，社會自身愈益獲得相對獨立的存在與發(fā)展的地位，進(jìn)而深刻地改變了國家與社會之間的關(guān)系。在這一新的國家與社會關(guān)系構(gòu)架中，國家與鄉(xiāng)村之間日益展示出良性互動的局面，“村民自治制度實現(xiàn)了歷史性的跨越，迎來了發(fā)展的大好時機”。5在這一情勢下，“鄉(xiāng)村治理”概念應(yīng)運而生，因其有著獨特的理論蘊含，而成為分析鄉(xiāng)村社會的具有歷史與邏輯力量的解釋工具。6因之，在新的歷史條件下，實現(xiàn)從傳統(tǒng)的人治型的鄉(xiāng)村控制體系向現(xiàn)代的法治型的鄉(xiāng)村治理體系的歷史性變革，這已經(jīng)成為加強和創(chuàng)新基層社會治理、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的時代走向。

一般而言，在新的時代條件下，建構(gòu)中國特質(zhì)的新型鄉(xiāng)村治理體制，這既是中國鄉(xiāng)村治理邏輯的理論表達(dá)，更是中國鄉(xiāng)村治理革命的實踐探索，涉及多元共治、政社互動、社會動員等等眾多層面的問題。在這里，我們擬需把握三個關(guān)鍵性的變項，亦即自治、法治與德治。

一是自治。在當(dāng)代中國，村民自治的有效實現(xiàn)，與推進(jìn)鄉(xiāng)村基層民主建設(shè)密切聯(lián)系在一起。如果說實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是當(dāng)代中國農(nóng)民投身新經(jīng)濟體制建立的偉大創(chuàng)造，那么，實行村民自治同樣是當(dāng)代中國農(nóng)民參與基層民主制度構(gòu)建的偉大創(chuàng)造。因之，實行村民自治，必須悉心把握保障農(nóng)民的物質(zhì)利益、尊重農(nóng)民的民主權(quán)利這個核心要義，1以進(jìn)一步擴大農(nóng)村基層民主為出發(fā)點和落腳點，以貫徹執(zhí)行新村民委員會組織法為準(zhǔn)繩，全面推進(jìn)村級民主選舉，全面推進(jìn)村級民主決策，全面推進(jìn)村級民主管理，全面推進(jìn)村級民主監(jiān)督，從而保證億萬農(nóng)民依法直接行使民主權(quán)利，全面推行村民自治，擴大村民自治范圍，扎實推進(jìn)村民自治制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，健全村民自治制度。只有把村民自治落實到農(nóng)村基層民主建設(shè)的全過程和各個方面，才能更加有效地維護(hù)和實現(xiàn)農(nóng)民的合法權(quán)益，才能更加凸顯自治對于鄉(xiāng)村治理體系的核心價值意義，也才能把現(xiàn)代的法治型鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)筑在堅實的基層民主基礎(chǔ)之上。當(dāng)然，影響村民自治實現(xiàn)形式的因素是多方面的，除了政治方面的因素之外，還涉及村民自治賴以存在與發(fā)展的經(jīng)濟的、社會的、文化的、傳統(tǒng)的乃至地域空間的條件。2有的地區(qū)將村民自治從行政村一級下移到自然村，有的地區(qū)則在開展以村民小組為基本自治單元的試點工作，如此等等，村民自治實現(xiàn)形式各異。3因此，有必要積極穩(wěn)妥地探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式。

二是法治。在全面依法治國的新時代，新型鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建，離不開法治的保障。而法治是規(guī)則之治，是一個規(guī)則規(guī)范體系。在文明社會中，沒有一般的法律規(guī)則，就不可能實現(xiàn)社會關(guān)系的統(tǒng)一調(diào)整，排除主觀任意性，也就無法保障一個鞏固、穩(wěn)定的法律秩序。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理體系，從總體上缺乏體現(xiàn)國家意志要求的法律規(guī)則調(diào)整，諸如風(fēng)俗、習(xí)慣、慣例、村規(guī)民約、民間調(diào)解等等所謂非正式制度機理往往起到主導(dǎo)性的調(diào)整功用，國家制定法難以整體性地介入鄉(xiāng)村治理活動之中，由此形成所謂鄉(xiāng)土社會秩序。伴隨著從傳統(tǒng)型鄉(xiāng)村治理體系向現(xiàn)代型鄉(xiāng)村治理體系的歷史轉(zhuǎn)型，國家制定法愈益大規(guī)模地滲透到基層社會生活領(lǐng)域，劇烈地侵蝕著傳統(tǒng)型鄉(xiāng)村治理體系的規(guī)則機理，與鄉(xiāng)村社會的非正式制度發(fā)生碰撞。4國家組織實施的持續(xù)性的普法規(guī)劃或“送法下鄉(xiāng)”活動，從長遠(yuǎn)看有利于正式的制度化的國家法律的建立，并且有助于強化正式法律對鄉(xiāng)村社會的控制，進(jìn)而形成法治秩序。但是，不可否認(rèn)，正式的制度化的法律在實際運作的過程中，確乎存在著與鄉(xiāng)村社會運行的現(xiàn)實邏輯的悖離，并且難以完全替代本土性的規(guī)則、習(xí)慣、風(fēng)俗對于鄉(xiāng)村社會生活的實際調(diào)整作用。5這里就不可避免地存在著法治秩序與鄉(xiāng)土秩序的現(xiàn)代耦合問題。實際上，在重構(gòu)中國鄉(xiāng)村治理體系的歷史進(jìn)程中，不僅要重視法治的規(guī)則之治功能，善于運用法律手段，為村民自治與鄉(xiāng)村治理活動提供一定的模式，保障農(nóng)民依法直接行使民主權(quán)利，把村民自治納入法治化軌道;還要加強法治宣傳教育，增強農(nóng)村干部的法治觀念和依法辦事能力，引導(dǎo)廣大農(nóng)民知法守法，用法律維護(hù)自身的合法權(quán)益;也要注重發(fā)揮非正式規(guī)則與制度的調(diào)整功用，尊重村民生活實踐中自發(fā)形成的鄉(xiāng)土秩序的固有價值，尤其是要發(fā)掘村規(guī)民約的鄉(xiāng)村治理價值，6使之成為與正式的國家法律內(nèi)在結(jié)合的鄉(xiāng)村治理規(guī)則共同體?？梢灶A(yù)期，建立在現(xiàn)代法治基礎(chǔ)上的當(dāng)代中國法理型鄉(xiāng)村治理體系一定會展現(xiàn)出蓬勃的生機與活力。

三是德治。在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系中，作為一種治理方式的德治，具有自身獨特的價值屬性，往往會對村民的行為取向產(chǎn)生明確的指引、規(guī)制與評價功用，因而與鄉(xiāng)村社會生活的調(diào)節(jié)與治理密切相關(guān)。從歷史的角度來看，傳統(tǒng)中國的儒家“德治”思想體現(xiàn)了儒家倫理的精神，對古代鄉(xiāng)村生活世界產(chǎn)生了深刻的影響。在傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村控制體系中，儒家“德治”學(xué)說及其意識形態(tài)構(gòu)成了鄉(xiāng)村控制活動的基本價值準(zhǔn)則，成為鄉(xiāng)村社會成員行為與思想的價值基礎(chǔ)，對鄉(xiāng)村社會關(guān)系起到了連結(jié)與凝聚的作用。由儒家“德治”思想衍生開來的傳統(tǒng)中國的綱常名教體系、鄉(xiāng)約制度1及其宗法制度構(gòu)架，更是成為帝國統(tǒng)治者統(tǒng)馭鄉(xiāng)村社會、控制鄉(xiāng)村生活的有力工具。隨著社會的進(jìn)化與轉(zhuǎn)型發(fā)展，作為一種觀念的與治理的傳統(tǒng)，儒家的“德治”及其倫理理性精神，逐漸成為一種歷史文化力量，積淀在鄉(xiāng)村社會民眾的社會意識、心理、習(xí)慣、行為方式及生活過程之中，因而與當(dāng)下的鄉(xiāng)村社會有機體密不可分。在某種程度上，傳統(tǒng)儒家的“德治”思想及其倫理理性精神，作為一種行為評價尺度，深深地嵌入鄉(xiāng)村社會主流價值觀念體系之中，成為指導(dǎo)和規(guī)范鄉(xiāng)村社會成員行為的一種范型。這種評價尺度帶有道德經(jīng)驗性的色彩。亦即是說，它是鄉(xiāng)村社會成員在長期交往過程中積累起來的生活經(jīng)驗與交往慣例的聚合體，因而它通常具有倫理規(guī)范的性質(zhì)。它借助于某些流傳下來的共同道德準(zhǔn)則，對鄉(xiāng)村社會成員行為的合理性進(jìn)行道德判斷，進(jìn)而與當(dāng)下的鄉(xiāng)村社會自治生活交融在一起，發(fā)揮著鄉(xiāng)村治理的重要價值作用，有力地影響著當(dāng)代鄉(xiāng)村社會共同體的各個領(lǐng)域，有形或無形地左右著當(dāng)代鄉(xiāng)村治理進(jìn)程的未來走向。因之，對于當(dāng)代中國的鄉(xiāng)村治理來說，德治的價值意義是不可或缺的。2

總之，在構(gòu)建當(dāng)代中國的新型鄉(xiāng)村治理體系的新時代，自治、法治、德治這三種治理方式相輔相成，相互促進(jìn)，三者缺一不可，亦不可偏廢。在新型鄉(xiāng)村治理體系中，自治是核心，法治是保障，德治是靈魂。因此，將自治、法治、德治有機結(jié)合起來，這無疑是當(dāng)代中國鄉(xiāng)村治理方式的內(nèi)在整合和時代選擇。它構(gòu)成了當(dāng)代中國鄉(xiāng)村治理革命的一個基本要求，對于重構(gòu)縣域治理體制、推進(jìn)縣域社會治理現(xiàn)代化進(jìn)而實現(xiàn)中國國家治理現(xiàn)代化影響深遠(yuǎn)。

五、余論：縣域治理與法治發(fā)展的基本邏輯

縣域法治是國家法治縱向結(jié)構(gòu)體系的基本構(gòu)成要素。在多樣性統(tǒng)一的概念工具框架下理解縣域治理與法治發(fā)展的內(nèi)在要義及其基本邏輯，我們就會看到，作為一種以特定行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的地域空間，縣域乃是一定經(jīng)濟的、政治的、社會的、文化的、歷史的、民俗的、人口的乃至地理環(huán)境等等諸方面社會與自然要素的特定行政層級的基層政制載體，包涵著極為豐富的社會、政治與法權(quán)意蘊，有著多樣化的表現(xiàn)形式。一般來說，無論在單一制國家，還是在聯(lián)邦制國家，作為基層治理機構(gòu)的縣級（或類似行政層級）政權(quán)，通常成為國家治理與法治發(fā)展總目標(biāo)的基層法治的重要力量，深刻地影響著基層社會生活的各個領(lǐng)域。在中國，源遠(yuǎn)流長的大一統(tǒng)體制，賦予縣制及其治理活動以特有的價值取向，縣域治理構(gòu)成了國家治理機器運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。因之，在中國的具體國情條件下，縣域治理與法治發(fā)展歷史性地生成著自身的獨特意義。那么，如何理解中國語境下縣域治理與法治發(fā)展的基本要義？有的學(xué)者在討論當(dāng)今縣域政治運行機理時，提出了“理性化政治與鄉(xiāng)土化政治的碰撞與沖突”的問題，認(rèn)為在縣域政治生活中交織著體現(xiàn)一般規(guī)則的統(tǒng)一的國家理性與體現(xiàn)特殊鄉(xiāng)情的地方性的鄉(xiāng)土文明之間的矛盾關(guān)系，縣域的主政者正是在國家理性與鄉(xiāng)土人情之間運作其政治機器，并力圖保持政治均衡，遂而達(dá)致縣域之治。1這一分析確乎揭示了縣域政治運作的統(tǒng)一性與多樣性相結(jié)合的基本特點，實際上亦提出了縣域治理與法治發(fā)展過程中的普遍規(guī)則之治與特殊鄉(xiāng)土之治之間的衡平協(xié)調(diào)的重大課題。深入考察縣域治理與法治發(fā)展的普遍與特殊、一般與個別的辯證關(guān)系，認(rèn)識縣域治理的多樣性統(tǒng)一的運作機理，無疑有助于我們把握縣域治理與法治發(fā)展的內(nèi)在奧秘。

一方面，縣域治理與法治發(fā)展是治國理政的基本方略在基層社會生活中的展開與落實。在中國，綿延久遠(yuǎn)的大一統(tǒng)的政治架構(gòu)及其運行機理要求國家統(tǒng)治者基于國家治理的客觀需要，制定與實施有利于維護(hù)與實現(xiàn)國家政制統(tǒng)一的總體性的治國理政基本方略，構(gòu)建一個層級分明、有機關(guān)聯(lián)、取向鮮明的大國治理體系。縣域治理是國家治理體系的基石。在國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣級政權(quán)處于承上啟下的樞紐性環(huán)節(jié)?！肮湃酥v，郡縣治，天下安。我國縣的建制始于春秋時期，因秦代推進(jìn)郡縣制而得到鞏固和發(fā)展。兩千多年來，縣一直是我國國家結(jié)構(gòu)的基本單元，穩(wěn)定存在至今?！?因此，縣域構(gòu)成了國家治理的基本實踐場域，縣域治理遂成為國家治理方略在縣級政權(quán)架構(gòu)下的基層治理活動，縣域法治由此成為國家法治在縣域空間范圍內(nèi)的具體實踐。作為國家政權(quán)結(jié)構(gòu)的基本單元，縣域治理與法治發(fā)展的核心目標(biāo)乃是貫徹國家治理規(guī)則，執(zhí)行國家法律規(guī)范，藉以保證國家總體意志在縣域基層社會的有效落實。從這個意義上講，縣域治理具有鮮明的國家性的特質(zhì)。國家意志、國家規(guī)則、國家制度、國家方案構(gòu)成了縣域治理與法治發(fā)展賴以存在和發(fā)展的不可逾越的基本條件。這就是說，縣域治理與法治發(fā)展必須體現(xiàn)國家治理與法治發(fā)展的根本要求和基本走向，遵循國家治理與法治發(fā)展的普遍性準(zhǔn)則，維護(hù)國家治理與法治規(guī)則的統(tǒng)一和權(quán)威。實際上，在縣域治理與法治發(fā)展實踐中，作為國家意志的載體和表現(xiàn)形式的國家治理與法治規(guī)則制度體系以及總體行動方案，是縣域治理與法治發(fā)展的基本規(guī)則與制度基礎(chǔ)，規(guī)制著縣域治理與法治發(fā)展的全過程和各個領(lǐng)域，塑造著縣域治理與法治發(fā)展的整體格局，引導(dǎo)著縣域治理與法治發(fā)展的運動方向，因而制約著縣域治理與法治發(fā)展的實際效果。中央政府依據(jù)國家規(guī)則和國家制度所實施的統(tǒng)一的國家治理與國家法治發(fā)展，有助于建構(gòu)一個統(tǒng)一完整的現(xiàn)代國家體制，藉以為縣域治理與法治發(fā)展的有效推進(jìn)創(chuàng)設(shè)具有高度權(quán)威性和一體化的國家政治空間。這是單一制的國家結(jié)構(gòu)體制所蘊含著的國家主權(quán)一元觀的必然要求。因之，考察中國語境下的縣域治理與法治發(fā)展，必須牢牢把握國家政制統(tǒng)一性對于縣域治理與法治發(fā)展的支配作用這一普遍性的一般法則，始終關(guān)注國家發(fā)展進(jìn)程對于縣域治理與法治發(fā)展進(jìn)程的深刻影響，把中央政府治國理政的基本方略貫徹落實到縣域社會生活之中。

另一方面，縣域治理與法治發(fā)展亦是一個反映多樣性的鄉(xiāng)土社會秩序要求的區(qū)域性或地方性社會治理與法治實踐活動。在主權(quán)國家的范圍內(nèi)，區(qū)域治理既表現(xiàn)為以特定行政區(qū)域為基礎(chǔ)的治理形態(tài)，也表現(xiàn)為跨行政區(qū)域的治理活動?？h域治理是區(qū)域治理的有機構(gòu)成要素，一般是指在縣級行政區(qū)劃的地理空間范圍內(nèi)所展開的社會治理過程。如同區(qū)域治理具有明顯的地方性品格一樣，縣域治理則更加具體而生動地展示出多樣化的鄉(xiāng)土社會治理的固有特性。在中國的社會條件下，鄉(xiāng)土社會與城鎮(zhèn)社會構(gòu)成一種彼此依存的共生關(guān)系。按照費孝通先生的看法，在傳統(tǒng)中國，“從基層上看去，中國社會是鄉(xiāng)土性的”。而中國鄉(xiāng)土社會的基本單位是村落，村落之間大體上形成一種相對孤立和隔絕的狀態(tài)。所以，“鄉(xiāng)土社會的生活是富于地方性的。地方性是指他們活動范圍有地域上的限制，在區(qū)域間接觸少，生活隔離，各自保持著孤立的社會圈子”。這是一個“熟人社會”，而不是“陌生人的社會”。在這里，調(diào)節(jié)人們之間關(guān)系的規(guī)矩乃是習(xí)俗或禮俗，而不是法律。“在鄉(xiāng)土社會中法律是無從發(fā)生的。”3顯然，傳統(tǒng)中國的縣域治理所面臨的基本社會環(huán)境就是這樣的鄉(xiāng)土社會生活類型。誠然，在現(xiàn)代社會，快速推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，打破了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會體系，社會成員的流動性明顯增強，基層社會的孤立與隔絕狀態(tài)業(yè)已不復(fù)存在，國家權(quán)力日益廣泛地滲透到縣域社會生活領(lǐng)域之中，表現(xiàn)為法律的國家規(guī)則逐漸成為基層社會關(guān)系的主要調(diào)節(jié)機制。但是，應(yīng)當(dāng)看到，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會諸方面條件和因素依然頑強地影響著當(dāng)代縣域治理活動乃至整個國家與社會的治理實踐。與來自國家規(guī)則與制度的正式的或正規(guī)化機制的影響不同，淵源于鄉(xiāng)土社會法則或法理的非正規(guī)化機制對縣域治理進(jìn)程的影響，具有明顯的地方性特點?？h域治理的地方化在很大程度上與廣泛存在于鄉(xiāng)村社會之中的村落家族組織密切相關(guān)。在劇烈的社會大變革時代，以地緣與血緣紐帶相連結(jié)的村落家族共同體雖然遭受到接連不斷的沖擊，但是，1978年改革開放以來家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在廣大鄉(xiāng)村社會的推行，在消解傳統(tǒng)的村落家族體系的同時，又深刻地改變著鄉(xiāng)村社會體制的結(jié)構(gòu)，血緣關(guān)系對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的調(diào)節(jié)功能在逐步強化。在這一新的條件下，村落家族共同體開始獲得新的生命力，漸而復(fù)蘇起來，鄉(xiāng)村社會生活中逐步形成國家-社會體制與村落家族秩序彼此分立的新格局。這種狀況對處于幅員廣闊的鄉(xiāng)村地域空間范圍內(nèi)的縣域治理產(chǎn)生了重要影響。1因此，縣域治理與法治發(fā)展過程交織著正規(guī)化與非正規(guī)化的雙重治理機理，而在有些情況下，那種非正規(guī)化的體現(xiàn)鄉(xiāng)土社會日常生活法理邏輯治理機制所起到的作用，往往要大于國家化正規(guī)化機制的治理效果。由此形成的多元化的基層社會治理秩序，必然產(chǎn)生多樣化的縣域治理與法治發(fā)展形態(tài)。當(dāng)然，縣域治理的地方性與多樣性格局，則是以國家治理的整體性與統(tǒng)一性為依歸的。

由上可見，在中國的國情條件下，縣域治理與法治發(fā)展所呈現(xiàn)出來的多樣性統(tǒng)一的運動樣式，反映了我們這個超大型國家的社會發(fā)展不平衡的規(guī)律，也充分表明了大國治理與法治進(jìn)程的復(fù)雜程度。

TheDevelopmentoftheCounties’RuleofLawin

ChinafortheNewEra

GONGPi-xiang

Abstract："WithsocialandhistoricalconditionsinChina，theruleoflawincountyareashasauniquestrategicpositionnotonlyintheregionalruleoflawsystembutalsointheprocessofnationalruleoflawdevelopment.Toagreatextent，theruleoflawincountyareadeterminestheefficiencyofthewholecountry’sruleoflawsystemandprofoundlyaffectstheoverallpatternofthemodernizationprocessofthecountry’sruleoflaw.County-levelgovernmentformsthebasicunitandfoundationofthestructureforstatepowersystemincontemporaryChina.Countypoliticsisthebasichubofthewholenationalpoliticaloperation.Sincethe18thnationalcongressoftheCommunistPartyofChina，intheprocessofpromotingthemodernizationofnationalgovernance，thesystemconstructionofstatepowerorgans，governancereform，andthegrowthoftheruleoflawsocietyatthecountylevel，havefullydemonstratedthevigorandvitalityofthedevelopmentoftheruleoflawatthislevelinChinainthenewera.Duringthe19thnationalcongressofcommunistpartyofChina，strategicarrangementshavebeensetfortheimplementationofthebasicstrategyofcomprehensivelyupholdingcounty’sruleoflaw，whichinjectsstrongimpetusintothedevelopmentofcounty’sruleoflawintheprocessofChina’sruleoflawinthenewera.

Keywords："Newera，ruleoflawinChina，county’sruleoflaw，county’sgovernance