林 爽 吳杰杰

信賴保護興起于二戰(zhàn)后的德國，自然法復(fù)興，實質(zhì)法治便引起了廣泛重視，保障公民基本權(quán)利、維護人性尊嚴(yán)、保護信賴?yán)娴然緝r值得到深入發(fā)展?！肮褘D訴民政局長撫恤金案”[注]聯(lián)邦德國柏林民政局長向一位寡婦證明，只要其從民主德國遷入聯(lián)邦德國，將得到西柏林一定的撫恤金。隨后婦人遷入西柏林，撫恤金也如約而至。后經(jīng)證實，該婦人無權(quán)獲得這筆款項，政府便停止發(fā)放，婦人不服并提起訴訟。是德國信賴保護發(fā)展的里程碑，自此以后，聯(lián)邦行政法院及其他法院作出了諸多信賴保護判決，對其他國家和地區(qū)也影響深遠。我國大陸的信賴保護現(xiàn)正處于起步階段，盡管有些法律規(guī)定反映了信賴保護的精神，比如《行政處罰法》中有關(guān)處罰時效的規(guī)定，但在現(xiàn)實中仍未能很好地付諸實踐。

一、行政許可中信賴保護原則理論基礎(chǔ)

(一)信賴保護原則的基本含義

對于信賴保護原則的含義，學(xué)界有不同的見解，其分類標(biāo)準(zhǔn)也各不相同，主要的分類標(biāo)準(zhǔn)有理論依據(jù)、保護的客體、保護的方式。筆者較為認(rèn)同以理論依據(jù)為分類標(biāo)準(zhǔn)，因為該依據(jù)應(yīng)是比原則更高一層的學(xué)說，對于界定信賴保護原則有其應(yīng)有的力度?！胺ò捕ㄕf”和“現(xiàn)代法治國說”是以理論依據(jù)為分類標(biāo)準(zhǔn)的主要學(xué)說。“法安定說”認(rèn)為，信賴保護原則即“行政機關(guān)有義務(wù)確保管理活動的穩(wěn)定性和連貫性，從而樹立和保護公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)及其管理活動的真誠信賴原則”[1]?！胺ㄖ螄艺f”認(rèn)為，信賴保護是“現(xiàn)代法治國家，人們對政府行政行為的外觀產(chǎn)生信賴，有值得保護的信賴基礎(chǔ)，而使人民因而受到之損害有所補償”[2]。

筆者認(rèn)為，以上兩種觀點各自有側(cè)重，并沒有哪一學(xué)說比其他更正確，基本都表達出了信賴保護原則的精神，即維護管理活動的穩(wěn)定性與保護行政相對人的權(quán)益，以及保持二者的平衡。

(二)信賴保護原則的功能

信賴保護原則已經(jīng)越來越受到學(xué)界的重視，甚至有些學(xué)者已經(jīng)將其與比例原則并列，共同構(gòu)建行政合理性原則，與行政公正、行政效率等基本行政原則并列。隨著我國法制建設(shè)的推進，信賴保護原則的功能發(fā)揮也愈發(fā)引人注目。

首先，在制定法的空白領(lǐng)域，信賴保護原則具有補充制定法的功能；其次，制定法違反或者根據(jù)依法行政原則排斥信賴保護原則時，可以依據(jù)實質(zhì)正義、實質(zhì)法治原理適當(dāng)修改形式法治國的做法，從而實現(xiàn)實質(zhì)公正與形式公正的有機統(tǒng)一；最后，信賴保護原則可以作為法律解釋的基準(zhǔn)，當(dāng)制定法有規(guī)定卻未明確有幾種不同的解釋時，行政主體即可根據(jù)該原則對制定法進行解釋。

二、信賴保護原則的現(xiàn)行規(guī)定

我國信賴保護原則明確的規(guī)范依據(jù)相對于德國《聯(lián)邦行政程序法》比較晚，20世紀(jì)末出臺的《行政訴訟法》《國家賠償法》《行政復(fù)議法》等行政領(lǐng)域的法律中并沒有體現(xiàn)信賴保護，1996年《行政處罰法》第29條中“違法行為在2年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰”或許可以解釋為是對違法行政行為相對人既得利益的一種保護。

2000年頒布的《立法法》第84條中規(guī)定不得溯及既往，有利追溯則可例外，這要求保護行政相對人的既得權(quán)益，隱約體現(xiàn)信賴保護。2003年《行政許可法》通過，第8條則為該原則的適用提供了清晰的規(guī)范依據(jù)。在我國憲法第13條修正案中規(guī)定了私有財產(chǎn)權(quán)，也體現(xiàn)了人格自由發(fā)展權(quán)，因信賴保護的對象就是公民的財產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)，故而可以說信賴保護也有憲法依據(jù)。

三、行政許可法中信賴保護原則的缺陷

(一)未規(guī)定公共利益與信賴?yán)娴暮饬繕?biāo)準(zhǔn)

行政主體或者法院權(quán)衡公共利益與信賴?yán)娴那疤崾嵌叱闪?，而判斷二者是否成立的基礎(chǔ)是界定什么是公共利益。根據(jù)《行政許可法》，當(dāng)信賴?yán)娌环瞎怖鏁r，信賴保護不能成立；當(dāng)經(jīng)過權(quán)衡后信賴?yán)娌恍∮诠怖鏁r，信賴保護成立，而第2條沒有明確闡釋什么利益屬于公共利益，也未規(guī)定以什么標(biāo)準(zhǔn)取舍公共利益與信賴?yán)?。由此造成公益概念的不確定性和自由裁量的隨意性，阻礙了信賴保護在實踐中的適用。

(二)財產(chǎn)保護的補償標(biāo)準(zhǔn)和程序缺失

《行政許可法》第8條[注]《行政許可法》第8條規(guī)定，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。表明只要行政主體對行政相對人的行政許可進行授權(quán)，該行政許可便首先獲得存續(xù)保護，但該實體性保護方式會導(dǎo)致違法的行政行為得以繼續(xù)存在，損害法律的權(quán)威。為了解決這一困境，便有了財產(chǎn)保護方式，以補償相對人的方式保護其信賴。

首先，該規(guī)定沒有闡釋賠償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)。如果行政相對人因行政主體變更、撤銷已生效的行政許可遭受損失，賠償主體應(yīng)該決定完全補償相對人的損失還是根據(jù)公平原則進行補償，抑或是參考經(jīng)濟狀況、人均收入水平等因素適當(dāng)補償，對此法律并沒有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)。其次，“程序正義是實質(zhì)正義的保障”，該規(guī)定沒有體現(xiàn)補償程序，賠償主體沒有程序引導(dǎo)辦理補償事宜，可能會導(dǎo)致信賴保護補償業(yè)務(wù)的效率低、服務(wù)質(zhì)量差，甚至可能滋生腐敗。最后，該規(guī)定沒有涉及財產(chǎn)保護的支付方式，除了金錢方式，是否可以使用其他代償措施[3]，在信息化時代，經(jīng)濟高速發(fā)展，代表財產(chǎn)利益的形式日益多樣化，補償支付方式的缺失勢必會引起實務(wù)中信賴保護補償?shù)臓幾h，這與信賴保護原則平息紛爭的初衷相違背。

四、行政許可中信賴保護制度建設(shè)的完善建議

(一)明確公共利益與信賴?yán)娴暮饬恳?guī)則

1.界定公共利益

筆者建議，首先應(yīng)劃分公共利益的范圍，我國應(yīng)該借鑒德國列舉的方式確定具體案件涉及的利益是否為公共利益。另外，考慮到我國案件的繁多和事實的復(fù)雜性，還應(yīng)根據(jù)案件的具體情況設(shè)置聽證程序，收集專家學(xué)者、社會公眾以及利益相關(guān)人的意見，結(jié)合現(xiàn)實狀況更為準(zhǔn)確地判斷是否屬于公共利益。

2.適用比例原則

公共利益與信賴?yán)娴臋?quán)衡結(jié)果決定了行政主體采取存續(xù)保護方式還是財產(chǎn)保護方式，兩種方式的不同對相對人的權(quán)益影響也就不同，故而這兩種利益的衡量標(biāo)準(zhǔn)就尤為重要。筆者認(rèn)為，尋找兩種利益的平衡點應(yīng)當(dāng)適用比例原則，即符合必要性、適當(dāng)性和狹義比例原則要求。

具體而言，要考慮如下因素：(1)已作出行政行為是否違法，違法性程度如何；(2)撤銷、變更已作出行政行為對行政相對人及其他利益相關(guān)人員的生產(chǎn)、生活的影響程度；(3)不撤銷、變更、廢止已作出行政行為對公眾和第三人的影響程度；(4)行政行為作出后已生效多長時間。

(二)明確信賴保護補償標(biāo)準(zhǔn)和程序

1.明確補償標(biāo)準(zhǔn)

無法采取或者不宜采取存續(xù)性保護方式時，需要進入財產(chǎn)保護程序。在此應(yīng)說明，公法上一般認(rèn)為因合法行為導(dǎo)致?lián)p失而產(chǎn)生的法律責(zé)任稱為補償，因違法行為而產(chǎn)生的法律責(zé)任稱為賠償，本文以補償為例。從比較法角度看，西方經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)采取公平補償制度，日本采取完全補償制度，而經(jīng)濟較落后的國家多采用適當(dāng)補償制度。

筆者認(rèn)為，根據(jù)我國的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、行政管理活動的穩(wěn)定性程度以及社會公眾的維權(quán)意識，應(yīng)以公平補償為標(biāo)準(zhǔn)確定補償?shù)淖罡邤?shù)額和最低數(shù)額，并規(guī)定補償金支付方式及金錢補償?shù)拇鷥敶胧?，然后在具體實踐中考量信賴?yán)娴拇笮?，從而確定補償數(shù)額。不可所有案件設(shè)置統(tǒng)一數(shù)額，亦不可賦予行政主體過大的裁量權(quán)，以保障實質(zhì)正義與程序正義的協(xié)調(diào)一致。

2.明確補償程序

在我國《行政許可法》中沒有一套清晰明了的行政程序，相對人沒有被賦予參與權(quán)和請求權(quán)，難以保證補償活動的公平、公正和公開，也就難以實現(xiàn)相對人的實體性權(quán)利。

筆者建議，首先建立行政賠償前置與司法裁判后置相結(jié)合的程序，促進信賴保護問題在行政交涉過程中解決，避免過多增加司法案件的負(fù)擔(dān)，也可以為相對人維護權(quán)益提供雙重保障，在行政手段無法解決時相對人可以行使起訴權(quán)，進入司法程序；其次，保障相對人的程序權(quán)利就要賦予其參與權(quán)和請求權(quán)，可以借鑒德國信賴保護補償流程的做法——設(shè)置聽證程序，讓相對人有機會表達自己的意志，這樣也能夠幫助行政主體在聽取和考慮相對人意見后作出合理合法的選擇；最后，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行政機關(guān)在補償程序中應(yīng)履行的義務(wù)，如告知相對人權(quán)利、召開聽證會、通知利益相關(guān)人等。