◎黃 楠

（北京師范大學珠海分校 廣東 珠海 519087）

數字內容產業(yè)發(fā)展，亟需政府深入優(yōu)化政策導向，推動制定適合省情市情的產業(yè)發(fā)展規(guī)章，加大對企業(yè)的優(yōu)惠扶持，重視技術創(chuàng)新、產品研發(fā)和人才培養(yǎng)，積極利用政策開拓市場，以此擴大數字內容產業(yè)的市場份額和市場規(guī)模。

現以2002年至2018年珠海市出臺的與數字內容產業(yè)有關的部分政策文件作為實證分析對象，對這些政策所使用的政策工具進行觀察與分類，分析政策工具使用的特點。

一、珠海市數字內容產業(yè)發(fā)展概況

在珠海市文化創(chuàng)意產業(yè)布局中，數字內容產業(yè)是四大產業(yè)門類之一。珠海市政府高度重視數字內容產業(yè)的發(fā)展。2004年開始，珠海市科技局、信息產業(yè)局等相關部門開始著手數字內容產業(yè)的考察、論證及發(fā)展規(guī)劃的編寫工作。

珠海市數字內容產業(yè)包括數字游戲、數字動漫、數字教育、數字影音、數字內容軟件、數字創(chuàng)意設計、數字出版、移動增值服務和網絡服務等領域。數字內容產業(yè)屬于高新技術產業(yè)領域。為了更好地發(fā)展數字內容產業(yè)，珠海市政府規(guī)劃出珠海南方軟件園、南方文化產業(yè)園、南方影視基地、國家高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)等，作為數字內容服務業(yè)基地，集中精力發(fā)展數字內容服務業(yè)。同時，金山軟件、珠海節(jié)奏、珠海特思數碼、泰盛（珠海）軟件、珠海傳奇、珠?；疖囶^等企業(yè)的興建與發(fā)展也為珠海數字內容產業(yè)的發(fā)展奠定了雄厚的微觀基礎。

二、數字內容產業(yè)相關政策

珠海市建設數字內容產業(yè)具有國家政策保障。從國家各項政策文件中可以看出，國家對數字內容產業(yè)建設給予很大的政策支持。廣東省政府也在持續(xù)重視數字內容產業(yè)的發(fā)展，給予數字內容產業(yè)以源源不斷的動力，為省內各市的數字內容產業(yè)建設提供了良好的政策環(huán)境。

珠海市出臺一系列政策法規(guī)以及規(guī)劃，為促進珠?，F代信息服務業(yè)健康、有序、可持續(xù)發(fā)展營造良好的政策環(huán)境，為數字內容產業(yè)的發(fā)展注入活力。

珠海市委、市政府先后制定了《關于加快信息化建設的若干決定》《關于鼓勵軟件產業(yè)發(fā)展的若干規(guī)定》《珠海市信息化建設規(guī)定》《珠海市促進產業(yè)結構調整暫行規(guī)定》等一系列政策措施，形成了完善的法律法規(guī)體系及政策環(huán)境，推動現代信息服務業(yè)的發(fā)展，加快信息化建設。同時，制定了有關現代信息服務業(yè)的“十一五”發(fā)展規(guī)劃，明確了數字內容服務業(yè)的發(fā)展目標。珠海市政府還為入駐高科技園區(qū)的軟件企業(yè)實行提供房租補貼、信息通信費補貼等優(yōu)惠政策，扶持從事數字內容產業(yè)開發(fā)的企業(yè)快速發(fā)展。

三、珠海市數字內容產業(yè)政策分析

（一）政策工具分析

本文采用羅斯威爾（Rothwell）政策工具分類方法，結合內容分析法，分析研究珠海市政府支持珠海市數字內容產業(yè)若干政策的政策工具及其作用，以此把握政策的規(guī)律與特點。根據對珠海市數字內容產業(yè)產生影響的層面不同，該產業(yè)政策工具可分為供給面政策工具、環(huán)境面政策工具與需求面政策工具[1]，從而建立一種基于政策工具視角的數字內容產業(yè)政策內容分析框架。

其中，供給面政策工具為數字內容產業(yè)政策作用的目標群體提供較為直接的支撐。比如珠海市政府的資金投入、信息支持、基礎設施建設、公共服務等，從而推動珠海市數字內容企業(yè)的研發(fā)投入、研發(fā)進程和研發(fā)路徑選擇；環(huán)境面政策工具主要包括目標規(guī)劃、標準設計、法規(guī)管制、知識產權、稅收優(yōu)惠等[2]，通過建立規(guī)范珠海市數字內容產品與服務的標準及要求，建立法規(guī)制度，以此為數字內容產業(yè)創(chuàng)造良好的氛圍和環(huán)境，促進企業(yè)之間的良性競爭；需求面政策工具直接針對市場，以產業(yè)需求開拓為主要功能，通過公共采購、對外承包、貿易管制、價格補貼等手段刺激市場需求[3]，從而拉動產業(yè)的發(fā)展。

（二）政策工具使用特點分析

從政策形式上看，珠海市數字內容產業(yè)大多數政策是以“決定”“通知”“意見”“辦法”的形式頒布的，以“條例”“規(guī)定”形式頒布的文件數量較少。然而，前者的約束效力要比后者低，后者不僅擁有更加廣大的影響面，也具備一定的強制性。據此，我們發(fā)現目前珠海數字內容產業(yè)政策的權威性還有待加強，對數字內容產業(yè)的調控作用偏弱。

從政策工具類型上看，珠海市數字內容產業(yè)政策文件涵蓋了供給面、環(huán)境面和需求面工具三大類，體現了政府部門對數字內容產業(yè)的全方位關注與支持。在列舉的政策文件中，環(huán)境面政策工具使用最多，供給面政策工具次之，而需求面政策工具的使用率相對小很多。環(huán)境型政策工具使用最多說明珠海市政府最為重視創(chuàng)造有利于數字內容產業(yè)發(fā)展的環(huán)境，尤為重視目標規(guī)劃、知識產權和稅收優(yōu)惠。同時，珠海市政府也為數字內容產業(yè)提供了充足的推動力即供給面政策，其中財政投入、公共服務等內容較為突出。根據一般經濟學原理，需求是刺激經濟發(fā)展的最關鍵要素[4]，但是珠海市數字內容產業(yè)政策文件中關乎需求的政策工具最少，對外承包和海外機構管理工具使用極少，說明目前的政策尚未重點關注創(chuàng)造產業(yè)需求方面。

（三）產業(yè)政策中存在問題分析

我們從以上的分析看出，珠海市數字內容產業(yè)政策具有覆蓋面廣的特點，但仍存在不完善之處。以下從政策文件類型及政策工具選擇和使用兩大方面來分析政策存在的具體問題。

1.強效的規(guī)范性文件偏少

為推動珠海市數字內容產業(yè)的發(fā)展，珠海政府珠海市科技和工業(yè)信息化局等部門頒布了如《意見》《通知》《辦法》等政策，基本形成了供給、環(huán)境、需求三者聯合作用的數字內容產業(yè)政策系統。但整體而言，珠海市在數字內容產業(yè)監(jiān)管方面，較少頒布相應的行業(yè)條例、規(guī)定等具有強約束力的政策文件。

2.政策工具類型分布不均

珠海市數字內容產業(yè)政策工具使用處于失衡狀態(tài)，政策工具大部分集中在環(huán)境面和供給面，需求面政策工具使用比例極小，三種政策工具使用比例落差較大。過于偏重使用環(huán)境面工具和供給面工具，忽視了需求面工具的需求拉動作用。同時，在環(huán)境面政策工具中存在結構失調的問題，即缺乏人才培育及引進和鼓勵原創(chuàng)方面的工具。

3.政策工具在不同產業(yè)鏈環(huán)節(jié)上分布失衡

內容分析可見，珠海市當下的數字內容產業(yè)政策工具主要運用于數字內容產業(yè)鏈中的生產環(huán)節(jié)，說明政府側重數字內容產品的生產[4]。但整體上對研發(fā)進行支持的政策工具較少，技術研發(fā)和人才培養(yǎng)支撐著數字內容產業(yè)的研發(fā)，目前的政策工具對于這兩個方面的扶助程度較弱，還沒建立起配套的人才培養(yǎng)機制，缺少推動政策對象進行數字技術研發(fā)的驅動舉措。

四、政策分析結果與建議

在珠海市數字內容產業(yè)起步階段，政府政策舉足輕重，是產業(yè)迅速崛起的關鍵。由上述政策特點及問題分析可見，目前珠海市數字內容產業(yè)政策工具仍存一些不完備的地方，需要通過制定相配套的產業(yè)政策進行指導，同時提高政策的調節(jié)和約束效力，進一步培植這一文化產業(yè)新業(yè)態(tài)。除此之外，還應從如下兩個方向進行政策工具結構的調整。

（一）調整環(huán)境面政策工具的結構

由于強效的政策文件較少，珠海市數字內容產業(yè)的軟環(huán)境建設稍顯薄弱。目前，珠海市迫切需要從法律和法規(guī)方面建立以知識產權保護數字內容產業(yè)的規(guī)章制度，從而營造一個更有保障的數字內容產業(yè)宏觀政策環(huán)境。為此，要加大知識產權保護的力度，對于違反知識產權的不正當競爭要實行懲罰性賠償。

此外，我國數字內容產業(yè)起步較晚，薄弱的創(chuàng)新能力也制約了研發(fā)的進程，數字內容企業(yè)相對缺乏進行原創(chuàng)的動力。據此，珠海市不僅要通過知識產權保護、稅收優(yōu)惠和目標規(guī)劃等基礎政策工具為數字內容產品與服務的創(chuàng)造者提供寬暢穩(wěn)定的創(chuàng)作環(huán)境，還應注重使用人才培養(yǎng)、扶持培育原創(chuàng)資源的政策工具。珠海市應根據數字內容產業(yè)鏈的客觀需求，構建起創(chuàng)意、研發(fā)、營銷、評鑒環(huán)節(jié)齊備的數字內容產業(yè)技術人才體系，抓住數字內容產業(yè)的特點，促進人才的多樣性與包容性。要與高等院校合作培養(yǎng)相關專業(yè)人才，并加強對已在數字內容產業(yè)崗位上的各類從業(yè)人員進行提高教育和培訓，同時要出臺更有力和更優(yōu)惠的政策措施，尊重人才、吸引人才、培養(yǎng)人才、留住人才，營造優(yōu)厚的數字內容產業(yè)技術人才創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

（二）增強供給面和需求面政策工具的運用

在供給層面上，珠海市政府要成為數字內容資源的原始提供者，促進信息資源再加工后的信息服務公平競爭，推動數字內容企業(yè)利用這些資源進行增值服務。此外，政府要在與投資機構保持聯系的基礎上，積極為中小型數字內容企業(yè)提供投資指導，并建立貸款銜接資金，有利于數字內容企業(yè)在投資到位前開始先期運轉[5]。政府還可以設立專項風險資金，滿足數字內容企業(yè)不同發(fā)展階段的資金需求。

此外，由于數字內容產業(yè)創(chuàng)造的任何價值必須通過市場來實現，所以數字內容產業(yè)的發(fā)展不僅需要十足的推動力和優(yōu)質的環(huán)境，更需要穩(wěn)定的市場需求。珠海市應重視需求面工具的使用，突出市場需求對產業(yè)的拉動作用。政府可以增強采購和外包工具使用，增加珠海市數字內容產品的采購數量。同時，在保護市內企業(yè)的基礎上，可適當引進市外和海外先進的產品和技術，以此實現卓越技術轉接和管理經驗引進[4]。隨著我國境內外產業(yè)的接軌，珠海市也應該重視對境外機構的管理，對市內數字內容產業(yè)在境外設立機構進行激勵和扶持，促進珠海市內企業(yè)持續(xù)拓展境外業(yè)務。