倪昕 趙芷涵

校園欺凌的法治應對及應注意的幾個問題

倪昕 趙芷涵

（安徽糧食工程職業(yè)學院，安徽合肥，230011）

校園欺凌事件對欺凌學生、被欺凌學生和旁觀學生的身心健康造成了不可逆轉的傷害。關于如何控制并校園欺凌的發(fā)生，世界各國都進行了有益的嘗試并積累了寶貴的經驗。日本及臺灣地區(qū)相關立法經驗的研究結果表明，分三步逐步將校園欺凌納入法治軌道，并以法治思維進行妥善應對是通行的做法。

校園欺凌；法治；立法；責任。

引言

校園欺凌在中小學相當普遍，華東師范大學姚建龍教授在2016年4到6月對全國29個縣104825名中小學生的抽樣調查發(fā)現，學生欺凌發(fā)生率為33.36%，其中經常被欺凌的比例為4.7%，偶爾被欺凌的比例為 28.66%。[1]犯罪學家研究發(fā)現，青少年中從不犯罪或越軌的孩子很少，在每名青少年的潛意識中，都有適度違規(guī)的沖動，不管是出于叛逆還是好奇。欺凌行為會對欺凌雙方甚至旁觀者的身心健康造成傷害，國內外因為欺凌導致學生死亡、自殺的案例不勝枚舉。欺凌者被貼上“小惡霸”、“壞孩子”的標簽，受到老師、同學的指責、孤立；被欺凌者在心靈上留下了揮之不去的陰影；旁觀者則受到暗示和縱容，總之欺凌事件沒有受益者。如何預防、減少校園欺凌行為，當務之急，還是要對校園欺凌給予足夠的重視，從事關人民群眾根本利益，事關億萬家庭幸福安寧，事關社會大局和諧穩(wěn)定的高度來看待和應對校園欺凌。應對校園欺凌不能僅靠道德、教育來約束，不僅低效無效還可能使欺凌行為人更加有恃無恐。校園欺凌的解決需要我們增強法治意識，按照習近平總書記的要求，將社會治理納入法治化軌道，在法治框架下研究解決校園欺凌現象。

一、將校園欺凌納入法治軌道有基礎

近年來，我國高度重視校園欺凌的預防、治理工作，陸續(xù)出臺了一系列文件，開展了系統(tǒng)的治理。2016 年4月，國務院教育督導委員會辦公室印發(fā)的《關于開展校園欺凌專項治理的通知》，在全國開展了為期九個月的專項治理；同年11月，教育部等 9 部門聯合印發(fā)的《關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》；12 月，國務院教育督導委員會辦公室印發(fā)《中小學（幼兒園）安全工作專項督導暫行辦法》，將學生欺凌和暴力行為預防與應對納入安全專項督導工作；2017年11月，教育部等十一部門印發(fā)了《加強中小學欺凌綜合治理方案》；有的省份也相應制定了實施方案，總體來看，這一系列文件規(guī)定對避免和減少校園欺凌發(fā)揮了重要作用，雖然也還存在位階較低、主體責任落實不到位、制度措施不夠完善、教育懲戒依據不足、尚未形成工作合力等方面的問題，但應該說為把欺凌納入法治軌道打下了良好的基礎，積累了很多有益經驗。

二、國外境外有成功立法經驗可借鑒

日本和臺灣地區(qū)跟我們一樣，都屬于大陸法系，他們對校園欺凌的立法開始的早、研究的深、應對的實，非常值得我們學習借鑒。日本2013年制定了治理校園欺凌的法律《校園欺凌防止對策推進法》。為全面、深入了解校園欺凌的實際狀況，日本政府和教育主管部門收集了大量一線數據，學校、地方團體、學校自行收集、整理和上報數據，教育主管部門通過問卷調查印證，對數據造假、隱匿等追責，同時市民、記者和社會團體等第三方獨立調查進行監(jiān)督，確保主管部門收集的數據可信度，這些數據得到學者和社會第三方廣泛認可。政府主管部門收集的數據為制定法律奠定基礎，同時使法律制度更符合實際、具有針對性。日本立法規(guī)定全國性法律是原則不能違背，但各地區(qū)、學?？梢愿鶕镜乇拘嶋H情況制定防治方針，原則性靈活性相統(tǒng)一使治理措施更有針對性。日本的制定的《少年法》、《少年審判規(guī)則》，使所有的校園欺凌行為都有可能被納入犯罪范疇，只是適用不同于成人的處罰體系。[2]這種制度設計，即保護未成年人，也對校園欺凌行為形成了威懾力。日本刑法采取定性立法模式，即只要是盜竊行為不論數額都構成犯罪。這種立法模式使所有的校園欺凌行為都可以構成犯罪，從而使當事人受到法律的約束，對學生和家長形成威懾。日本校園欺凌立法中規(guī)定政府力量為主，社會、學校、家庭多元主體共同治理，同時立法明確規(guī)定各主體權利責任。[3]為及時有效處理校園欺凌問題，法律規(guī)定政府部門根據實際需要可以在學校設立校園欺凌問題對策聯絡協(xié)議會。為有效防治校園欺凌事件，日本法律還規(guī)定，學校要培養(yǎng)學生高尚情操、提高學生交流能力從根源上防治校園欺凌行為。法律還規(guī)定及早發(fā)現校園欺凌，有效保護欺凌受害者的舉措。

臺灣地區(qū)也構建了完備的防制校園欺凌的法律體系，由一部法令《校園霸凌防制準則》、三部行政規(guī)則《校園霸凌防制準則》、《各級學校防制校園霸凌執(zhí)行計劃》、《各級學校推動友善校園周活動規(guī)劃》組成。[4]該法律體系責任主體明確，操作性強。學校作為領導力量貫穿校園欺凌應對的全過程，避免了治理過程中各管一攤，相互扯皮的低效局面。臺灣地區(qū)“早期發(fā)現—評估確認—及時處理—追蹤輔導”的四步走策略，通過制度規(guī)定流程，讓制度具備可操作性和極高的效率。臺灣地區(qū)校園欺凌治理立法位階高，法律規(guī)范緊密結合當地實際，充分運用當地學校、社會力量，治理措施具體、高效，值得借鑒。法律規(guī)定學校成立防制校園霸凌因應小組作為學校霸凌事件處理的常設機構，它以最直接、高效的方式主導著本校的校園欺凌處理流程，統(tǒng)籌校園欺凌的應對工作。[5]在評估確認階段，法律規(guī)定校園霸凌因應小組在受理申請3日內召開會議對事件進行處理，并在2個月內處理完畢。在事件的處理過程中臺灣地區(qū)采取WISER 三級輔導工作模式，在日常教學中臺灣教育部門注重通過教學內容設置及開展相關活動對全體學生進行欺凌防制初級發(fā)展性輔導，在欺凌事件發(fā)生后學校成立霸凌輔導小組，制定詳細的輔導計劃對欺凌當事人進行二級介入性輔導，若經二級介入性輔導仍未改善的，請專業(yè)的咨詢、醫(yī)療機構試行矯正、治療即三級處遇性輔導工作。臺灣地區(qū)建立有追蹤輔導機制，對學生進行追蹤輔導，并且輔導記錄移轉該生后續(xù)就讀學校。

三、分“三步”推進欺凌立法有可能

不要把立法看得太神秘，立法通俗的講，就是特定國家機關依照一定程序，制定或認可行為規(guī)范的活動。廣義上的立法從位階上分，有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，規(guī)章又分國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。法律，由全國人大或人大常委會通過，有嚴格的立法程序，目前針對校園欺凌來制定法律，時機還不成熟，必要性也不大，有大材小用之嫌；行政法規(guī)，由國務院制定，以國務院令形式發(fā)布，目前也還不夠成熟；地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章在沒有上位法依據的情況下，對校園欺凌進行開創(chuàng)性立法，難度很大，動力不足，除非某省份出現校園欺凌極端事件或影響范圍大、影響程度深的大范圍校園欺凌事件，成為長期揮之不去的焦點和熱點；比較而言，在總結近年來防治校園欺凌經驗基礎上，研究制定部門規(guī)章是比較現實、比較可行的，從長遠來謀劃，可以先制定教育部規(guī)章，對校園欺凌治理進行系統(tǒng)規(guī)范，后總結完善制定行政法規(guī)，最終推動校園欺凌防治單獨制定法律。

四、欺凌立法需要重點關注幾個問題

校園欺凌立法在系統(tǒng)總結我國已有“紅頭”文件基礎上，要用系統(tǒng)思維，立足于綜合施策，及時把那些實踐證明行之有效有效的舉措上升到法治層面。

（一）重視對學校教職工進行欺凌干預和預防培訓

不管立法工作走到哪一步，加強對學校教職工欺凌干預和預防培訓是最緊迫、最見效的辦法。學校教職工在教學一線，與學生朝夕相處，是校園欺凌苗頭最有可能的發(fā)現者、干預者、應對者，提高教職工有效防治學生欺凌和暴力的責任意識和能力水平，對減少、避免校園欺凌最直接、最見效、最經濟。在學生受到傷害前就幫助學生學會應對策略，讓學生能夠分辨欺凌、反對欺凌、免受欺凌傷害，在學校形成不容忍任何形式的欺凌的氛圍，對學校教職工進行欺凌干預和預防的專業(yè)培訓很有必要。

（二）重視對欺凌行為的早發(fā)現、早干預、早解決

對一個學校、班級而言，對欺凌行為的早發(fā)現、早干預是最重要的，把欺凌行為扼殺在萌芽狀態(tài)是最大的成功。欺凌行為一旦開始，后果就不可避免，并且會隨著時間推移，惡果逐件顯現。在校園欺凌事件中，及時驅離圍觀者，批評教育欺凌者非常關鍵，當沒有圍觀者的時候，欺凌事件的惡劣性質會下降，欺凌時間會縮短，圍觀人數越多，欺凌者的快感和被欺凌者的痛苦也就越大。[6]

（三）充分調動學校、家庭、社會方方面面的作用

預防處理校園欺凌問題必須對欺凌者實施必要的教育和懲戒，但將欺凌的責任完全歸于欺凌者并不合適，也不公平，學校、監(jiān)護者甚至社會也要承擔一定的責任。學校要落實好學生在校期間監(jiān)護、宣傳、報告、干預、適當懲戒的責任；學生監(jiān)護人要教會孩子認識行為的邊界，對已經出現的欺凌行為進行疏導引導，承擔賠償等義務；社會組織作為專業(yè)的社會力量，也要多關注校園欺凌行為，積極協(xié)助學校妥善應對欺凌事件提供專業(yè)支持。

（四）完善欺凌處理的程序性規(guī)定

程序正義越來越得到社會大眾的認可，處理青少年之間的問題更應重視程序性規(guī)定，在他們幼小的心靈播撒下程序正義的種子。在臺灣地區(qū)《校園霸凌防治準則》中，有一半以上的篇幅是對欺凌處理的具體程序進行規(guī)范。借鑒臺灣地區(qū)做法，我國未來立法可以要求學校成立一個專業(yè)性的校園欺凌處理機構，一旦發(fā)生欺凌問題，該機構即啟動問題處理程序，處理欺凌問題應采取言辭審理，要求欺凌者、被欺凌者與他們的監(jiān)護人都應一律到場，并允許本校學生旁聽。要對欺凌處理機構的處理決定不服的可以允許其申訴，明確申訴情形和申訴機關。[7]

（五）注重形成權責分明的治理模式

臺灣地區(qū)、日本專項立法都設立了責任明晰的問責機制。我國未來欺凌立法中，要對地方政府、教育主管部門、各類學校、家庭的責任義務做明確規(guī)定，明確他們的責任范圍、責任期間，督促各類主體各司其職、各負其責，形成多元參與而又權責分明的治理模式。[8]目前的國內立法，難以找到對校園欺凌責任的明確劃分，刑法對未成年人也無可奈何，年齡小于14歲的未成年人犯再嚴重的罪行也免于刑事處罰，14到16周歲的未成年人只需要對幾種極為嚴重的犯罪承擔責任，只能按《民法》或者《治安處罰條例》處理當事人，對學生、家長沒有威懾力，不利于在全社會形成對校園欺凌零容忍的社會氛圍。

（六）注意與現行法律法規(guī)規(guī)章的銜接

如果第一步制定教育部規(guī)章，囿于規(guī)章權限的有限性，要注意與現行法律法規(guī)的銜接，做好與《民法總則》、《治安處罰法》、《未成年人權益保護法》等法律的銜接，更好的發(fā)揮他們治理校園欺凌的合力。

[1]姚建龍. 防治學生欺凌的中國路徑:對近期治理校園欺凌政策之評析[J]. 中國青年社會科學, 2017(1):19-25.

[2]任海濤,聞志強. 日本中小學校園欺凌治理經驗鏡鑒[J]. 復旦教育論壇, 2016,14(6):106-112.

[3]段斌斌,郝盼盼. 用法治理性防治校園欺凌[J]. 中國人民大學教育學刊, 2017(4):19-28.

[4]劉旭東. 以學校為主導:臺灣校園欺凌治理經驗[J]. 河南師范大學學報, 2018(5):143-150.

[5]劉旭東. 以學校為主導:臺灣校園欺凌治理經驗[J]. 河南師范大學學報, 2018(5):143-150.

[6]專家談校園欺凌：孩子們應補上社會化教育這一課[OL]. http://cul.chinanews.com/gn/2016/12-19/8098307.shtml, 2016-12-19.

[7]段斌斌,郝盼盼. 用法治理性防治校園欺凌[J]. 中國人民大學教育學刊, 2017(4):19-28.

[8]任海濤,聞治強. 日本中小學校園欺凌治理經驗鏡鑒[J]. 復旦教育論壇, 2016,14(6):106-112.

Legislative Response to Campus Bullying and Relevant Several Problems for Attention

NI Xin & ZHAO Zhi-Han

Campus bullying events will cause the irreversible negative physical and mental harm to the bullied, the bullies and bystanders. As far as how to control and prevent campus bullying is concerned, beneficial attempts have been made across the world and valuable experience has been accumulated. Investigation on relevant legislative experience in Japan and Taiwan shows that it is a common practice to put campus bullying on the course of rule by law with a three-step strategy and deal with it properly according to the rule-by-law thinking.

campus bullying; rule by law; legislation; responsibility.

G47

A

1009-1114（2019）03-0090-03

2019-07-20

1. 倪昕（1983—），女，江蘇鹽城人，碩士，安徽糧食工程職業(yè)學院講師，研究方向為教育法、民商法學；

2. 趙芷涵（1984—），女，湖南常德人，碩士，安徽糧食工程職業(yè)學院圖書館員，主要從事圖書情報工作。

研究項目：安徽省人文社科重點項目“新時代法律視角下校園安全保障體系研究”（SK2018A1025）階段性研究成果。

文稿責編 高武