劉學(xué)敏

摘 要 新常態(tài)下，我國(guó)對(duì)PPP項(xiàng)目相當(dāng)重視，近5年來(lái)出臺(tái)200多項(xiàng)PPP領(lǐng)域有關(guān)的政策，但落地率不高，社會(huì)資本方私企參與度不高。本文主要分析私企參與PPP項(xiàng)目過(guò)程中受法律法規(guī)不完善、地方政府契約意識(shí)不強(qiáng)、融資難以及自身專(zhuān)業(yè)度、認(rèn)知度不足等因素影響，在承接PPP項(xiàng)目時(shí)融不到資金、不能取得合理的收益，致使項(xiàng)目不能成功落地的現(xiàn)狀，然后提出PPP模式在應(yīng)用過(guò)程中存在配套的法律法規(guī)保障體系不完善、經(jīng)濟(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、中間機(jī)構(gòu)有失公允、PPP項(xiàng)目體系監(jiān)管協(xié)調(diào)不到位等問(wèn)題，并針對(duì)性地給出相關(guān)問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施，希望能夠?qū)σ院驪PP項(xiàng)目的運(yùn)行提供幫助，有助于PPP項(xiàng)目的成功落地。

關(guān)鍵詞 PPP項(xiàng)目 社會(huì)資本 合理利潤(rùn)率

一、前言

PPP模式的運(yùn)用是推動(dòng)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要融資方式，是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、轉(zhuǎn)變政府職能、減輕地方政府財(cái)政壓力的主要方式。本文從社會(huì)資本方私企參與PPP項(xiàng)目過(guò)程中法律法規(guī)體系的保障性，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)核算的標(biāo)準(zhǔn)性、統(tǒng)一性，政府的契約意識(shí)、職能轉(zhuǎn)變的重要性，體系缺乏有效監(jiān)管、私企自身局限性5個(gè)方面展開(kāi)論述，以期說(shuō)明社會(huì)資本方私企在參與PPP項(xiàng)目時(shí)存在的問(wèn)題及應(yīng)對(duì)解決策略。

二、PPP模式的概念

PPP模式是一種公私合作關(guān)系，即政府和社會(huì)資本方在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的一種合作關(guān)系，社會(huì)資本方承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等工作，通過(guò)政府付費(fèi)或使用者付費(fèi)獲得合理的投資回報(bào)。政府負(fù)責(zé)公共產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格、質(zhì)量監(jiān)管，保證公共利益的最大化。社會(huì)資本方包括國(guó)有控股企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類(lèi)型企業(yè)，或其組成的聯(lián)合體。

三、社會(huì)資本方私企參與PPP項(xiàng)目存在的問(wèn)題

（一）國(guó)家法律法規(guī)不完善

PPP項(xiàng)目在我國(guó)處于初步發(fā)展階段，相關(guān)的法律法規(guī)體系不健全、制度不完善、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。如財(cái)務(wù)指標(biāo)的計(jì)算公式存在適用時(shí)間、主體、范圍不清晰，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一;資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、稅收、社會(huì)資本方退出等方面制度法規(guī)存在空缺;兩評(píng)一案（物有所值評(píng)價(jià)，財(cái)政承受能力論證，初步實(shí)施方案）中收益的計(jì)算中不考慮稅收，造成準(zhǔn)備階段的“高估冒算”對(duì)社會(huì)資本方投資決策造成誤導(dǎo);政府付費(fèi)的項(xiàng)目存在地方政府補(bǔ)貼中央政財(cái)?shù)亩愂盏默F(xiàn)象;社會(huì)資本方真實(shí)的投資收益是在融資具體方式確定下來(lái)以后方可準(zhǔn)確核算，相關(guān)規(guī)定中對(duì)其沒(méi)有補(bǔ)充措施，最后造成社會(huì)方投資收益太低，不及銀行存款利息收益，致使項(xiàng)目在前期耗費(fèi)了大量人力、物力、財(cái)力后，萬(wàn)里長(zhǎng)征只差一步而功虧一簣。

（二）政府契約、職能轉(zhuǎn)變方面的問(wèn)題

對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)而言，一般項(xiàng)目投資大、利潤(rùn)低、周期長(zhǎng)，社會(huì)資本方需要依賴(lài)政府財(cái)政支持方可獲得最終利益。因此，一旦政府方發(fā)生違約等狀況，將會(huì)導(dǎo)致企業(yè)陷入窘境，經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重，尤其是中小型企業(yè)，很容易發(fā)生資金鏈斷裂的問(wèn)題。受長(zhǎng)期以來(lái)官本理念的影響，政府一般處于絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位。PPP模式下政府方仍占有主導(dǎo)地位，企業(yè)方處于弱勢(shì)角色，一般不能自主實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)利的管理和控制。很多PPP項(xiàng)目在完成可行性研究后就開(kāi)始啟動(dòng)PPP前期工作，項(xiàng)目招標(biāo)和簽訂PPP合同時(shí)，均是采用的可行性研究報(bào)告中的投資估算值，其誤差較大;中介機(jī)構(gòu)做實(shí)施方案時(shí)采用的財(cái)務(wù)模型存在不規(guī)范;付費(fèi)的起初點(diǎn)和付費(fèi)的時(shí)點(diǎn)與融資還款的時(shí)點(diǎn)錯(cuò)配;績(jī)效考核機(jī)制缺少可行性等，而政府方缺少調(diào)整機(jī)制，一味地強(qiáng)調(diào)企業(yè)的責(zé)任、義務(wù)，但是并不考慮企業(yè)方的利益，這一狀況嚴(yán)重違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律。這種借助政治手段替代經(jīng)濟(jì)合同的運(yùn)作模式，嚴(yán)重違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也與國(guó)家大力推動(dòng)PPP模式的初衷相背離。

（三）社會(huì)資本方私企融資難

我國(guó)PPP項(xiàng)目在融資上缺乏多樣化的手段，主要原因是我國(guó)金融體系尚不健全，在現(xiàn)有體系下能夠獲得的保障還不夠，相關(guān)金融管制比較嚴(yán)格，融資受到的限制比較多。對(duì)社會(huì)資本方私企來(lái)說(shuō)，大部分融資都集中于銀行。但是，相比國(guó)有企業(yè)，私人企業(yè)通過(guò)銀行貸款會(huì)存在更多的歧視和限制性條件，難以獲得同等待遇，可以得到的融資量較小，需要付出的成本更高。社會(huì)資本方私企在融資信用擔(dān)保方面處于弱勢(shì)，私企資本的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)能力有限，想要獲得貸款擔(dān)保相對(duì)比較困難。另外，社會(huì)資本方私企從資本市場(chǎng)獲取融資也有諸多障礙，在發(fā)行股票、債券融資等方面，社會(huì)資本方私企受到的限制較多，難以有效地通過(guò)此方式獲取項(xiàng)目融資。

（四）PPP項(xiàng)目體系缺乏有效監(jiān)管

目前，PPP項(xiàng)目的運(yùn)行處于一種沒(méi)有合理機(jī)制管轄的模式，各省市都有自己的一套辦事流程，通常都是多方面管理、多層面進(jìn)行的模式。發(fā)改委、財(cái)政部應(yīng)該是PPP項(xiàng)目的主要管理部門(mén)，可是從兩者的實(shí)際工作情況來(lái)看，工作職能并沒(méi)有徹底展開(kāi)，在具體監(jiān)控過(guò)程中存在較大的差異。很多事情真正在落實(shí)到執(zhí)行的時(shí)候，會(huì)出現(xiàn)理不清相互之間的關(guān)系的情況。PPP模式的建立會(huì)對(duì)很多的監(jiān)管部門(mén)產(chǎn)生較大的成本壓力，各方面的協(xié)調(diào)都很難達(dá)到有條不紊的程度。

同時(shí)更缺乏對(duì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。當(dāng)前，PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)水平參差不齊，部分機(jī)構(gòu)或從業(yè)人員缺乏服務(wù)意識(shí)、專(zhuān)業(yè)意識(shí)、職業(yè)操守和合規(guī)意識(shí)，沒(méi)有站在公正的角度、公允地核算經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，存在有意偷換概念等現(xiàn)象，造成虛高的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)誤導(dǎo)社會(huì)資本方投資，最后致使項(xiàng)目不能成功落地或?qū)嵤┖笮纬砂肜庸こ獭⒍垢こ獭?/p>

（五）私企自身專(zhuān)業(yè)度、認(rèn)知度不足

社會(huì)資本方私企除了較難適應(yīng)大環(huán)境中的各種政策變化外，對(duì)項(xiàng)目的評(píng)估不足，在合作過(guò)程中的法律、商業(yè)、技術(shù)、財(cái)務(wù)、融資等各個(gè)方面的專(zhuān)業(yè)性不夠，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不充分，理解也不夠深入。主要表現(xiàn)在：一是認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有從根本上認(rèn)識(shí)PPP項(xiàng)目的特殊性，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不夠，不能有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn);二是缺乏專(zhuān)業(yè)的團(tuán)隊(duì)，沒(méi)能在與政府的談判中，尤其是在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)核算、政府付費(fèi)核算、付款起始時(shí)點(diǎn)、時(shí)間、稅務(wù)優(yōu)惠、退出機(jī)制等方面爭(zhēng)取到合理利益;三是與政府部門(mén)相比，本身處于弱勢(shì)地位，收益和風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)方面存在不對(duì)等。

四、對(duì)策建議

（一）完善法律法規(guī)體系

國(guó)家要完善PPP相關(guān)的立法，建立一整套完善的法律法規(guī)體系，制定一套切實(shí)可行、科學(xué)、規(guī)范、完善的制度和流程;理順職能部門(mén)分工、管理權(quán)屬，厘清責(zé)任和義務(wù)，完善法律中關(guān)于PPP的盲區(qū)，如土地、稅收、審計(jì)、退出機(jī)制等，使之具備全國(guó)統(tǒng)一的原則性做法和較強(qiáng)的法律效力;同時(shí)，制定全國(guó)性的PPP項(xiàng)目實(shí)施指南，包括但不限于PPP法律各方面內(nèi)容的更具體的操作程序和細(xì)節(jié)，規(guī)范中央部門(mén)和各地政府的不同做法。

在加快PPP立法的基礎(chǔ)上，還要解決好當(dāng)前與PPP相關(guān)的法律法規(guī)方面存在的不健全、不完善、有沖突的問(wèn)題。明確和界定，真正構(gòu)建一個(gè)以PPP法為基礎(chǔ)的、協(xié)調(diào)和完善的PPP法律、法規(guī)體系。

（二）明晰政府角色定位

各級(jí)政府要轉(zhuǎn)化思想、轉(zhuǎn)變職能，增強(qiáng)契約意識(shí)，切實(shí)履行合同約定，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

在PPP項(xiàng)目中，政府首先要對(duì)自身有清晰定位，應(yīng)該主動(dòng)改變過(guò)去在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)者角色，轉(zhuǎn)而向PPP項(xiàng)目中的合作者、指導(dǎo)者、監(jiān)督者過(guò)渡，最終成為服務(wù)者的角色。

主要需要做以下幾方面的工作：一是項(xiàng)目的合規(guī)性，為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目把好第一關(guān);二是項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的嚴(yán)謹(jǐn)性，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容規(guī)模、投資總額和收入的口徑與社會(huì)資本方投資參與PPP項(xiàng)目的口徑相符;三是政府付費(fèi)起始時(shí)點(diǎn)、付費(fèi)的時(shí)間點(diǎn)、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)化合理性要綜合考慮、緊密結(jié)合實(shí)際情況，增加可操作性;四是建立有效調(diào)整機(jī)制和補(bǔ)救措施，有效避免核算口徑不一致、實(shí)際與計(jì)劃不一致，保障社會(huì)資本方和項(xiàng)目公司應(yīng)有的合理收益。

政府要制定系統(tǒng)化的、法制化的便利措施，更專(zhuān)業(yè)、更科學(xué)地服務(wù)于企業(yè)、服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更大力度地持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，為社會(huì)資本方尤其是私企提供有力保障，維護(hù)社會(huì)資本方合法權(quán)益，讓民間資本放心參與PPP項(xiàng)目，全身心投入PPP項(xiàng)目建設(shè)。

（三）創(chuàng)建良好的融資環(huán)境

一方面，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的PPP項(xiàng)目信貸部門(mén)，研發(fā)適合PPP項(xiàng)目的特色金融產(chǎn)品，在有效防范風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，解決PPP項(xiàng)目融資難的問(wèn)題。另一方面，財(cái)政部、發(fā)改委投資司、央行、銀監(jiān)會(huì)等國(guó)家政府部門(mén)，要針對(duì)PPP項(xiàng)目融資制定一套行之有效的法規(guī)政策。同時(shí)，拓寬融資的渠道，引進(jìn)世界銀行等金融機(jī)構(gòu)融入資金，利用國(guó)際金融組織的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)PPP項(xiàng)目創(chuàng)造更便利的融資環(huán)境。

目前可以從以下幾方面入手：

第一，放寬對(duì)社會(huì)資本方私企的貸款限制，降低其融資成本，鼓勵(lì)國(guó)有銀行、商業(yè)銀行、政策性銀行對(duì)PPP項(xiàng)目予以支持。

第二，進(jìn)一步放寬養(yǎng)老基金、社會(huì)基金、住房基金等基金的限制，鼓勵(lì)相關(guān)基金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，支持PPP項(xiàng)目建設(shè)，設(shè)立PPP項(xiàng)目擔(dān)保基金，防范相關(guān)資金風(fēng)險(xiǎn)。

第三，充分利用資本市場(chǎng)激活PPP項(xiàng)目，將PPP項(xiàng)目與證券市場(chǎng)相結(jié)合，在充分利用PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的同時(shí)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步完善資產(chǎn)證券化政策支持體系。

第四，加快出臺(tái)相關(guān)支持PPP項(xiàng)目發(fā)展的政策，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)推出新的產(chǎn)品支持PPP項(xiàng)目發(fā)展。在創(chuàng)新PPP項(xiàng)目融資手段的過(guò)程中，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)金融監(jiān)管，維持金融市場(chǎng)秩序，防止因片面強(qiáng)調(diào)金融創(chuàng)新而出現(xiàn)PPP項(xiàng)目融資混亂的局面。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督管理

首先，依法監(jiān)管，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及監(jiān)管職責(zé)必須以法律的明確授權(quán)為依據(jù)，依法明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理范圍和監(jiān)管程序。

其次，建議設(shè)立綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于政府行政部門(mén)和政府代表方，其權(quán)力由國(guó)務(wù)院授權(quán)，有權(quán)制定和執(zhí)行各項(xiàng)監(jiān)管規(guī)章制度，有權(quán)制定監(jiān)管流程、機(jī)制，建立PPP全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)。一方面對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全生命周期監(jiān)管，保障項(xiàng)目高效推進(jìn);另一方面有效解決政府與社會(huì)資本方之間的利益沖突，保證政府監(jiān)管行為的公正、公平。

最后，監(jiān)管參與PPP項(xiàng)目的咨詢(xún)中介機(jī)構(gòu)。PPP咨詢(xún)中介機(jī)構(gòu)所提供咨詢(xún)服務(wù)的質(zhì)量，對(duì)PPP前期工作的合規(guī)性、運(yùn)營(yíng)模式的合理性、PPP合同的公允性以及后期項(xiàng)目履約管理和再談判有至關(guān)重要的作用，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管可以有效防止中介機(jī)構(gòu)出于利益考慮而失公允、誤導(dǎo)社會(huì)資本方投資決策致使項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

本文主要論述了PPP項(xiàng)目的起源和定義，從論述中指出我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)資本方私企參與PPP項(xiàng)目過(guò)程中存在的一些問(wèn)題，以及分析出現(xiàn)問(wèn)題的原因，并提出解決辦法，希望能夠給參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方私企提供一些幫助，也希望PPP項(xiàng)目在未來(lái)發(fā)展中能夠越來(lái)越穩(wěn)健，真正實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。

（作者單位為上海千豐原能源科技有限公司）

參考文獻(xiàn)

[1] 王宏，王國(guó)喬，王宇.提升民企參與PPP項(xiàng)目的內(nèi)在能力[J].施工企業(yè)管理，2018（06）：72-74.

[2] 楊銀雪.基于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國(guó)PPP模式的發(fā)展路徑略談[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2018（24）：15.

[3] 夏傳強(qiáng)，蔚海榮.新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在問(wèn)題與優(yōu)化研究[J].中外企業(yè)家，2019（14）：45-46.

[4] 周正祥，張秀芳，張平.新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].中國(guó)軟科學(xué)，2015（09）：82-95.

[5] 曹延亮.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下PPP模式的問(wèn)題及對(duì)策研究[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2018（07）：62-63.