郭萌

摘 要：精準(zhǔn)扶貧是我國實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的重要環(huán)節(jié)，而財(cái)政支持作為重要的扶貧手段，在精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮著不可替代的作用。研究我國精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀及存在問題，對(duì)于推動(dòng)我國財(cái)政體制改革和創(chuàng)新，提高政府精準(zhǔn)扶貧公共支出績(jī)效是十分有益的。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;財(cái)政;支持;研究

文章編號(hào)：1004-7026（2019）20-0016-03 ? ? ? ?中國圖書分類號(hào)：F323.8;F812.8 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 ?我國開展扶貧工作的發(fā)展與要求

一般情況下，貧困是指在正常社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，人們的生活條件沒有達(dá)到社會(huì)普遍的生活水平，無法獲取足夠收入來維持生存。同時(shí)，在長(zhǎng)期的社會(huì)發(fā)展中，不同地域、國家以及社會(huì)群體對(duì)貧困的認(rèn)知是不同的。

我國大部分學(xué)者對(duì)貧困的定義是人的物資生存條件與環(huán)境無法得到保障。而西方學(xué)者則從廣義上將貧困定義為包括物質(zhì)、精神與政治等多個(gè)方面存在的困難。由此可見，貧困的概念十分復(fù)雜，不僅涉及到經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素，還與社會(huì)、文化、地域等多種因素息息相關(guān)，消除貧困是所有國家的共同理想。我國是世界上最大的發(fā)展中國家，也是絕對(duì)貧困人口基數(shù)比重較大的國家，因此相對(duì)貧困問題極為突出。

自中華人民共和國成立以來，黨中央以逐步提高人民生活水平，解決初期國內(nèi)發(fā)展的貧困狀態(tài)為目標(biāo)，開展了大規(guī)模扶貧工作，顯著成效。

改革開放以來，隨著人民社會(huì)保障制度的逐步建立完善，人民生活水平逐漸提高，我國貧困人口大幅度減少，人民的基本溫飽問題逐步解決。同時(shí)，開展扶貧工作也大幅度提高了貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

以習(xí)近平總書記為代表的黨中央指出：“消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。到2020年，我國要達(dá)到基本消除絕對(duì)貧困，即目前制定的標(biāo)準(zhǔn)下貧困縣、貧困人口要全部實(shí)現(xiàn)脫貧，區(qū)域性整體貧困問題也將得到徹底的解決”。截至2018年底，尚有4 000余萬農(nóng)村貧困人口沒有脫貧，制約著我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和全面小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

此外，現(xiàn)階段我國面臨著貧困治理問題進(jìn)一步復(fù)雜、貧困發(fā)展程度進(jìn)一步深化、脫貧攻堅(jiān)任務(wù)更加艱巨的現(xiàn)實(shí)情況。在錯(cuò)綜復(fù)雜的貧困形勢(shì)下，為實(shí)現(xiàn)“十三五”時(shí)期貧困人口脫貧目標(biāo)和全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，積極開展精準(zhǔn)扶貧并對(duì)扶貧方式進(jìn)行創(chuàng)新顯得尤為重要[1]。

2 ?精準(zhǔn)扶貧財(cái)政支持的內(nèi)涵與理論基礎(chǔ)

精準(zhǔn)扶貧是指在原有減貧脫貧思想的基礎(chǔ)上，為解決貧困、實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，結(jié)合我國實(shí)際國情與貧困地區(qū)人口現(xiàn)狀而提出的發(fā)展思路。核心是在精準(zhǔn)辨識(shí)貧困地區(qū)與貧困人口的基礎(chǔ)上，對(duì)扶貧政策與投入進(jìn)行科學(xué)管理，對(duì)不同幫扶對(duì)象，應(yīng)根據(jù)不同的致貧原因采取適宜的幫扶手段與措施脫貧，并對(duì)扶貧資金的投入成效與后續(xù)使用情況進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)。

也就是說，精準(zhǔn)扶貧就是誰貧就扶誰，集中針對(duì)貧困源頭消除貧困。與曾經(jīng)的多區(qū)域、大面積扶貧目標(biāo)不同，精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)施核心是在精確區(qū)分辨別是否真正存在貧困的基礎(chǔ)上，因地制宜實(shí)施財(cái)政幫扶政策，精準(zhǔn)管理扶貧資金，精準(zhǔn)采取幫扶措施，精準(zhǔn)開展幫扶項(xiàng)目，切實(shí)做到真正扶貧，幫扶到位。

近年來，隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)格局的發(fā)展變化，例如貧困問題的區(qū)域結(jié)構(gòu)化與國內(nèi)外關(guān)于貧困的泛政治化，都要求我國扶貧工作必須從原有的發(fā)展經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)地區(qū)減貧脫貧逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^精準(zhǔn)扶貧政策與措施帶動(dòng)實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略與政策是應(yīng)對(duì)我國扶貧工作目前存在的獨(dú)特性與多樣性的最佳選擇[2]。

公共財(cái)政的主要職能是由國家政府機(jī)構(gòu)直接面向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的國家性分配服務(wù)行為。其中扶貧工作屬于公共財(cái)政的基本職能之一。從廣義上來看，公共財(cái)政職能主要包括以下幾個(gè)方面。

（1）國家資源配置方面。公共財(cái)政在遵循市場(chǎng)規(guī)律的同時(shí)，主要在市場(chǎng)規(guī)律失效時(shí)發(fā)揮調(diào)整資源配置的職能，例如興建路橋、水利工程等基礎(chǔ)設(shè)施方面，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)特殊地區(qū)貧困問題的宏觀幫扶。

（2）在收入分配與調(diào)節(jié)方面參與國民收入的二次分配，宏觀調(diào)整全社會(huì)的貧富差距，從某些方面解決相對(duì)貧困問題。

（3）在經(jīng)濟(jì)調(diào)控方面，利用國家財(cái)政稅收等一系列政策手段和措施，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定物價(jià)、保障就業(yè)和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)。穩(wěn)定的物價(jià)水平以及就業(yè)形勢(shì)能提高貧困者應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧，而經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長(zhǎng)能夠逐步加快貧困地區(qū)與貧困者脫貧的步伐[3]。

（4）公共財(cái)政對(duì)各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及扶貧工作的監(jiān)管職能。例如政策實(shí)施、資金撥付使用、脫貧助貧項(xiàng)目實(shí)施和實(shí)施成效評(píng)估等。

公共財(cái)政在精準(zhǔn)扶貧過程中主要針對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域，例如加強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促使公共服務(wù)在貧富地區(qū)公平化;積極保護(hù)并改善貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境與生存環(huán)境;逐步擴(kuò)大對(duì)貧困地區(qū)科教文衛(wèi)等方面的投入，增加相關(guān)配套設(shè)施，提高軟實(shí)力服務(wù)水平;鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)救助等社會(huì)公益性事業(yè)和福利性企業(yè)的發(fā)展，通過轉(zhuǎn)移支付來保障低收入者與貧困人群的基本生活發(fā)展需要等，以達(dá)到精準(zhǔn)扶貧的目的。

3 ?財(cái)政在支持精準(zhǔn)扶貧中存在的問題

多年來，我國開展的精準(zhǔn)扶貧工作成效已逐步顯現(xiàn)，但在扶貧財(cái)政政策的具體實(shí)施過程中也存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

3.1 ?國家財(cái)政對(duì)精準(zhǔn)扶貧資金撥付的針對(duì)性不強(qiáng)

精準(zhǔn)是我國新時(shí)代扶貧工作的新導(dǎo)向和明確要求。在實(shí)際工作中，扶貧資金與被幫扶者之間匹配性不強(qiáng)的問題還比較普遍，還存在財(cái)政扶貧資金發(fā)放不準(zhǔn)確和亂發(fā)放的問題。有些地區(qū)甚至因各種特殊原因?qū)е抡嬲毨д呶幢患{入扶貧范圍內(nèi)，無法得到扶貧資金與政策的支持和幫扶。

具體表現(xiàn)在地方政府對(duì)扶貧區(qū)域的劃分不夠準(zhǔn)確;存在關(guān)系扶貧現(xiàn)象，貧困人口的甄別不夠客觀;脫貧不脫帽現(xiàn)象普遍，大量占用國家精準(zhǔn)扶貧資金，甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象[4]。

3.2 ?精準(zhǔn)扶貧財(cái)政資金投入持續(xù)性不足

隨著精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)入攻堅(jiān)階段，為確保我國提出的“到2020年基本實(shí)現(xiàn)既有規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)下的貧困縣與貧困人口全部脫貧，徹底解決區(qū)域性整體貧困問題，徹底消除絕對(duì)貧困”的目標(biāo)，盡管在精準(zhǔn)扶貧工作上的財(cái)政資金投入總量在逐年增加，但面對(duì)更加復(fù)雜的貧困形勢(shì)，近5年來國家精準(zhǔn)扶貧財(cái)政支出的增長(zhǎng)率卻在逐年下降，扶貧財(cái)政資金投入持續(xù)性不足，嚴(yán)重影響了精準(zhǔn)扶貧工作的進(jìn)展。

3.3 ?精準(zhǔn)扶貧財(cái)政資金管理機(jī)制不健全，缺乏有效監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制

我國精準(zhǔn)扶貧財(cái)政資金發(fā)放程序復(fù)雜，一般由國家到地方分級(jí)劃分，并按照各地不同的貧困狀況統(tǒng)一撥付到省，再由各省根據(jù)具體情況對(duì)地方政府分別撥付，而貧困者則需要逐層上報(bào)審批。在層層申報(bào)審批的過程中，權(quán)利濫用使得貧困者未必能享受到扶貧補(bǔ)助，同時(shí)冒充貧困戶的情況也必須引起重視。

在扶貧資金的管理撥付過程中，涉及的部門較多，各部門之間出于自身既有利益的需要，造成管理混亂，項(xiàng)目審批不及時(shí)，導(dǎo)致實(shí)際撥付拖延滯后，甚至出現(xiàn)侵占、挪用等腐敗現(xiàn)象。此外，由于相關(guān)法律法規(guī)尚未完善，無第三方管理評(píng)價(jià)機(jī)制的制約，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧資金使用效率不高，甚至出現(xiàn)了形式脫貧與虛假脫貧的情況。

4 ?完善精準(zhǔn)扶貧財(cái)政支持制度的對(duì)策

針對(duì)上述存在的諸多問題，我國精準(zhǔn)扶貧財(cái)政制度的制定與實(shí)施應(yīng)當(dāng)有別于以往的財(cái)政扶貧制度，要在政策的制定與實(shí)施過程中開展預(yù)算績(jī)效的監(jiān)督管理以及資金投入績(jī)效的后續(xù)評(píng)價(jià)等相關(guān)工作，具體建議如下。

（1）合理調(diào)整財(cái)政精準(zhǔn)扶貧支出結(jié)構(gòu)，充分完善財(cái)政精準(zhǔn)扶貧機(jī)制。在不斷擴(kuò)大農(nóng)村貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，合理增加產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療和社會(huì)保障支出。

同時(shí)，對(duì)財(cái)政扶貧資金管理機(jī)制進(jìn)行全面優(yōu)化，可以適當(dāng)放寬貧困區(qū)縣對(duì)精準(zhǔn)扶貧資金的使用，以致貧原因?yàn)閷?dǎo)向，有針對(duì)性地制定切實(shí)可行的幫扶措施。建議通過資金和政策扶持地區(qū)特定產(chǎn)業(yè)，以保障扶貧資金落實(shí)到位。

另外，以提高扶貧項(xiàng)目的成功率和扶貧資金的使用效能為目標(biāo)，優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、審批與監(jiān)督管理流程。

（2）加大財(cái)政扶貧力度，積極引導(dǎo)社會(huì)資金共同參與國家扶貧計(jì)劃。可以通過不斷加大政府采購力度間接降低政府的公共服務(wù)成本，保證政府機(jī)關(guān)能持續(xù)為貧困者提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

在基礎(chǔ)教育方面，可以通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)購買各類教育服務(wù)的辦法來解決教育設(shè)施及師資力量不足的問題。在保證教育質(zhì)量的前提下，為貧困地區(qū)與貧困者提供基礎(chǔ)教育和各類職業(yè)培訓(xùn)。

在醫(yī)療服務(wù)方面，可以考慮購買醫(yī)療救助，提供護(hù)理養(yǎng)老服務(wù)等方式，全面保障農(nóng)村社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的實(shí)施，使貧困者真正享受到醫(yī)療扶貧。

在社會(huì)保障方面，可以通過開展商業(yè)養(yǎng)老、醫(yī)療、護(hù)理等服務(wù)，以解決當(dāng)前農(nóng)村基本養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障條件不足的問題，盡量滿足貧困者在醫(yī)療保險(xiǎn)等方面的多種需求。

隨著精準(zhǔn)扶貧工作的不斷深入開展，僅依賴政府的扶貧支持應(yīng)對(duì)更加復(fù)雜的貧困現(xiàn)象和問題是不夠的，這時(shí)就要在政府的支持下，通過各種財(cái)稅優(yōu)惠政策的引導(dǎo)，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與到國家扶貧計(jì)劃中。例如通過給予一定的稅收減免，鼓勵(lì)企業(yè)到貧困地區(qū)投資建廠，解決貧困地區(qū)的就業(yè)問題，通過為貧困人口提供技能培訓(xùn)的方式來參與精準(zhǔn)扶貧。

（3）全面建立實(shí)施精準(zhǔn)扶貧財(cái)政資金績(jī)效管理評(píng)價(jià)機(jī)制。切實(shí)貫徹“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略方針，緊緊圍繞精準(zhǔn)脫貧，統(tǒng)籌安排，合理使用扶貧資金。以往由于管理資金的多個(gè)部門之間分工不同，互相掣肘，因此要發(fā)揮財(cái)政資金的集合效應(yīng)，賦予基層部門對(duì)扶貧資金的主導(dǎo)權(quán)和更多的自主性。要充分保障受扶助群體的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)，嚴(yán)格監(jiān)督、嚴(yán)格審查，確保扶貧資金安全運(yùn)行。

同時(shí)，完善扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系。嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政扶貧資金使用過程和使用效果，構(gòu)建綜合績(jī)效評(píng)價(jià)體系，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、社會(huì)指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)的影響，重點(diǎn)考核評(píng)估貧困者的受益情況。通過引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)共同參與政府對(duì)扶貧工作的監(jiān)督與評(píng)價(jià)，保持對(duì)扶貧資金使用效果的客觀全面評(píng)估與監(jiān)督，從而保障財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金安全有效運(yùn)行，以最大程度發(fā)揮扶貧資金的使用效益。

參考文獻(xiàn)：

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