任艷勝 吳凡 熊瑋

摘 要：本文闡述了基于主體功能分區(qū)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償內(nèi)涵，分析了農(nóng)地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償?shù)墓胶侠砑熬C合協(xié)調(diào)原則、政府主導(dǎo)性原則、規(guī)范性與靈活性結(jié)合原則、循序漸進(jìn)等原則;最后，重點(diǎn)分析發(fā)展權(quán)補(bǔ)償資金來(lái)源，嘗試構(gòu)建政府主導(dǎo)性模式與市場(chǎng)補(bǔ)償模式相結(jié)合的農(nóng)地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償資金分配模式。

關(guān)鍵詞：主體功能分區(qū);農(nóng)地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償;資金來(lái)源;分配模式

一、基于主體功能分區(qū)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償

主體功能分區(qū)下農(nóng)地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償是指為了保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境、維護(hù)功能分區(qū)下產(chǎn)權(quán)人土地權(quán)益、彌補(bǔ)保護(hù)型區(qū)域（限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)）內(nèi)農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值損失，運(yùn)用政府和市場(chǎng)手段等，由開(kāi)發(fā)型區(qū)域（優(yōu)化、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)）及不同主體對(duì)承擔(dān)農(nóng)地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境維護(hù)的保護(hù)型區(qū)域進(jìn)行價(jià)值補(bǔ)償（任艷勝，2010），從而達(dá)到既能實(shí)現(xiàn)限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)農(nóng)地保護(hù)等目標(biāo)，又能在總體上協(xié)調(diào)功能區(qū)內(nèi)外相關(guān)主體之間農(nóng)地產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)利益分配，并以經(jīng)濟(jì)手段為主的一系列制度安排。

二、補(bǔ)償原則

（一）公平合理、綜合協(xié)調(diào)原則：主體功能分區(qū)下農(nóng)地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償不能過(guò)分補(bǔ)償加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，也不能過(guò)低補(bǔ)償，侵害產(chǎn)權(quán)人權(quán)益，補(bǔ)償時(shí)應(yīng)注意在科學(xué)論證基礎(chǔ)上平衡各方利益，共同商定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償方式等。

（二）政府主導(dǎo)性原則：限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)農(nóng)地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償主要依靠政府引導(dǎo)而非市場(chǎng)因素，具有一定強(qiáng)制性。政府補(bǔ)償時(shí)要通過(guò)補(bǔ)償提高該區(qū)域民眾生產(chǎn)、生活能力，并為該區(qū)域發(fā)展提供發(fā)展機(jī)遇，而不是一味的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

（三）規(guī)范性與靈活性結(jié)合原則：農(nóng)地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償時(shí)需要考慮地區(qū)差異性，要隨著時(shí)間、區(qū)域條件變化而變化，不同地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式應(yīng)有所差異，能被補(bǔ)償對(duì)象所接受，操作性強(qiáng)，具有一定靈活性。

（四）動(dòng)態(tài)性、循序漸進(jìn)原則：農(nóng)地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償要根據(jù)不同階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人民生活水平而動(dòng)態(tài)調(diào)整;協(xié)調(diào)好農(nóng)地開(kāi)發(fā)與發(fā)展權(quán)補(bǔ)償之間的矛盾，做好分步實(shí)施的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)和相互配套，以增強(qiáng)整體補(bǔ)償機(jī)制效果。

三、補(bǔ)償資金來(lái)源

（一）公共財(cái)政補(bǔ)貼

國(guó)家及各級(jí)地方政府應(yīng)將發(fā)展權(quán)補(bǔ)償資金列入各級(jí)政府公共財(cái)政預(yù)算，在財(cái)政支出預(yù)算科目中建立發(fā)展權(quán)補(bǔ)償預(yù)算科目，即在預(yù)算中專(zhuān)門(mén)安排一定數(shù)額或比例的資金用于補(bǔ)償限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，這部分資金主要來(lái)自于國(guó)庫(kù)轉(zhuǎn)移支付，依據(jù)不同情況進(jìn)行撥付。

（二）稅收征繳

借鑒英國(guó)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)土地產(chǎn)權(quán)者的土地開(kāi)發(fā)利益征收土地受益捐（畢寶德，2001），將部分資金直接作為地方財(cái)政收入納入補(bǔ)償資金專(zhuān)用帳戶(hù);同時(shí)，對(duì)優(yōu)化、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)征收生態(tài)稅，控制開(kāi)發(fā)帶來(lái)的環(huán)境污染等外部性問(wèn)題，這部分資金納入補(bǔ)償資金專(zhuān)用賬戶(hù)。

（三）農(nóng)地發(fā)展權(quán)銷(xiāo)售

借鑒美國(guó)農(nóng)地發(fā)展權(quán)銀行制度，在政府監(jiān)督管理下，在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)與限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)間建立具有中國(guó)特色的農(nóng)地發(fā)展權(quán)交易市場(chǎng)，前者是發(fā)展權(quán)接受區(qū)，后者是發(fā)展權(quán)釋放區(qū)，將限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)多余農(nóng)地開(kāi)發(fā)指標(biāo)等通過(guò)市場(chǎng)交易方式轉(zhuǎn)移到重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)所帶來(lái)的增值收益作為資金來(lái)源。

（四）發(fā)行國(guó)債及彩票

國(guó)家通過(guò)發(fā)行國(guó)債等引導(dǎo)開(kāi)發(fā)受限區(qū)居民購(gòu)買(mǎi)國(guó)債等實(shí)現(xiàn)增值，以彌補(bǔ)產(chǎn)權(quán)權(quán)益損失，從社會(huì)籌集資金用于限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域補(bǔ)償，發(fā)行收入除彩票發(fā)行成本外，可通過(guò)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域企業(yè)、個(gè)人等。

（五）發(fā)展權(quán)補(bǔ)償基金

實(shí)踐中，在主體功能區(qū)上級(jí)政府及相關(guān)管理機(jī)構(gòu)管理下不斷提高專(zhuān)項(xiàng)基金使用效果。該做法在我國(guó)目前還較陌生，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，其具有較大發(fā)展空間，且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民環(huán)境保護(hù)意識(shí)提升等，我國(guó)一些單位與個(gè)人對(duì)發(fā)展權(quán)補(bǔ)償基金的捐助會(huì)不斷增加。

四、補(bǔ)償資金分配模式

補(bǔ)償方式與途徑是補(bǔ)償?shù)靡詫?shí)現(xiàn)的形式（劉青，2007），補(bǔ)償資金分配模式主要作用在于解決“如何補(bǔ)償”的問(wèn)題。按照實(shí)施主體和運(yùn)作機(jī)制差異，大致有政府補(bǔ)償資金分配與市場(chǎng)補(bǔ)償資金分配兩種模式。

（一）政府主導(dǎo)性補(bǔ)償模式

政府補(bǔ)償實(shí)施具有命令—控制性（張帆，1998），該補(bǔ)償模式以上級(jí)或本級(jí)政府為主導(dǎo)，以下級(jí)政府、同級(jí)政府、受償區(qū)土地所有者或使用者為對(duì)象進(jìn)行補(bǔ)償安排，是主要補(bǔ)償方式，也是目前較容易啟動(dòng)的。

1.財(cái)政補(bǔ)償

（1）縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

將中央、省級(jí)財(cái)政撥付的專(zhuān)項(xiàng)支付資金及優(yōu)化、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)地方稅收增量70%比例資金等籌集起來(lái)建專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付基金賬戶(hù)，用于區(qū)域內(nèi)發(fā)展權(quán)利損失補(bǔ)償，由國(guó)土、財(cái)政、社保等部門(mén)對(duì)資金綜合管理?；蛘邔?duì)限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)開(kāi)發(fā)企業(yè)免征與應(yīng)得補(bǔ)償金額相等的稅收或者直接采取免稅等是當(dāng)前最主要、最具操作性的發(fā)展權(quán)補(bǔ)償模式。

（2）橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

成立主體功能分區(qū)管理委員會(huì)并協(xié)調(diào)由優(yōu)化、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，尤其是重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)向限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移部分財(cái)政資金，具體數(shù)額主要依據(jù)各功能區(qū)農(nóng)地（發(fā)展權(quán)）價(jià)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，最終補(bǔ)償額在區(qū)域間協(xié)商博弈確定，該資金可直接劃撥到地方財(cái)政專(zhuān)戶(hù)上或納入發(fā)展權(quán)補(bǔ)償基金。

2.發(fā)展權(quán)補(bǔ)償基金分配

一種是金融部門(mén)直接以“一卡通”的形式將大部分發(fā)展權(quán)補(bǔ)償資金撥付到企業(yè)或農(nóng)民手中，剩余資金撥付給當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織。另一種將補(bǔ)償基金以7：3比例分為就業(yè)支持資金及社會(huì)保障資金兩部分并付給農(nóng)民。國(guó)家以基金監(jiān)管者或委托經(jīng)營(yíng)等方式經(jīng)營(yíng)管理基金。

（二）市場(chǎng)補(bǔ)償模式

在西方，土地分區(qū)造成的發(fā)展不均等主要通過(guò)發(fā)展權(quán)供求市場(chǎng)等得到補(bǔ)償（Jared，1972）。因此，通過(guò)政府構(gòu)建的市場(chǎng)交易機(jī)制（平臺(tái)），限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)農(nóng)地發(fā)展權(quán)可轉(zhuǎn)讓至高強(qiáng)度發(fā)展的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，由建設(shè)用地者直接向擁有規(guī)劃待轉(zhuǎn)用農(nóng)地土地發(fā)展權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織購(gòu)買(mǎi)土地發(fā)展權(quán)，通過(guò)發(fā)展權(quán)購(gòu)買(mǎi)建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，出售所得款項(xiàng)即為對(duì)限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)農(nóng)地所有者的發(fā)展權(quán)補(bǔ)償資金，最終，受限功能區(qū)內(nèi)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)人（所有者或開(kāi)發(fā)使用者）通過(guò)發(fā)展權(quán)市場(chǎng)交易機(jī)制獲得不同的補(bǔ)償金額;同時(shí)，加強(qiáng)有關(guān)市場(chǎng)補(bǔ)償模式方面法律體系建設(shè)，增強(qiáng)補(bǔ)償機(jī)制活性及實(shí)施效果。該模式具有漸進(jìn)性、可行性、可循序漸進(jìn)逐步展開(kāi)，在未來(lái)逐步成為重要的發(fā)展權(quán)補(bǔ)償模式之一。

（三）模式確定

政府補(bǔ)償主要通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、基金分配等進(jìn)行。主體功能分區(qū)下農(nóng)地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償效果不能達(dá)到最佳，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，單靠政府主導(dǎo)補(bǔ)償模式不能完全解決主體功能分區(qū)下農(nóng)地開(kāi)發(fā)受限補(bǔ)償問(wèn)題。

農(nóng)地發(fā)展權(quán)市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制具有一定靈活性，但其在我國(guó)發(fā)展尚不成熟，且需要國(guó)家設(shè)置農(nóng)地發(fā)展權(quán);同時(shí)，主體功能分區(qū)下各級(jí)政府必須完善功能區(qū)間管理秩序等，這種跨越較大區(qū)域的發(fā)展權(quán)市場(chǎng)交易機(jī)制即便在發(fā)達(dá)國(guó)家都少有，因此，該機(jī)制最終建立將是長(zhǎng)期過(guò)程。

基于我國(guó)現(xiàn)狀，政府在主體功能區(qū)農(nóng)地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償模式方面仍將發(fā)揮重要作用，在現(xiàn)在乃至未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)，償仍將是政府主導(dǎo)性補(bǔ)償模式為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)補(bǔ)償為輔，這是鞏固限制、禁止發(fā)展區(qū)價(jià)值補(bǔ)償?shù)钠惹幸笈c現(xiàn)實(shí)選擇。隨著主體功能區(qū)政策、法律制度的不斷加強(qiáng)以及我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的完善，發(fā)展權(quán)市場(chǎng)補(bǔ)償模式的問(wèn)題將逐步解決，政府補(bǔ)償模式地位將逐步下降，最終將形成政府補(bǔ)償、市場(chǎng)補(bǔ)償兩模式平等并存、相互補(bǔ)充的補(bǔ)償格局，這是未來(lái)的最終發(fā)展方向。

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