顏德如 欒超

摘?要：從“結構”視域下的權力監(jiān)督與制約理論來審視監(jiān)察體制改革，我們認為國家監(jiān)督系統(tǒng)實現(xiàn)了縱向二元監(jiān)督體系、橫向互補監(jiān)督機制、平衡銜接權力結構等權力配置之結構轉(zhuǎn)換。監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部權力結構的轉(zhuǎn)換必然引起監(jiān)督系統(tǒng)的重新構建。因而在權力結構轉(zhuǎn)換的基礎上，國家監(jiān)督系統(tǒng)實現(xiàn)了從“分散監(jiān)督”到“系統(tǒng)監(jiān)督”、“同體監(jiān)督”到“異體監(jiān)督”、“橫向監(jiān)督”到“垂直監(jiān)督”、“聯(lián)合監(jiān)察”到“獨立監(jiān)察”的重構。由此可見，監(jiān)察體制改革對國家治理現(xiàn)代化背景下的政府改革進程具有重要權重和前瞻性指導意義，對于今后在廉政治理的話語體系下以整體性視角推進國家監(jiān)督系統(tǒng)的研究具有基礎性和開拓性意義。

關鍵詞：權力監(jiān)督與制約;國家監(jiān)督權力;國家監(jiān)督系統(tǒng);監(jiān)察權

中圖分類號：D035.4??文獻標識碼：A??文章編號：0257-5833（2019）12-0003-09

作者簡介：顏德如，東北大學文法學院行政學理論與國家治理研究所教授、博士生導師;欒?超，東北大學文法學院博士研究生?（遼寧?沈陽?110169）

作為事關國家體制的重大政治變革，國家監(jiān)察體制改革的開展勢必引起我國政治體制整體系統(tǒng)的重組和變革。監(jiān)察委員會在國家監(jiān)察體制改革后被賦予了監(jiān)察權，作為國家監(jiān)察機關，與國家權力機關、國家司法機關（其中包括審判機關和檢察機關）同為具有國家監(jiān)督職能、行使國家監(jiān)督權力的國家機構，并共同構成了國家監(jiān)督系統(tǒng)，其行使的相應的監(jiān)督權力則共同構成國家監(jiān)督權。國家監(jiān)察體制改革對國家監(jiān)督系統(tǒng)而言可謂是牽一發(fā)而動全身。在國家監(jiān)督系統(tǒng)中，作為國家監(jiān)察權的行使主體，監(jiān)察委員會的改組和重建，不僅重新界定了國家監(jiān)察權的監(jiān)督對象、行使范圍和邊界，更是引起了國家監(jiān)督系統(tǒng)中其他有機構成要素的重構。在此背景下，立足于本國國情，基于“結構”視域下的權力監(jiān)督與制約理論，對監(jiān)察體制改革給國家監(jiān)督系統(tǒng)帶來的系列影響和變動進行理論分析和系統(tǒng)論證，對與監(jiān)察機關和監(jiān)察權密切相關的國家監(jiān)督系統(tǒng)及其行使的國家監(jiān)督權進行重新厘清和界定，并進一步審視國家監(jiān)督權的權力屬性、權力范圍和邊界，以及不同國家監(jiān)督權之間存在的權力關系。在此基礎上，透視國家監(jiān)督權力的結構轉(zhuǎn)換，進而厘清國家監(jiān)督系統(tǒng)的重構，有助于為深化國家監(jiān)察體制改革提供有效的理論依據(jù)和實踐指導，降低未來深化改革過程中可能面臨的風險;以及在國家治理現(xiàn)代化的時代背景下，合理預判國家監(jiān)督系統(tǒng)在國家治理體系中的權責定位及在未來所能發(fā)揮的效能，為未來繼續(xù)深入開展國家廉政治理層面的相關研究厘定范圍、奠定基礎。

一、“結構”視域下的權力監(jiān)督與權力制約

作為權力控制與約束的重要方式，權力監(jiān)督與權力制約各有優(yōu)勢與不足，由于二者在特征與功能上各有側重，所以在結構上可以實現(xiàn)相互補充和優(yōu)化，從而有助于從整體上提升監(jiān)督系統(tǒng)總體結構配置的科學性和合理性，使得監(jiān)督職權得以最大程度地發(fā)揮，進而實現(xiàn)監(jiān)督效能的提升。因此，在立足于本國制度實際的前提下，可以構建“結構”視域下的權力監(jiān)督與權力制約理論架構。

總的來看，權力監(jiān)督與權力制約二者相互區(qū)別又相互聯(lián)系。欲究其區(qū)別與聯(lián)系，則需追溯“監(jiān)督”與“制約”的意涵。到底什么是“監(jiān)督”？“監(jiān)”字最早出現(xiàn)于殷商時期的甲骨文中，左邊是一個人，站在盛有水的盆邊照面?！墩f文解字》認為，“監(jiān)，臨下也”，含有身居高處、自上而下的含義，比如“監(jiān)觀四方，求民之莫”（《詩·大雅·皇矣》），意指從上往下監(jiān)視、監(jiān)察四方的民眾。“督，察也”，即“督”的本意就是察看。合而言之，“監(jiān)督”便是指由上對下的監(jiān)察督促。因此，權力監(jiān)督可以理解為對公權力機關、組織所從事的公職行為或與公共利益有關的社會行為進行的自上而下的監(jiān)督，具有上位性、外在性和獨立性?！爸萍s”在《辭?！分斜唤忉尀椤跋拗萍s束”，《說文解字》中給出的解釋是甲事物的存在和變化以乙事物的存在和變化為條件，則甲事物為乙事物所制約?？梢姡爸萍s”指的是相互聯(lián)系的兩個主體之間的限制、約束關系。因此，權力制約從主體上說則是指發(fā)生于兩個特定的政治實體之間的權力對權力的制約，相對于權力監(jiān)督而言，可以理解為是權力的一種橫向關系。從性質(zhì)上來說，權力制約即享有制約權的國家機關通過對管理性問題進行法律評價的方式，控制、約束、阻止其他國家機關行使權力的活動，其目的在于維護權力運行的良性機制，保障人民權益不受侵害參見侯志山、侯志光《行政監(jiān)督與制約研究》，北京大學出版社2013年版，第51頁。。從以上對“權力監(jiān)督”和“權力制約”的界定中，可以看出權力監(jiān)督與制約在結構上呈現(xiàn)出以下特征：其一，權力監(jiān)督表現(xiàn)為主體對客體自上而下的一種縱向關系，而權力制約則表現(xiàn)為兩個權力主體之間的一種橫向關系。其二，權力監(jiān)督是由特定的主體向客體發(fā)出的單向行為，權力制約則是發(fā)生在互為主體和客體的二者之間的雙向行為。其三，權力監(jiān)督表現(xiàn)為一種外在的力量，在權力運行機制之外實現(xiàn)對權力的約束，具有相對獨立性。權力制約則表現(xiàn)為互為主客體的二者之間的一種內(nèi)在力量，在權力運行的過程中通過制度化、程式化等方式實現(xiàn)對權力的規(guī)范和約束，具有互動性。其四，由于權力監(jiān)督實現(xiàn)的主要是一種外在的獨立的約束，因而彈性較大，而權力制約主要是一種內(nèi)在的相互約束，相對而言剛性較強。

權力監(jiān)督與權力制約二者同為權力控制的方式，都是為了保障權力的正確行使，防止權力濫用和腐敗而設計的體制機制，都是基于人民民主的基礎和本質(zhì)，以法治為前提條件的。二者具有強烈的同一性，主要體現(xiàn)在二者相互依存又相互促進。首先，權力監(jiān)督與制約往往相伴相行，二者互為前提，二者在時間和空間上往往是一致的，監(jiān)督的過程就是制約的過程，反之亦然。對此，有學者曾指出，“從這個意義上來講，監(jiān)督與制約可以通用，可以說監(jiān)督就是一種制約，也可以反過來說，制約也是一種監(jiān)督。這種意識的增強，本身就是政治生活的一種進步表現(xiàn)”侯少文：《監(jiān)督的含義及其與制約的區(qū)別》，《中國黨政干部論壇》2003年第9期。。其次，權力監(jiān)督與權力制約各有優(yōu)勢和不足。在權力監(jiān)督與制約相結合的模式下，可以實現(xiàn)二者在結構上的相互補充，以實現(xiàn)監(jiān)督效能的最大化。因而，在權力監(jiān)督與制約的約束框架下，對權力的約束和控制首先可以實現(xiàn)一種基于相關政策、法律、規(guī)定而設立的一種統(tǒng)一性監(jiān)督。在此框架下，既可以實現(xiàn)在必要時，監(jiān)督方在不告知被監(jiān)督方的情況下，對后者進行隨機性的檢查和監(jiān)督，又可以實現(xiàn)在不同權力職能分工間建立一種常態(tài)化的監(jiān)督和制約機制;既可以有選擇性地選取具有代表性的問題進行調(diào)查處理，并將其作為典型案例發(fā)揮警示作用，又可以實現(xiàn)兩個或多個主體間相互有效的監(jiān)督與制約。監(jiān)督與制約的固有屬性和不同特征決定了二者在權力約束與權力控制的結構上可以實現(xiàn)并存與融合，在結構上呈現(xiàn)縱橫多元的監(jiān)督網(wǎng)絡，不同監(jiān)督和制約主體間能夠?qū)崿F(xiàn)良好的無縫銜接，繼而實現(xiàn)監(jiān)督效能上的互相補充和互相促進，既能發(fā)揮整體性監(jiān)督功能，又能在健全的監(jiān)督體制機制框架下，實現(xiàn)更為權威高效的監(jiān)督和制約。因此，要建立健全長效的權力監(jiān)督與制約機制，須將權力監(jiān)督和制約二者緊密結合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，建立真正行之有效的權力控制約束機制參見侯志山、侯志光《行政監(jiān)督與制約研究》，北京大學出版社2013年版，第59頁。。

二、國家監(jiān)督權力配置的結構轉(zhuǎn)換

我國前國家監(jiān)察體制屬于行政同體監(jiān)督模式，在同體監(jiān)督體制的結構構建下，存在著諸如同體監(jiān)督乏力、異體監(jiān)督薄弱、監(jiān)督資源分散、監(jiān)督對象難以周延等體制機制結構上的固有弊端秦前紅、葉海波：《國家監(jiān)察制度改革研究》，法律出版社2018年版，第4頁。。邁克爾·科利爾曾運用制度選擇分析框架，構建了腐敗成因的跨學科模型，研究結果顯示，正在進行中的國際或國家的廉政計劃面臨著失敗的可能，除非能夠?qū)覂?nèi)部權力結構及政治文化進行根本性變革。此次國家監(jiān)察體制改革不僅是對國家監(jiān)察體制的深入變革，更是對國家監(jiān)察監(jiān)督資源的一次全面重新排列組合，將原有的監(jiān)察機關從行政機關剝離，作為獨立的國家政治機關與“一府兩院”并列，形成“一府一委兩院”的頂層設計，使得國家監(jiān)督權力配置結構總體發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，在監(jiān)督權、監(jiān)察權、檢察權、審判權等國家監(jiān)督權力間實現(xiàn)了權力配置的重組和結構轉(zhuǎn)換。我國國家監(jiān)督權力配置的結構主要是沿縱向二元監(jiān)督體系、橫向互補監(jiān)督機制、平衡銜接權力結構等三個維度實現(xiàn)轉(zhuǎn)向的。

（一）縱向二元監(jiān)督體系的轉(zhuǎn)向

人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，其組織機構是代表人民權力的權力機關。民主集中制是我國政權組織的根本原則，我國權力機關以外的其他國家機關要由民選的國家權力機關產(chǎn)生、對其負責并受其監(jiān)督，這是民主集中制原則的重要意涵之一顏德如、欒超：《深化國家監(jiān)察體制改革面臨的挑戰(zhàn)及其應對路徑》，《理論探討》2019年第3期。。因而，行政、司法、軍事等國家機關均由國家權力機關產(chǎn)生，對其負責并受其監(jiān)督，相應地即由國家權力（主權）衍生出了行政權、司法權等。而這些衍生出來的國家機關及其權力都要接受來自國家權力機關的監(jiān)督，因而可以說國家權力機關的監(jiān)督是一種廣泛的監(jiān)督權，可以將其視為最根本的國家監(jiān)督權，在此稱之為權力機關監(jiān)督權。毋庸置疑，它是國家監(jiān)督系統(tǒng)的重要組成部分，處于領導地位，發(fā)揮著重要的引領和導向作用，在權力監(jiān)督制約體系的縱向維度中處于高位，是自上而下的監(jiān)督體系中的監(jiān)督主體。

在我國民主集中制的政權組織原則下，國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會作為國家監(jiān)察機關應由國家權力機關產(chǎn)生并對其負責。2018年3月20日通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》（下稱《監(jiān)察法》）中的第八條和第九條規(guī)定，國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產(chǎn)生，對全國人民代表大會及其常務委員會負責，并接受其監(jiān)督;地方各級監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監(jiān)察委員會負責，并受其監(jiān)督《中華人民共和國監(jiān)察法》第八條規(guī)定：國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產(chǎn)生，負責全國監(jiān)察工作。國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會及其常務委員會負責，并接受其監(jiān)督。第九條規(guī)定：地方各級監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，負責本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作。地方各級監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受其監(jiān)督。。在此邏輯下，監(jiān)察委員會作為國家監(jiān)察機關應依法受到來自國家權力機關的監(jiān)督，即國家權力機關監(jiān)督權對國家監(jiān)察權進行自上而下的縱向監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》總則中規(guī)定，要“加強對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋”，且《監(jiān)察法》第十五條對于監(jiān)察機關監(jiān)察范圍的規(guī)定中，明確包括了人民代表大會及其常務委員會。監(jiān)察委員會作為國家監(jiān)察機關，在縱向上依法對國家權力機關進行監(jiān)督。即國家監(jiān)察權與國家權力機關監(jiān)督權二者在國家監(jiān)督系統(tǒng)中，在縱向上構建了一個雙向的權力監(jiān)督制約體系。只是在此二元體系中，必須堅持國家權力機關監(jiān)督權的主導地位，對國家監(jiān)察權行使的全過程實行權威、高效、全面的監(jiān)督;而國家監(jiān)察權在對國家權力機關監(jiān)督的過程中，則必要以尊重權力機關的憲法地位為前提，相對國家權力機關監(jiān)督權的主導地位而言則應處于從屬地位。行使監(jiān)察權的范圍應界定于國家權力機關的工作人員，而非國家權力機關的組織機構，并要注意與國家權力機關職權的“核心區(qū)域”劃清界限。

（二）橫向互補監(jiān)督機制的轉(zhuǎn)向

檢察機關作為國家監(jiān)督系統(tǒng)中的法律監(jiān)督機關，在國家監(jiān)察體制改革中受到較為明顯的影響。在監(jiān)察體制改革背景下厘清監(jiān)察權與檢察權的權力范圍和邊界，對于國家監(jiān)督系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型和重構以及促進監(jiān)察權與檢察權的合理有效配置和銜接具有重要意義。《監(jiān)察法》第十一條規(guī)定監(jiān)察委員會依法履行監(jiān)督、調(diào)查和處置職責。其中，第二款中明文規(guī)定對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪進行調(diào)查《中華人民共和國監(jiān)察法》第十一條規(guī)定：監(jiān)察委員會依照本法和有關法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查和處置職責。。由此可見，原先檢察機關反貪污賄賂、反失職瀆職以及預防職務犯罪等職能均被整合至監(jiān)察委員會，即在監(jiān)察權與檢察權二者之間進行了重新排列組合，在國家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部實現(xiàn)了以橫向互補監(jiān)督機制轉(zhuǎn)向為方向的國家監(jiān)督權力配置的結構轉(zhuǎn)換。

首先，從監(jiān)察委員會被賦予的監(jiān)督、調(diào)查、處置職責構成來看，監(jiān)察權與檢察權二者間權力配置的結構轉(zhuǎn)換尤為明顯。其中關于調(diào)查權，有學者曾提出一是針對違反黨紀和行政法規(guī)的一般調(diào)查，二是針對職務犯罪的特殊調(diào)查，相當于原來職務犯罪的刑事偵查陳光中：《關于我國監(jiān)察體制改革的幾點看法》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。。監(jiān)察機關被賦予的調(diào)查權是否完全等同于檢察機關的偵查權在此暫且不予論證，但基于《監(jiān)察法》中的明文規(guī)定，對于上述職務違法和職務犯罪行為的調(diào)查權在一定程度上總歸是整合自檢察權的。其次，從監(jiān)督程序和方式來看，監(jiān)察委員會被賦予的處置職責，實質(zhì)上可以理解為兩個層面的涵義：根據(jù)調(diào)查結果，一是涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴，二是監(jiān)察對象有違法違紀行為，但尚未構成職務犯罪情況的，由監(jiān)察委員會自行處置參見夏金萊《論監(jiān)察體制改革背景下的監(jiān)察權與檢察權》，《政治與法律》2017年第8期。。對涉嫌職務犯罪的可以稱之為一種“程序性”的處置權，將其移送檢察機關，二者在監(jiān)督程序和方式上可以說是形成了一種橫向的銜接。最后，從二者職能的銜接來看，政府的監(jiān)察廳（局）、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監(jiān)察委員會后，監(jiān)察委員會的監(jiān)督范圍實現(xiàn)了從事前預防到事中和事后監(jiān)督的全覆蓋。檢察機關不論是對審判機關的監(jiān)督還是對行政機關的監(jiān)督都是一種事后監(jiān)督，從這一層面而言，可以說是對監(jiān)察機關事后監(jiān)督的一種補充和強化。而在監(jiān)督對象上來看，監(jiān)察機關主要是對行使公權力的人員進行監(jiān)督，而檢察機關的監(jiān)督則主要是針對國家機關，在這一點上二者恰好形成了良好的互補，從而形成了相對合理的橫向監(jiān)督制約機制，又分別保持了監(jiān)察機關與檢察機關二者在權力職能方面的特點，更有助于實現(xiàn)二者在國家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督工作的有效銜接。

（三）平衡銜接權力結構的轉(zhuǎn)向

我國的根本政治制度人民代表大會制度和民主集中制的政權組織原則決定了位于我國權力機關之下的“一府一委兩院”——即行政機關、監(jiān)察機關、檢察機關、審判機關是存在于一種權力監(jiān)督與制約的平衡之中的。如《行政訴訟法》中行政機關的具體行政行為需要接受審判機關的司法審查等相關規(guī)定，也有力說明了審判機關在此權力監(jiān)督與制約的平衡以及國家監(jiān)督系統(tǒng)中的重要地位。但是對于審判機關的監(jiān)督而言，來自執(zhí)政黨的監(jiān)督和來自國家權力機關的監(jiān)督都是基于我國的具體國情、政治制度邏輯以及政權組織原則，來自檢察機關的監(jiān)督也是有具體法律依據(jù)的。而國家監(jiān)察體制改革后產(chǎn)生的國家監(jiān)察機關對審判機關的監(jiān)督，并沒有相關的法律依據(jù)和邏輯基礎。加之司法獨立是我國一項重要的憲法原則，所以監(jiān)察機關對于審判機關的監(jiān)督僅限于在尊重審判獨立原則的前提下，對審判機關的工作人員進行監(jiān)督，且對于涉及審判工作核心領域人員的監(jiān)督則要保證僅限于對其個人行為的監(jiān)督而不能對其獨立審判工作產(chǎn)生影響。

再者，正如在前文橫向互補監(jiān)督機制轉(zhuǎn)向中論述的，在國家監(jiān)察體制改革前，根據(jù)《檢察院組織法》和《刑事訴訟法》中的相關規(guī)定，刑事偵查與提起公訴的職能都是隸屬于檢察機關的，形成了偵查與起訴同體的監(jiān)督格局秦前紅、葉海波：《國家監(jiān)察制度改革研究》，法律出版社2018年版，第33頁。。在職務犯罪案件中，此種偵查與起訴同體的監(jiān)督格局使得在“偵查-起訴-審判”的辦案過程中，難以平衡檢察機關與審判機關的權限和權重，檢察機關權限相對過大直接導致了對審判機關權限的弱化。監(jiān)察體制改革后，原先檢察機關反貪污賄賂、反失職瀆職以及預防職務犯罪等職能被整合至監(jiān)察委員會，并被賦予了調(diào)查權和處置權，且《監(jiān)察法》第四條規(guī)定，監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合，互相制約《中華人民共和國監(jiān)察法》第四條規(guī)定：監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。。因而，職務犯罪案件“偵查-起訴-審判”的辦案程序由檢察機關與審判機關二者職權“頭重腳輕”的權力結構轉(zhuǎn)變?yōu)橛杀O(jiān)察機關負責針對案件進行調(diào)查、檢察機關根據(jù)監(jiān)察機關調(diào)查結果依法提起公訴、審判機關獨立審判的權力結構和格局，更好地實現(xiàn)了權力結構的平衡。同時，國家監(jiān)督系統(tǒng)中的三個國家機關間亦實現(xiàn)了權力的良好銜接，在國家權力監(jiān)督與制約的系統(tǒng)內(nèi)實現(xiàn)了橫向權力監(jiān)督與制約。

三、國家監(jiān)督權力系統(tǒng)的重新構建

建立一套與本國的治理體系和經(jīng)營環(huán)境相適應的監(jiān)督結構和制度，并為之配備實施改革所必需的權威、權力和資源是廉政建設過程中至關重要的一環(huán)。國家監(jiān)察體制改革確立了監(jiān)察委員會作為國家監(jiān)察機關的獨立地位，通過了《監(jiān)察法》，使得國家監(jiān)察機關及其權力得到了法律保障，但國家監(jiān)察體制改革所帶來的國家政治體制機制的變革是深刻和多維的。沿縱向二元監(jiān)督體系、橫向互補監(jiān)督機制、平衡銜接權力結構三個維度的轉(zhuǎn)向，實現(xiàn)了權力配置結構的轉(zhuǎn)換。對于體制系統(tǒng)而言，內(nèi)部結構的變化往往牽一發(fā)動全身。因而，國家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部權力結構的轉(zhuǎn)換必然引起整個系統(tǒng)的重新構建。而此次權力結構轉(zhuǎn)換所引起的重構并不僅是局限于從程序到實體、從形式到內(nèi)容、從理念到運行的由“行政監(jiān)察”到“國家監(jiān)察”的轉(zhuǎn)變，更是涉及整個國家監(jiān)督權力系統(tǒng)的內(nèi)部重組和政治體制機制變革。實現(xiàn)了由“分散監(jiān)督”到“系統(tǒng)監(jiān)督”、由“同體監(jiān)督”到“異體監(jiān)督”、由“橫向監(jiān)督”到“垂直監(jiān)督”、由“聯(lián)合監(jiān)察”到“獨立監(jiān)察”的國家監(jiān)督權力系統(tǒng)的重新構建。

（一）由“分散監(jiān)督”到“系統(tǒng)監(jiān)督”

在我國前監(jiān)察體制下，國家監(jiān)察資源力量相對分散，主要包括來自黨內(nèi)紀律檢查委員會的監(jiān)督、政府機構內(nèi)的行政同體監(jiān)督、檢察機關內(nèi)的反貪污賄賂系統(tǒng)和反瀆職侵權系統(tǒng)，以及政府系統(tǒng)內(nèi)的預防腐敗局和司法機關內(nèi)部的職務犯罪預防部門兩大腐敗預防系統(tǒng)，同時還包括政府系統(tǒng)的審計機關。對于國家監(jiān)察體制改革前如此分散的國家監(jiān)督資源，國內(nèi)有學者將其概括為以黨的紀委為主導、以檢察院為保障、政府監(jiān)察機關為補充三軌并行的“三駕馬車”模式秦前紅：《困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國家監(jiān)察》，《中國法律評論》2017年第1期。。在此種監(jiān)督模式下，國家監(jiān)察資源分散于不同的政治體系，致使監(jiān)督力量薄弱，難以形成強大的監(jiān)督合力。且不同體系中的監(jiān)察職能部門之間并沒有明顯的權責邊界，在職能上也難免存在諸如監(jiān)督范圍、監(jiān)督職能等方面的重疊，造成監(jiān)督資源的浪費、監(jiān)督效率的低下。

國家監(jiān)察體制改革后，國家監(jiān)督系統(tǒng)實現(xiàn)了由“分散監(jiān)督”到“系統(tǒng)監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變。將監(jiān)察機關從行政機關中剝離出來，作為獨立的國家機關與一府兩院構成“一府一委兩院”，與國家司法機關同處于人大之下從而構成國家監(jiān)督系統(tǒng)，且與審計機關等其他國家機關各司其職，在其監(jiān)督職權上表現(xiàn)出了強烈的同一性，彼此間相互依存又相互促進。在權責、職能、工作程序上也實現(xiàn)了良好的銜接，避免了職權上的重疊和國家監(jiān)督資源的浪費，提高了監(jiān)督效率，實現(xiàn)了對國家權力的全方位、系統(tǒng)性監(jiān)督。此外，國家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)的各個國家機關在對權力的監(jiān)督和制約方面各有側重，國家權力機關主要是居于統(tǒng)領性地位，代表人民行使最為廣泛的國家監(jiān)督權;監(jiān)察機關是依法行使國家監(jiān)察權的專職機關，其監(jiān)察對象覆蓋了所有行使國家權力的公職人員;司法機關包括檢察機關和審判機關，在國家監(jiān)督系統(tǒng)中同監(jiān)察機關工作實現(xiàn)無縫對接，完成由調(diào)查到起訴到審判的全過程。在國家“系統(tǒng)監(jiān)督”的體制機制下，實現(xiàn)了不同組織機構間權力監(jiān)督與制約的結合，充分發(fā)揮多方優(yōu)勢，從而實現(xiàn)了不同國家機關權力、范圍、職能上的相互補充。

（二）由“同體監(jiān)督”到“異體監(jiān)督”

廣義上的權力監(jiān)督表現(xiàn)為一種外在的力量，通過在權力運行機制之外實現(xiàn)對權力的約束，具有相對獨立性。在國家監(jiān)察體制改革前，國家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部多呈現(xiàn)出“同體監(jiān)督”格局，諸如行政同體監(jiān)察、檢察同體監(jiān)督等，而此種“同體監(jiān)督”組織結構則暴露出多方面弊端。就行政同體監(jiān)察而言，在前國家監(jiān)督系統(tǒng)下并不存在獨立的監(jiān)察機關，對行使公權力的公職人員進行監(jiān)督的專職機關是隸屬于國家行政機關的行政監(jiān)察機關，其監(jiān)督范圍僅限于行政機關內(nèi)部行使公權力的公職人員，可以說十分局限。再者，在這種同體監(jiān)督的體制機制下，行政監(jiān)察機關的監(jiān)督對象與其皆隸屬于同一系統(tǒng)內(nèi)，其中顯然包含了其上級組織、同級組織和下級組織。行政監(jiān)察機關對其下級組織的監(jiān)察理所當然，但對其同級組織甚至是上級組織的監(jiān)察難免受到諸多因素的影響和制約，從而對其監(jiān)察職權的發(fā)揮產(chǎn)生影響。此外，行政同體監(jiān)督的癥結還在于決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的合一秦前紅：《困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國家監(jiān)察》，《中國法律評論》2017年第1期。。如此“同體”監(jiān)督難以為公眾所信服，難以構成權威、高效且強有力的權力監(jiān)督體制機制。就檢察同體監(jiān)督而言，在前國家監(jiān)督系統(tǒng)下，檢察機關在“偵查-起訴-審判”的工作程序下不僅難以平衡與審判機關的權限和權重，直接導致對審判機關權限的弱化，而且刑事偵查權與提起公訴權同體格局難免招致對司法公信力的質(zhì)疑。檢察機關的權限范圍廣泛涉及職務違法犯罪行為的預防權、刑事偵查權、提起公訴權和對其權力行使的監(jiān)督權，集偵查主體和偵查監(jiān)督主體于一身參見劉計劃《偵查監(jiān)督制度的中國模式及其改革》，《中國法學》2014年第1期。，難以確保如此同體監(jiān)督的公信力亦為該體制結構的顯著弊端之一。

國家監(jiān)察體制改革將監(jiān)察機關從行政機關中剝離出來，監(jiān)察委員會作為國家監(jiān)察機關與“一府兩院”并列，被賦予了監(jiān)察權。國家監(jiān)察機關不再隸屬于其他國家機關，實現(xiàn)了由“同體監(jiān)察”到“異體監(jiān)察”的轉(zhuǎn)變。在“異體監(jiān)察”的組織結構下，監(jiān)察機關作為獨立的國家機關以獨立的地位行使監(jiān)察權，監(jiān)察范圍擴大到了行使國家公權力的全體公職人員。與以往相比，監(jiān)察機關不再受到行政機關在人事任命、財務經(jīng)費等方面的制約，更大程度上確保了其獨立地位，有利于監(jiān)督權力的獨立行使。監(jiān)察體制改革后，前國家監(jiān)督系統(tǒng)下檢察機關的反貪污賄賂、反失職瀆職以及預防職務犯罪等職能被整合至監(jiān)察委員會。將職務犯罪預防、調(diào)查權和部分處置權從檢察機關剝離，整合至國家監(jiān)察機關，打破了前國家監(jiān)督系統(tǒng)下檢察機關內(nèi)的同體監(jiān)督格局，對于破解監(jiān)察體制改革前檢察機關內(nèi)部體制機制障礙，提高司法公信力，明確權力邊界，實現(xiàn)國家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部的重組與優(yōu)化，具有重要的劃時代意義。

（三）由“橫向監(jiān)督”到“垂直監(jiān)督”

監(jiān)察體制改革前的國家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)主要呈現(xiàn)出以“橫向監(jiān)督”為主的國家監(jiān)督體制結構。在前國家監(jiān)督系統(tǒng)下，專門司職監(jiān)察工作的部門隸屬于國家行政機關，呈現(xiàn)行政同體監(jiān)察的體制架構。在此種監(jiān)察體制機制下，根據(jù)1997年5月第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議上通過的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》中第二條的規(guī)定，“監(jiān)察機關是人民政府行使監(jiān)察職能的機關，依照本法對國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監(jiān)察”1997年《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第二條規(guī)定：監(jiān)察機關是人民政府行使監(jiān)察職能的機關，依照本法對國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監(jiān)察。，可以將行政監(jiān)察機關監(jiān)督與制約的對象劃分為組織和人員兩大類，其中組織類包括國家行政機關和其他行政主體，人員類包括國家公務員和國家行政機關任命的其他人員參見侯志山、侯志光《行政監(jiān)督與制約研究》，北京大學出版社2013年版，第212頁。。其中，就組織類而言，行政監(jiān)察機關作為國家行政機關中的組成部分，對于國家行政機關和其他行政主體的監(jiān)督等同于平級間的監(jiān)督，表現(xiàn)為一種“橫向監(jiān)督”;就人員類而言，行政監(jiān)察機關的工作人員亦屬于人員類監(jiān)督對象的范疇之列，可以說是一種對于同僚的監(jiān)督，在一定程度上亦可將其認定為“橫向監(jiān)督”。從行政監(jiān)察機關的隸屬角度來看，行政監(jiān)察機關是內(nèi)嵌于國家行政機關內(nèi)部的，其監(jiān)督行為可以視為一種專門針對于行政體制內(nèi)的監(jiān)督，這種內(nèi)嵌性就決定了其無法以獨立的身份進行一種外在的、獨立的、自上而下的監(jiān)督。因而，此“橫向監(jiān)督”模式從本質(zhì)上來說并不具有完全意義上的公信力，此種體制機制建構上存在的固有弊端必然影響著國家監(jiān)督系統(tǒng)總體監(jiān)督效能的發(fā)揮。

國家監(jiān)察體制改革后，國家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督資源得以重新排列組合，其中國家監(jiān)察委員會作為國家監(jiān)察機關不再隸屬于其他國家機關，取得相對獨立的地位，監(jiān)察對象的范圍由國家行政機關及其公務人員擴大到了行使公權力的全體公職人員。國家監(jiān)察機關不再作為某一國家機關的組成部分對其所隸屬的機關及其內(nèi)部組成人員進行監(jiān)督，而是以一種相對獨立的身份對其監(jiān)督對象進行一種直接性的“垂直監(jiān)督”。“垂直監(jiān)督”的體制機制在實質(zhì)上表現(xiàn)為一種對監(jiān)察機關獨立性的內(nèi)在要求。在國家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)，從中央到地方垂直設置了國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會，執(zhí)行國家監(jiān)察職能，在管理上也一律采取“垂直”管理結構?！侗O(jiān)察法》第九條規(guī)定，國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會及其常務委員會負責，并接受其監(jiān)督;地方各級監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受其監(jiān)督。第十條規(guī)定，國家監(jiān)察委員會領導地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領導下級監(jiān)察委員會的工作《中華人民共和國監(jiān)察法》第九條規(guī)定，國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會及其常務委員會負責，并接受其監(jiān)督;地方各級監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受其監(jiān)督。第十條規(guī)定，國家監(jiān)察委員會領導地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領導下級監(jiān)察委員會的工作。。由此可見，為確保監(jiān)察機關的獨立地位并保障監(jiān)察工作的獨立開展且不受其他因素的干擾，國家監(jiān)察體制內(nèi)部依然呈現(xiàn)“垂直”管理模式。此外，從國家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部來看，國家權力機關在國家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)的領導性監(jiān)督地位也可以視為一種“垂直監(jiān)督”。檢察機關和審判機關更多的是針對于組織機構層面的監(jiān)督，在此視角下看來可以說是呈現(xiàn)出一種“橫向”機制。如此綜合來看，國家監(jiān)察體制改革后的國家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部實現(xiàn)了由“橫向監(jiān)督”到“垂直監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變，相對于改革前較為單一的“橫向監(jiān)督”主導的體制結構而言，重組后的監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部呈現(xiàn)“縱橫交織”的網(wǎng)絡監(jiān)督格局。

（四）由“聯(lián)合監(jiān)察”到“獨立監(jiān)察”

國家監(jiān)察體制改革前，對于在政府內(nèi)部專門司職監(jiān)察工作的部門而言，其監(jiān)察工作的展開僅限于對權力監(jiān)督和制約過程中的某些環(huán)節(jié)，無法完成獨立行使職權、獨立完成權力監(jiān)督和制約的整個過程，在改革前相關指標的實現(xiàn)是依靠同國家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)的其他監(jiān)督資源“聯(lián)合”而實現(xiàn)的。世界銀行針對亞洲腐敗問題的一項研究顯示，政治和業(yè)務上的獨立性是一個負責且有效的反腐敗機構所必須具備的重要特征之一。國家監(jiān)督系統(tǒng)改革重組前，國家主要監(jiān)督資源除來自權力機關的監(jiān)督外，主要還包括黨內(nèi)監(jiān)督組織、行政機關內(nèi)的行政監(jiān)察部門、檢察機關內(nèi)的反貪污賄賂系統(tǒng)和反瀆職侵權系統(tǒng)、行政機關和司法機關內(nèi)的兩個腐敗和職務犯罪預防系統(tǒng)。換言之，行政監(jiān)察機關在改革前是同黨內(nèi)紀律檢查機關、國家司法機關等其他國家監(jiān)督資源聯(lián)合從而實現(xiàn)從預防到監(jiān)督，從監(jiān)督到偵查，再從偵查到處置的這樣一種“聯(lián)合監(jiān)察”的過程。此種“聯(lián)合”無法忽視的重要問題之一則是多個組織機構間就權力監(jiān)督與制約這一工作的不同環(huán)節(jié)和階段的協(xié)調(diào)與銜接問題，而這一問題則會成為權力監(jiān)督與制約的全過程能否順利進行的掣肘所在。

國家監(jiān)督系統(tǒng)改革重組后，行政監(jiān)察機關從國家行政機關中剝離，作為國家監(jiān)察機關與其他國家機關并列，實現(xiàn)了與黨的紀律檢查機關合署辦公。監(jiān)察機關被賦予了監(jiān)察權，同時整合了來自原行政監(jiān)察機關、國家司法機關的部分職權。與前行政監(jiān)察部門相比，監(jiān)察委員會的權限范圍涵蓋了職務犯罪預防、監(jiān)督、調(diào)查、處置的全過程。其中尤其是調(diào)查權和處置權的授予，使得監(jiān)察委員會能夠獨立完成監(jiān)察工作的全過程，從而得以作為獨立的國家政治機關行使監(jiān)察職權。監(jiān)察機關的獨立性及其職權的獨立行使對于權威高效地開展監(jiān)察工作、有效發(fā)揮監(jiān)察職能而言至關重要，不僅可以使得國家監(jiān)察機關在依法履職的過程中免受來自其他機關及部門的干擾，而且獨立完成監(jiān)察工作的全過程對于提高監(jiān)察機關總體辦案效率、避免因時空及條件等因素的轉(zhuǎn)換而導致案件辦理失誤或者失敗等情況的出現(xiàn)具有根本性、科學性和結構性意義。由此可見，在國家監(jiān)督系統(tǒng)重構的背景下，司職監(jiān)察職權的部門從國家行政機關中剝離出來并整合了來自司法機關的部分監(jiān)督職權，并在重新排列組合國家監(jiān)察機關權力行使的體制機制結構的基礎之上實現(xiàn)了由以往同多個組織機構共同完成監(jiān)察工作的不同階段和環(huán)節(jié)的“聯(lián)合監(jiān)察”到以國家監(jiān)察機關的獨立身份進行“獨立監(jiān)察”的轉(zhuǎn)變。

結?語

國家監(jiān)察體制改革不僅只是涉及國家監(jiān)察機關及其監(jiān)察權的體制改革，更是標志著國家監(jiān)督系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型和重構，甚至可以說是牽一發(fā)而動全身的國家政治體制機制變革。在此背景下，明晰國家監(jiān)督權力配置轉(zhuǎn)換的機理和結構，并在此基礎上進一步厘清權力配置轉(zhuǎn)換所帶來的國家監(jiān)督權力系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型和重構，對于我們在當前國家治理現(xiàn)代化背景下正確認識國家監(jiān)察體制改革在國家治理和政府改革進程中的重要權重和關鍵地位具有重要意義，對于我們未來在國家廉政治理的話語體系下以整體性視角開展研究具有重要的基礎性和開拓性意義。

在此整體性視野下，我們尚需對國家監(jiān)督系統(tǒng)這一全新視閾進行系統(tǒng)性、長遠性和戰(zhàn)略性思考。首先，經(jīng)國家監(jiān)察體制改革，為保障重構后的國家監(jiān)督系統(tǒng)成熟有效運轉(zhuǎn)，新頒布的《中華人民共和國監(jiān)察法》能否對整個系統(tǒng)的監(jiān)督范圍和權限實現(xiàn)“全覆蓋”，如何建立和健全與國家監(jiān)督系統(tǒng)運行機制相匹配、保障國家監(jiān)督系統(tǒng)權威高效運轉(zhuǎn)的制度規(guī)范，如何通過健全立法來保障國家監(jiān)督系統(tǒng)依法運行的合法性。其次，為使國家監(jiān)督系統(tǒng)卓有成效地發(fā)揮其權力監(jiān)督和制約職能，我們還需從國家治理現(xiàn)代化層面進行深入思考，對國家監(jiān)督系統(tǒng)在國家治理體系中所能發(fā)揮的效能進行客觀、合理預判，并嘗試在國家監(jiān)督系統(tǒng)效能發(fā)揮不足情況下建立長效制約和補充機制。與此同時，應關注在未來該如何正確把握、衡量和評估國家監(jiān)督權力的行使和國家監(jiān)督效能的發(fā)揮，從而創(chuàng)建適應于我國本土的廉政治理話語體系。再者，以國家監(jiān)督系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型和重構為切入點，深入思考如何從國家全局層面進行系統(tǒng)性、統(tǒng)合性的改革規(guī)劃，如何促進國家政治體制機制的深入變革。此外，在國家治理現(xiàn)代化大背景下要充分認識到國家監(jiān)督系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型和重構在全面深化改革中的重要戰(zhàn)略性地位和劃時代意義，并在此基礎上結合中國政治體制變革的政治生態(tài)和歷史進程，深入思考并理性剖析推動中國監(jiān)察體制變革的因果鏈條和動力機制，為不斷優(yōu)化國家監(jiān)督系統(tǒng)的外部環(huán)境和內(nèi)部結構厘清脈絡、把握方向，以應對時刻發(fā)展變化著的未來社會對中國監(jiān)察體制及監(jiān)督系統(tǒng)提出的時代要求和戰(zhàn)略挑戰(zhàn)。

（責任編輯：瀟湘子?羅?燕）