(西南科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 四川 綿陽 621010)

一、引言

2016年11月23日國務(wù)院印發(fā)并實(shí)施《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》，其中提出了要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，廣泛動(dòng)員社會(huì)資源，在扶貧開發(fā)中推廣政府與社會(huì)資本合作等模式。2018年2月6日，財(cái)政部公布了《第四批示范項(xiàng)目分析報(bào)告》，第四批示范項(xiàng)目共396個(gè)，投資總額7 588.44億元。第四批示范項(xiàng)目最大的亮點(diǎn)在于突出了PPP扶貧工作，其中有68個(gè)連片扶貧開發(fā)地區(qū)的項(xiàng)目，投資規(guī)模1 855億元，占示范項(xiàng)目投資總額的24.45%，第四批PPP示范項(xiàng)目與黨的十九大報(bào)告中的“深入實(shí)施東西部扶貧協(xié)作，重點(diǎn)攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)”要求保持高度一致。

二、PPP項(xiàng)目收益分配模式

目前，PPP項(xiàng)目中收益分配模式主要分為三種，即政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助。政府付費(fèi)(Government Payment)是指政府購買公共產(chǎn)品和服務(wù)的支付方式，一般適用于市政道路、綜合流域治理等領(lǐng)域。政府付費(fèi)表現(xiàn)為固定收益形式，政府根據(jù)項(xiàng)目初始投資情況給予相應(yīng)的建設(shè)成本補(bǔ)助。使用者付費(fèi)(User Charges)是指由消費(fèi)者購買公共產(chǎn)品和服務(wù)的支付方式，適用于項(xiàng)目使用需求能夠預(yù)測、收費(fèi)實(shí)際可操作的情形。使用者付費(fèi)主要是變動(dòng)收益形式，一般根據(jù)政府設(shè)定的行業(yè)統(tǒng)一定價(jià)進(jìn)行收費(fèi)，項(xiàng)目收益隨使用量變動(dòng)而變動(dòng)?？尚行匀笨谘a(bǔ)助(Viability Gap Funding，簡稱VGF)是指消費(fèi)者使用量不足，項(xiàng)目公司無法實(shí)現(xiàn)其要求的最低收益時(shí)，由政府給予項(xiàng)目公司一定補(bǔ)助，以彌補(bǔ)其不足收益部分?？尚行匀笨谘a(bǔ)助是一種折中選擇，具有較強(qiáng)的靈活性，通常用于項(xiàng)目投資回收期長、盈利性較差、公益性強(qiáng)的項(xiàng)目。可行性缺口補(bǔ)助包括固定和變動(dòng)收益形式，政府根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營情況，在消費(fèi)者使用量不足情況下，給予相應(yīng)補(bǔ)助，保證社會(huì)資本的最低收益要求。另外，當(dāng)項(xiàng)目收益超過預(yù)期收益時(shí)，基于PPP項(xiàng)目公共服務(wù)的屬性，確保社會(huì)資本盈利但不暴利，還可以考慮設(shè)定限制超額利潤的機(jī)制，比如約定投資收益率上限等，對超出上限的部分進(jìn)行協(xié)議分配，用于扶貧工作，可以有效實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧PPP項(xiàng)目的社會(huì)效益。

精準(zhǔn)扶貧背景下的PPP項(xiàng)目主要采用可行性缺口補(bǔ)助，這是由項(xiàng)目本身的扶貧性質(zhì)所致，基于精準(zhǔn)扶貧的PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目扶貧收益，社會(huì)資本的收益率受到一定削弱。政府補(bǔ)助和激勵(lì)收益對社會(huì)資本具有重要影響，因此，基于精準(zhǔn)扶貧的PPP項(xiàng)目廣泛采用可行性缺口補(bǔ)助模式。

三、精準(zhǔn)扶貧背景下的PPP項(xiàng)目特性

精準(zhǔn)扶貧背景下的PPP項(xiàng)目具有三個(gè)特性：益貧性、效率性和盈利性。

(一)益貧性

精準(zhǔn)扶貧背景下的PPP項(xiàng)目的最大的特點(diǎn)是益貧性。PPP 模式使政府和社會(huì)資本優(yōu)勢互補(bǔ)，擴(kuò)大了市場配置資源的范圍和途徑，既充分發(fā)揮市場機(jī)制的活力，又有效避免社會(huì)資本扶貧不夠精準(zhǔn)的弊端，提高了社會(huì)資本的利用效率，激發(fā)了市場活力。原本主要集中于公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，在精準(zhǔn)扶貧政策背景下，在項(xiàng)目的適用范圍、受益對象等方面更強(qiáng)調(diào)扶貧性質(zhì)，在提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的同時(shí)，要求達(dá)到或者有利于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)域的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，這也是精準(zhǔn)扶貧背景下PPP項(xiàng)目益貧性的體現(xiàn)之一。同時(shí)，政府公共部門的服務(wù)及監(jiān)督職能也能激發(fā)社會(huì)資本在建設(shè)經(jīng)營等方面的優(yōu)勢，提升公共服務(wù)質(zhì)量。

(二)效率性

精準(zhǔn)扶貧背景下的PPP項(xiàng)目要求效率性?！丁笆濉泵撠毠?jiān)規(guī)劃》提出發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，在扶貧開發(fā)中推廣政府與社會(huì)資本合作、政府購買服務(wù)、社會(huì)組織與企業(yè)合作等模式。2020年脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的完成勢在必得，這對精準(zhǔn)扶貧背景下的PPP項(xiàng)目提出了挑戰(zhàn)，效率性是PPP項(xiàng)目的必然要求。PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營期長、投資回收期長，在短時(shí)期內(nèi)收益效果不明顯，公共服務(wù)項(xiàng)目的受益期往往較長且見效緩慢，但受益也更為巨大和深遠(yuǎn)。為契合脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略要求，企業(yè)應(yīng)當(dāng)注重PPP項(xiàng)目的效率性，避免項(xiàng)目落地難、爛尾多、虧損大等情況出現(xiàn)，完善項(xiàng)目全生命周期監(jiān)督和審計(jì)機(jī)制，切實(shí)保障項(xiàng)目的有效實(shí)施與運(yùn)營。

(三)盈利性

精準(zhǔn)扶貧背景下的PPP項(xiàng)目不僅要滿足益貧性，更要滿足盈利性，作為社會(huì)資本方，其根本目的在于盈利。PPP項(xiàng)目主要運(yùn)用于公共服務(wù)領(lǐng)域，具有項(xiàng)目周期長、投資大、回收期長、盈利性弱的特點(diǎn)，這是由公共產(chǎn)品本身特性所導(dǎo)致的。PPP項(xiàng)目的盈利性遭到了削弱，這也是一直以來PPP項(xiàng)目對社會(huì)資本的吸引力不足的原因之一。為了實(shí)現(xiàn)政府部門與社會(huì)資本方的資源互補(bǔ)和利益均衡，精準(zhǔn)扶貧背景下的PPP項(xiàng)目必須考慮和保障社會(huì)資本方的盈利性，才能有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與精準(zhǔn)扶貧的積極性。

四、精準(zhǔn)扶貧背景下的PPP項(xiàng)目收益分配模式

目前，PPP項(xiàng)目的收益分配模式主要分為政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助。實(shí)際中運(yùn)用較多的是可行性缺口補(bǔ)助，根據(jù)財(cái)政部PPP中心2019年8月1日PPP項(xiàng)目實(shí)施情況報(bào)告顯示，自2014年以來，PPP項(xiàng)目管理庫累計(jì)入庫PPP項(xiàng)目9 036個(gè)，政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)類項(xiàng)目分別為622個(gè)、5 072個(gè)和1 148個(gè)，分別占管理庫的6.88%、56.13%和36.99%。政府付費(fèi)模式雖然前期解決了項(xiàng)目投資的資金問題，但卻難以保障社會(huì)資本在項(xiàng)目運(yùn)營期的盈利，一旦市場需求估計(jì)與預(yù)期偏差過大，社會(huì)資本面臨的市場風(fēng)險(xiǎn)將難以估量，因而該模式在實(shí)際中運(yùn)用很少。使用者付費(fèi)模式在一定程度上彌補(bǔ)了該缺點(diǎn)，在一定程度上保障了社會(huì)資本運(yùn)營期的盈利性，但社會(huì)資本在項(xiàng)目前期所面臨的巨大投資壓力問題卻未得到有效解決。可行性缺口補(bǔ)助模式綜合了兩種模式的特點(diǎn)，是一種折中選擇，體現(xiàn)了政府“實(shí)事求是”的項(xiàng)目實(shí)施態(tài)度?？尚行匀笨谘a(bǔ)助模式的基本立場是“補(bǔ)缺口”，即以預(yù)期的合理投資回報(bào)率為基準(zhǔn)，彌補(bǔ)社會(huì)資本通過使用者付費(fèi)不能得到全部回報(bào)滿足的缺口部分，但不能使其因此獲得超額利潤。對于政府而言，當(dāng)消費(fèi)者需求無法彌補(bǔ)項(xiàng)目的投入時(shí)，政府需要承擔(dān)一定的消費(fèi)者需求風(fēng)險(xiǎn)，投入一定財(cái)政資源，補(bǔ)償社會(huì)資本的成本缺口，這一機(jī)制對社會(huì)資本而言是一種兜底保障，將社會(huì)資本的市場風(fēng)險(xiǎn)由無限虧損的可能變?yōu)樽罡咛潛p為零。在項(xiàng)目建設(shè)期，社會(huì)資本利用自身資金、管理優(yōu)勢和優(yōu)惠政策，有效融資進(jìn)行項(xiàng)目投資，項(xiàng)目運(yùn)營期則利用自身管理和運(yùn)營優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)盈利。政府則在項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營過程中，提供相關(guān)政策支持和指引，并且按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)營，有效保障公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供，通過實(shí)際運(yùn)營情況和第三方的專業(yè)評估，再對項(xiàng)目進(jìn)行投資補(bǔ)助或政府付費(fèi)補(bǔ)助。該模式對于盈利性很難保障的PPP扶貧項(xiàng)目來說，是增加其吸引力的優(yōu)勢所在，一方面既使財(cái)政資金得到有效利用，又使社會(huì)資本的市場風(fēng)險(xiǎn)降低，免去社會(huì)資本的后顧之憂。在優(yōu)惠政策和穩(wěn)定收益等政策的保障下，該模式可有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與的積極性。因此，精準(zhǔn)扶貧背景下的PPP模式更適用于可行性缺口補(bǔ)助模式。

五、結(jié)語

目前，我國PPP扶貧項(xiàng)目正處于探索階段，基于精準(zhǔn)扶貧的PPP項(xiàng)目有效實(shí)現(xiàn)了利用社會(huì)資本的資金和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢進(jìn)行公共產(chǎn)品和服務(wù)的建設(shè)與運(yùn)營，提高政府提供與管理公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力，同時(shí)促進(jìn)了社會(huì)資本流通，激發(fā)市場活力。根據(jù)探討，精準(zhǔn)扶貧背景下PPP項(xiàng)目的收益分配模式適合采用可行性缺口補(bǔ)助模式。