(四川大學公共管理學院 四川 成都 610000)

一、引言

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的推進，城市建設用地供需矛盾日益凸顯，堅守18億畝耕地紅線越發(fā)困難。為滿足城鎮(zhèn)發(fā)展建設用地需求，同時保障13億人生存糧食安全，國務院提出“城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”，即城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策。

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤作為土地管理過程中的一項重要政策，本文采用S-CAD方法，基于105份政策文本提取要素對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的邏輯性和合理性進行分析，發(fā)現掛鉤政策理論存在的問題并提出改進建議。

二、分析方法與政策樣本

(一)S-CAD方法

S-CAD分析方法是由梁鶴年在《政策規(guī)劃與評估方法》一書中提出的一種將政策分解為幾個部分，從而對各個部分政策的有效性、效率和實用性進行分析的方法。S-CAD政策評估方法的分析程序是，首先設立參考框架，即根據政策處理的事情，選擇觀點和價值；然后通過每個設定的參照框架去分析政策要素的一致性、充要性和依賴性。

S-CAD政策評估方法的優(yōu)點是，從主觀性出發(fā)，貫穿事前的政策規(guī)劃和事后的政策評估的全過程，并分別從政策制定者和參與者的不同角度出發(fā)，對公共政策的利弊以及結果好壞進行有效的、全方面評估，不需要昂貴復雜的技術和專業(yè)的軟件，適用于缺乏足夠時間和專業(yè)科研人員的政策評估。S-CAD也存在一些缺陷，包括無法準確認識首要參與者的價值觀及各個價值觀的先后次序、較難識別相關參與者以及不同參與者所有的關注點等。

S-CAD 方法分析需要的要素有：①政策是為了達到某種期望的狀態(tài)而設計的一系列決定和行動。政策包括目標、手段和預期結果；②在政策制定中，價值被演繹在政策上，政策與價值掛鉤。在政策制定中，不同的參與者有著不同的價值和政策選擇；③政策的制定就是不同參與者建立和調解他們的價值/政策關系；④政策規(guī)劃與評估的第一步是設立參考框架。根據政策處理的事情，選擇自己的觀點和價值；⑤可以通過每個設定的參照框架去分析政策的一致性、充要性和依賴性；⑥一致性分析檢驗政策的邏輯；⑦充要性分析檢驗政策的經濟層面以及政策的可行性；⑧依賴性分析檢驗其他人和組織在政策的合法性和實施的可行性上的意義；⑨政策既要從首要參與者的觀點出發(fā)進行分析，又要從相關參與者的觀點出發(fā)進行分析。

(二)政策樣本

1.樣本來源

基于此本文選定分析對象為各級政府政策文本，并在國家、省市級人民政府和自然資源等相關部門官方網站檢索城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策文本，最終選擇105份以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤為主體內容的立法性文件為有效樣本。

2.樣本基本情況

從縱向來看，105份有效樣本中，21份為國家出臺政策、50份為省級政策、34份為市縣級政策，地方政府出臺城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策占比80%，且以省級為主。從橫向來看，105份有效樣本中，1份為黨的指導方針，1份為法律法規(guī)，55份為通知意見，48份為管理方法，通知意見和管理辦法占絕大部分。樣本政策主要關鍵詞包括占補平衡、周轉指標、耕地保護、明晰產權、合理規(guī)劃等。

三、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策S-CAD分析的基本要素

S-CAD分析中的要素包括政策的政治立場(即價值)、政策目標、政策手段和預期結果。結合105份政策樣本，整理出城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤S-CAD分析的基本要素。

(一)價值(Value)

增減掛鉤政策的價值觀與價值是驅動其形成的根本原因，也是政策參與者在政策制定、執(zhí)行過程中表現出來的價值傾向，是政策參與者所遵循的最高指南。根據梳理相關政策，通過其表述，結合政府部門的角色與職能，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策實施前的價值(Value)可以大致歸納為推進生態(tài)文明建設(V1)、保護耕地(V2)和占補平衡(V3)。

(二)政策目標(Goal)

將作為總方針的價值轉化為特定的一個個具體的目標，政策的總目標這就成為手段設計的參照、資源調動的理由和評估結果的標準。在各級政府頒布的各個層次的土地增減政策中，還有各級政府的分目標、各個相關部門的具體目標以及每個工作人員的個人目標，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的目標(Goal)可以大致歸納為提高建設用地利用效率(G1)、增加農民收入(G2)和調整農業(yè)結構(G3)。

(三)政策手段(Strategy)

手段是指采取方法和步驟來實施目標。這涉及到必須運用的工具、調動或再分配的資源、行動的時間和流程，以及要達到的績效水平。如何達到所制定的目標，其必須要通過手段才能夠達到目的。為了使城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的目標得以實現，所用到的手段可以歸納為設置建設用地周轉指標(S1)、明晰產權(S2)、合理規(guī)劃(S3)、提出安置補償(S4)和監(jiān)督管理與掛鉤程序(S5)。

(四)預期結果(Result)

政策的預期結果是指在政策未實施前，政策制定者依據政策目標和手段所預期的政策結果。一般預期結果帶來的好處驅使政策的制定與實施，并在實施過程中可以起到激勵的作用，預期中不好的結果能夠使政策參與者為了規(guī)避風險而做出備選計劃或者做出措施去規(guī)避風險。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策實施的預期結果可以歸納為促進耕地保護和節(jié)約集約用地(R1)和深化農村土地管理制度改革(R2)。

四、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的S-CAD分析

S-CAD分析主要包括一致性分析、充要性分析和依賴性分析。

(一)一致性分析

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的一致性分析包括了邏輯分析與效應分析，具體來說就是分析價值、目標、手段和預期結果之間是否存在邏輯關系和因果關系。

1.價值與目標的一致性分析

提高建設用地效率的G1、增加農民收入的G2以及調整農業(yè)結構的G3，能夠提高土地利用效率，減少資源的浪費，增加收入后能夠加大生態(tài)保護的投入，調整農業(yè)結構可以促進集約化農業(yè)生產，這都體現了推進生態(tài)文明建設的V1立場。

同時G1、G2和G3也體現了耕地保護的V2立場，提高建設用地的效率，減少對耕地的侵占，做到不減少耕地面積的目標，農民收入得到了增加，耕地就能留住更多的人，減少耕地廢棄，農業(yè)結構調整能夠在合適的土地上合適的種植，也能起到保護耕地的作用。

G1體現了占補平衡的V3立場，提高建設用地利用效率，按照“占多少，補多少”的原則，補充數量和質量相當的耕地，實現土地占補平衡。

2.目標與手段的一致性分析

設立建設用地周轉指標S1、合理規(guī)劃S3與監(jiān)督管理與掛鉤程序S5都對G1 有益處，設立建設用地周轉指標在地方完成城鄉(xiāng)建設用地增減和占補平衡工作后，要歸還這部分“周轉指標”，使建設用地的用法上不能夠無節(jié)制的使用，在此限制上有利于提高建設用地利用效率。合理規(guī)劃土地、在土地管理中進行良好的監(jiān)督工作，嚴格根據程序進行實施，是土地的利用透明化，減少不必要的浪費。

明晰產權S2與安置補償S4對農民的合法權益進行保障，并且在農民合法權益遭到侵占時，進行更高的安置補償，由于在此之前農民土地產權不清，喪失了一部分合法收益，因此采用這兩個手段能夠增加農民收益。

設立建設用地周轉指標S1、明晰產權S2、合理規(guī)劃S3能夠對建設用地和耕地面積進行合理的調整，這對于調整農業(yè)結構也起到了重要作用。

3.手段與預期結果的一致性分析

設立建設用地周轉指標S1、合理規(guī)劃S3和監(jiān)督管理與掛鉤程序S5增加建設用地利用效率、保護耕地，因此能夠產生促進耕地保護和節(jié)約集約用地的預期結果R1。

設置建設用地周轉指標(S1)、明晰產權(S2)、合理規(guī)劃(S3)、提出安置補償(S4)和監(jiān)督管理與掛鉤程序(S5)能夠使土地利用更加規(guī)范化、集約化，并且在過程中進行監(jiān)督、減少農村土地市場的混亂，可以產生深化農村土地管理制度改革的預期結果R2。

(二)充要性分析

充要性分析是指對政策要素間的充分性和必要性進行分析，以此來發(fā)現政策手段、工具和資源等是否存在過多或者不足的問題。

1.價值與目標的充要性分析

提高建設用地效率G1、增加農民收入G2以及調整農業(yè)結構G3，從生產生活方式出發(fā)，由源頭出發(fā)減少土地資源的浪費、增加土地集約化利用，科學調整農業(yè)結構，建立良好的經濟基礎以使得上層建筑更加穩(wěn)固，這對于推進生態(tài)文明建設V1是十分有必要的。反之，推進生態(tài)文明建設并沒有直接作用于增加農民收入上，對其影響不大，取締一些增加農民收入但危害生態(tài)文明的產業(yè)甚至會減少農民收入。

提高建設用地效率G1和調整農業(yè)結構G3的一個直接結果是增加耕地面積，因此能夠產生耕地保護V2的結果，G1、G3對于V2是充分的，反之保護耕地必然會提高用地效率、調整農業(yè)結構，因此G1、G3對于V2也是必要的，因此是充分必要的。但是對于增加農民收入G2來說，由于種植業(yè)的收入和利潤均不高，耕地保護與其關系不大，因此兩者之間既不充分也不充要。

2.目標與手段的充要性分析

為了實現城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的目標，有必要通過設立建設用地周轉指標S1、明晰產權S2、合理規(guī)劃S3、安置補償S4、監(jiān)督管理與掛鉤程序S5等手段進行。然而S2明晰產權在保護農民權益方面具有重要作用，但是在提高建設用地利用效率方面并沒有直接影響，并且安置賠償S4只是在農民權益遭到損失時進行補償，并且安置賠償的標準具有地區(qū)差異，有些不發(fā)達地區(qū)并不能補償農民損失，可能造成與農民的沖突矛盾。因此S4手段的存在是不必要的。

3.手段與預期結果的充要性分析

從城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的手段來看，設立建設用地周轉指標S1、合理規(guī)劃S3、監(jiān)督管理與掛鉤程序S5在很大程度上對于促進耕地保護和節(jié)約集約用地的結果(R1)和深化農村土地管理制度改革(R2)是必不可少的，因此具有必要性。

但是明晰產權S2與安置補償S4在很大程度上只是保障了農民的權益，并不能直接產生R1、R2的結果，因此這兩個手段的存在是不充分的。

(三)依賴性分析

從政策樣本的橫向構成來看，增減掛鉤政策包括:黨的指導方針1項(占0.95%)，法律法規(guī)1項(占0.95%)，通知意見55項(占52.38%)，管理辦法48項(占45.71%)；從政策樣本的縱向構成來看，增減掛鉤政策包括：國家級21項(占20%)、省級50項(占47.62%)、市縣級34項(占32.38%)。中國共產黨中央委員會和全國人民代表大會都有下發(fā)直接相關的政策，說明中央層面對地增減掛鉤政策的看重和支持。

從合法性來看，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策并未違反相關法律法規(guī)，并且在中央政府的嚴格管控之間，嚴格遵從法律法規(guī)。中央政府在各個省市開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策試點工作，在國土資源部制定的明確細致的工作原則、工作任務、工作內容、周轉指標和項目區(qū)的管理以及相關配套政策及管理等方面的指導之下，并且在雙重監(jiān)督下，地方政府的價值導向與中央政府保持相對一致，并且嚴格按照掛鉤程序進行政策的實施。

農民群眾是土地增減政策中的最直接的利益相關者，2016年，國土資源部下發(fā)了2號文，把增減掛鉤與扶貧相聯系，在國家政策的指引下，各省市也出臺了相關的意見通知、實施方案來開展此項工作，從各項政策中可以看出“農民自愿”、“補償安置”越來越受到各級政府的重視。在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的制定實施中，政策制定者、執(zhí)行者越來越關注農民的權益，致力于保障農民群眾的合法權益，農民群眾大多很支持該政策的執(zhí)行。

五、結論與建議

(一)結論

本文采用S-CAD方法，從政策要素的一致性來看，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的要素在邏輯上并沒有明顯突出的矛盾，價值、目標、手段和預期結果之間的邏輯關系較為清晰，政策的可實施性較強。從政策要素的充要性來看，其中有幾點是不夠充分的，手段的存在是不太必要的，這可能會導致政策目標在完成是受到阻礙，以及手段執(zhí)行后卻沒有效果，浪費人力、物力和財力，造成資源上的浪費。從政策要素的依賴性來看，政策的合法性和可實施性較好，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策是中央以及各級地方政府依據法律法規(guī)制定的，具有一定的合法性。并且在農民群眾的合法權益上進行了保障，并提出了增減掛鉤與扶貧相聯系，對部分農民群眾進行扶持，取得農民群眾的支持，具有一定的可行性。

(二)建議

研究結果表明，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策邏輯關系較為清晰、可實施性較強，也存在配套法律和制度不健全、實施手段不豐富、農民權益保障不到位等問題?；诖颂岢鼋⒔∪涮字贫?、多元化實施手段、協調保障農民權益等改進建議。

1.建立健全配套制度

當前我國城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是在各級政府政策文件指導下開展的，但是中央層面指導性制度和政策較少，地方具體實施和執(zhí)行文件較多，建立健全土地權利、管理與監(jiān)督等基本制度能夠完善掛鉤政策邏輯、提高政策績效，是掛鉤政策有效實施的基本保障。

2.多元化實施手段

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤目前的手段和目標之間的充要性不足，隨著掛鉤項目規(guī)模擴大、地域拓寬，項目參與主體逐漸增多，出現的問題也越來越復雜。采用多元化的實施手段能夠調和各參與主體利益沖突，實現掛鉤政策社會效益最大化。

3.協調保障農民權益

農民是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實施過程中的弱勢群體，其權益容易受到政府、村集體等組織的侵害。建立完善的保障機制，協調各方利益，使得掛鉤項目實施過程中農民安置補償有保證，掛鉤項目實施后農民居住、就業(yè)、社會保障能落實，切實保障農民權益才能促進農村和城鎮(zhèn)的共同發(fā)展。