綦雪松 王權(quán)

摘 要：電力調(diào)度模式與調(diào)度權(quán)管理是電力體制改革的重要環(huán)節(jié)，對電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運行起到了決定性作用。本文對電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)的單位性質(zhì)、調(diào)度機構(gòu)的服務收費、調(diào)度機構(gòu)的管理體系以及違規(guī)處理四個要素進行分析，在我國現(xiàn)有的企事業(yè)單位體制框架內(nèi)綜合考量電網(wǎng)運行的安全性、經(jīng)濟性，探索了一條適合我國電力體制改革的電力調(diào)度體系。

關(guān)鍵詞：電力調(diào)度;電力市場

1 緒論

電力調(diào)度模式與調(diào)度權(quán)管理對電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運行起到了決定性作用，而近10年來全球歷次大面積停電事件中，電網(wǎng)運行單位拒絕執(zhí)行調(diào)度命令成為了導致事故的第一大因素。目前，在中國大陸的電網(wǎng)運行體系中，電網(wǎng)調(diào)度單位與發(fā)電企業(yè)存在利益制約關(guān)系，發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電量在某種程度上受電網(wǎng)調(diào)度單位控制，因此發(fā)電企業(yè)不存在拒絕執(zhí)行調(diào)度命令的利益驅(qū)動;電網(wǎng)調(diào)度單位與輸變電、配售電單位同屬一家電網(wǎng)企業(yè)管轄，屬于利益共同體，電網(wǎng)運行單位不存在拒絕執(zhí)行調(diào)度命令的利益驅(qū)動，并且共同的上級單位也確立了調(diào)度單位對電網(wǎng)運行的絕對指揮權(quán)。

因此，這種非市場化的體制雖然在某種層面上違背了一般市場規(guī)律，但是在客觀上提高了電網(wǎng)運行的可靠性。但是，隨著電力體制改革的推進，售電公司將逐步進入電力市場，參與電網(wǎng)建設與運行，目前的調(diào)度體系會被逐漸打破，因此，如何調(diào)整電網(wǎng)調(diào)度體系，使其在確保電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行的前提下適應電力市場化模式，是在電力體制改革進程中必須面對的問題。

2 國外電力調(diào)度和國內(nèi)其他行業(yè)調(diào)度體系

美國、加拿大等國家，配電網(wǎng)甚至輸電網(wǎng)由多個售電企業(yè)經(jīng)營，電網(wǎng)調(diào)度單位與運行單位沒有隸屬關(guān)系，電網(wǎng)調(diào)度單位也不存在對運行單位法律層面的約束，在事故發(fā)生時，售電企業(yè)為了避免對自身的售電量造成影響，經(jīng)常拒絕接受調(diào)度單位切除故障點的命令，造成事故擴大，引發(fā)電網(wǎng)震蕩，進而造成大面積停電。全球自1990年以來發(fā)生過20多次重大停電事故，美國就有5次，是發(fā)生次數(shù)最多的國家，其主要原因是基于美國分散式管理體制，電網(wǎng)規(guī)劃、建設、運營協(xié)調(diào)難度大，電網(wǎng)調(diào)度管理分散、運行機制不暢，沒有全國性調(diào)度機構(gòu)，不利于大電網(wǎng)的安全、穩(wěn)定運行。

在我國的民用航空業(yè)，航班運營單位性質(zhì)為企業(yè)，負責航班調(diào)度的空中管制部門是隸屬于民用航空局的參公事業(yè)單位，與電力調(diào)度類似，執(zhí)行塔臺、進近、區(qū)域三級調(diào)度，民航企業(yè)與空管部門不存在隸屬關(guān)系，但是民航企業(yè)及民航機組拒不執(zhí)行空管命令的行為會面臨巨額的經(jīng)濟處罰。例如2018年7月10日的國航CA106副駕駛吸電子煙致航班緊急下降中，中國國際航空受到了削減總部737總飛行量的10%航班量、每月削減5400小時，并處罰款5萬元的巨額經(jīng)濟處罰。在經(jīng)濟利益驅(qū)動下，民航企業(yè)及機組難以做出違背空管命令的決策。

我國鐵路行業(yè)的調(diào)度體系與目前的電力調(diào)度體系類似，客貨運運營單位和調(diào)度機構(gòu)同屬中國國家鐵路集團有限公司，與電力行業(yè)類似，客貨運運營單位不存在拒絕執(zhí)行調(diào)度命令的利益驅(qū)動，并且共同的上級單位也確立了調(diào)度單位對鐵路行車組織的絕對指揮權(quán)。

我國水利行業(yè)調(diào)度體系總體架構(gòu)上與電力、鐵路等行業(yè)類似，由政府層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水利及水力發(fā)電調(diào)度和防汛抗旱業(yè)務，而各個水庫也按等級分別由當?shù)卣乃鞴懿块T負責管理。因此大中型水庫的調(diào)度執(zhí)行力能夠得到有效保障，但由于地方小型水庫通常由企業(yè)或者個人承包經(jīng)營旅游、養(yǎng)殖等業(yè)務，與水庫自身的防汛抗旱功能在一定程度上存在矛盾，因此地方小型水庫的調(diào)度壓力相對較大。

綜上所述，目前我國民用航空行業(yè)的調(diào)度體系與電力體制改革發(fā)展目標有一定的相似性，因此該模式對于電力市場化模式下的電力調(diào)度體系具有一定的可參考性。

3 調(diào)度機構(gòu)的單位性質(zhì)

電力體制改革的核心內(nèi)容是放開配電側(cè)和售電側(cè)的增量部分，允許民間資本進入，推行直購電交易。對于一個成熟的電力市場來說，發(fā)供電計劃放開、調(diào)度獨立、交易平臺獨立是必不可少的基礎(chǔ)條件，對于售電側(cè)市場來說比輸配分開更重要的是調(diào)度獨立。

調(diào)度獨立一直被認為是破除電網(wǎng)壟斷的關(guān)鍵。電網(wǎng)企業(yè)參與售電側(cè)競爭，是違背了電力市場化初衷的。在售電側(cè)放開之前，電網(wǎng)企業(yè)掌握著輸配電調(diào)度大權(quán)，如果讓電網(wǎng)企業(yè)參與售電側(cè)競爭，實際上只不過是讓電網(wǎng)企業(yè)成立一個分公司，繼續(xù)售電，這對其他新進入售電領(lǐng)域的售電主體顯然是不公平的，也難以真正達到售電側(cè)市場化的真正目的。

因此，在電力體制改革要求調(diào)度機構(gòu)必須成為一個脫離傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)、獨立于發(fā)電、輸變電和售配電環(huán)節(jié)的獨立第三方機構(gòu)。參考國外的獨立第三方電力調(diào)度機構(gòu)，通常是企業(yè)或者是政府單位。

如果將電力調(diào)度機構(gòu)設置為政府機關(guān)，能夠使其本身就具有行政執(zhí)法權(quán)，降低拒絕接受調(diào)度命令情況發(fā)生的可能;但是，考慮到電力調(diào)度經(jīng)費來源問題，按照現(xiàn)行法律法規(guī)，政府機關(guān)不能向電力企業(yè)直接收取調(diào)度服務費，而采取財政供養(yǎng)模式，目前尚缺乏有效的財政收入支持調(diào)度機構(gòu)運行，如設立專門的電力調(diào)度交易稅種，則易引發(fā)社會學負面效應，抵消減稅降費紅利。并且，電力調(diào)度機構(gòu)需要聘用大量中高級專業(yè)技術(shù)人員，我國現(xiàn)有公務員薪資體系難以滿足中高級專業(yè)技術(shù)人員的薪酬預期，因此，將電力調(diào)度機構(gòu)設置為政府機關(guān)的模式在我國難以實施。

如果將電力調(diào)度機構(gòu)設置為我國特有的事業(yè)單位，不但不能消除作為政府機關(guān)帶來的弊端，反而會因事業(yè)單位不具備行政執(zhí)法權(quán)而消除將電力調(diào)度機構(gòu)設置為政府機關(guān)帶來的降低拒絕接受調(diào)度命令情況發(fā)生的可能的效應。

因此，借鑒國外電力調(diào)度機構(gòu)的運行模式和國內(nèi)金融、證券等行業(yè)的管理模式，將電力調(diào)度機構(gòu)設置為非盈利性企業(yè)，是有中國特色電力市場的選擇。一些學者指出：雖然在成文法層面上，我們規(guī)定了證券交易所是實行自律性管理的法人，但是，在實際運營過程中，政府和金融管理機關(guān)不僅主導了證券交易所的建立與業(yè)務規(guī)劃，而且還派代表直接參與實際運作，并處在管理層的核心地位。因此，我國證券交易所并不是真正意義上實行自律管理的獨立法人，可以說是既非會員制又非公司制的“第三種模式”：證券交易所既不是一個機關(guān)法人，也很難認定為企業(yè)法人或事業(yè)單位法人，更不是一個純粹的社會團體法人。電力交易中心與證券交易所有所差別，政府直接介入電力交易的可能性較小，而且在技術(shù)上《電力調(diào)度管理條例》也不允許。因此，相比之下，電力交易中心更有可能成為會員制非盈利性的自律管理法人。因此，我們綜合上述各種因素，借鑒國外管理模式，建議我國電力體制改革模式下的電力調(diào)度機構(gòu)采用會員制非盈利性的自律管理企業(yè)法人的定義，由國資委和國資委授權(quán)的地方國資委控股、電力企業(yè)共同參股，在法律框架內(nèi)實現(xiàn)公平、公正、公開、自律。

4 調(diào)度機構(gòu)的服務收費

調(diào)度是對電網(wǎng)運行的服務，而且是重要的技術(shù)服務，在目前的體制下，《電網(wǎng)調(diào)度管理條例》以及配套實施辦法使調(diào)度工作受到法律保護，同時也受到法律監(jiān)督，但是如何對調(diào)度這種技術(shù)服務加以定價是個難題。安全校核是電力設備并網(wǎng)的先決條件，不通過調(diào)度機構(gòu)的安全校核就沒辦法實現(xiàn)電能上網(wǎng)交易，沒有交易就沒有收益，所以安全校核通過才產(chǎn)生了電力市場的收益，按照這個理論，基本上所有電力市場化所產(chǎn)生的收益都歸屬于調(diào)度機構(gòu)，或者是大部收益分屬于調(diào)度機構(gòu)。并且，由于這個服務獨一無二，市場上沒有可比的參照物，處于絕對的壟斷地位，難以通過市場競爭來確定價格。

綜上，電網(wǎng)調(diào)度的技術(shù)特性決定了調(diào)度服務費不可以實施市場化，如果電力調(diào)度服務價格由調(diào)度機構(gòu)自主確定，將使調(diào)度機構(gòu)為了謀取暴利而侵害其他電網(wǎng)參與人的利益;并且如果不同發(fā)電企業(yè)繳納的調(diào)度服務費標準不一致，那么，受到利益驅(qū)使的調(diào)度機構(gòu)將傾向于更多的利用調(diào)度服務費較高的電力資源，最終使電網(wǎng)參與人的利益受損，違背了電力體制改革的初衷。

因此，電網(wǎng)調(diào)度服務收費可以參考以下兩種形式，第一，電網(wǎng)企業(yè)按照過網(wǎng)電量、售電企業(yè)按照最終銷售電量以政府主管機關(guān)依法核定的標準向調(diào)度單位繳納調(diào)度服務費，第二，新的受控設備接入系統(tǒng)時，以政府主管機關(guān)依法核定的標準向電網(wǎng)調(diào)度技術(shù)支持系統(tǒng)建設運維單位繳納系統(tǒng)接入建設費。

5 調(diào)度機構(gòu)的管理體系

借鑒國外電力交易機構(gòu)管理體制，我們建議采用我國電力調(diào)度交易中心采用以下組織結(jié)構(gòu)：

電力調(diào)度交易中心的最高權(quán)力機構(gòu)為會員大會，會員由所在區(qū)域內(nèi)電力市場主體以注冊方式產(chǎn)生。執(zhí)行機關(guān)為機構(gòu)理事會，由包括特定規(guī)模的市場主體和政府相關(guān)部門，電力監(jiān)管機構(gòu)組成，建議由相同層次的輸電公司擔任理事長。同時設立監(jiān)事會，建議由相同層次的電力監(jiān)管機構(gòu)負責。為了確保電力調(diào)度的公平性，會員大會中其會員不論出資額多少，擁有相同的投票權(quán)。

理事會下設專業(yè)技術(shù)委員會和具體辦事機構(gòu)，專業(yè)技術(shù)委員會和辦事機構(gòu)總體上可以根據(jù)調(diào)度和交易兩個主要職能分別設置。專業(yè)委員會是決策咨詢機構(gòu)，成員來自政府機關(guān)、科研單位和相關(guān)高校，并不是交易機構(gòu)的工作人員，強調(diào)和突出中立的第三方管理和專業(yè)化管理的原則，在技術(shù)層面上對理事會決議進行監(jiān)督，并具有技術(shù)方案的一票否決權(quán)。辦事機構(gòu)是具體操作機構(gòu)，具體負責電網(wǎng)調(diào)度、調(diào)度自動化系統(tǒng)建設運維、電力市場交易結(jié)算等業(yè)務。專業(yè)委員會和辦事機構(gòu)要求按程序處理相關(guān)事項，受《電力法》管轄。

6 拒絕執(zhí)行調(diào)度命令的違規(guī)處理

在目前的調(diào)度模式下，調(diào)度機構(gòu)屬于電網(wǎng)企業(yè)具有管理職能的機關(guān)部室，當運維單位拒絕執(zhí)行調(diào)度命令時，電網(wǎng)企業(yè)可以通過內(nèi)部管理手段對拒絕執(zhí)行調(diào)度命令的單位和個人予以懲戒。但是獨立設置調(diào)度機構(gòu)后，調(diào)度機構(gòu)與運維單位不存在共同隸屬關(guān)系，并且按我國現(xiàn)行法律法規(guī)，企業(yè)也不可以擁有執(zhí)法權(quán)，因此，調(diào)度機構(gòu)不再能采用傳統(tǒng)的管理手段來杜絕運維單位拒絕執(zhí)行調(diào)度命令。

那么，按照目前國內(nèi)外的研究和實踐成果，有兩種方式來約束運維單位，杜絕運維單位拒絕執(zhí)行調(diào)度命令的情況發(fā)生：第一，由電網(wǎng)參與者與調(diào)度機構(gòu)簽訂并網(wǎng)調(diào)度協(xié)議，并繳納保證金，如發(fā)生拒絕執(zhí)行調(diào)度命令的情況，調(diào)度機構(gòu)有權(quán)按照約定扣除相應的保證金，并使用保證金向拒絕執(zhí)行命令事件中的利益受損方支付賠償金;第二，將電網(wǎng)調(diào)度命令上升到法律層面，賦予電網(wǎng)調(diào)度命令法律效力，如發(fā)生拒絕執(zhí)行調(diào)度命令的情況，政府電力主管機關(guān)依照法律法規(guī)對拒絕執(zhí)行調(diào)度命令的單位和個人處以罰款、限制并網(wǎng)等處罰，并責令其向拒絕執(zhí)行命令事件中的利益受損方履行賠償義務。

在保證金模式下，電力企業(yè)需要向調(diào)度機構(gòu)繳納大額保證金，一方面占用企業(yè)資金，不利于企業(yè)發(fā)展;另一方面，調(diào)度機構(gòu)掌控巨額保證金，容易滋生腐敗，同樣不利于行業(yè)發(fā)展。因此，應通過行政手段杜絕運維單位拒絕執(zhí)行調(diào)度命令行為發(fā)生，當發(fā)生運維單位拒絕執(zhí)行調(diào)度命令的情況發(fā)生時，由調(diào)度機構(gòu)將下令人、受令人、命令內(nèi)容以及電網(wǎng)實時運行方式等信息提報給政府電力主管機關(guān)，由政府電力主管機關(guān)對拒絕執(zhí)行調(diào)度命令的單位進行行政處罰。

7 結(jié)論

綜上所述，將電力調(diào)度機構(gòu)獨立設置為不以營利為目的的國有控股、電力企業(yè)參股的企業(yè)法人，并通過立法手段確定調(diào)度命令的法律地位，授權(quán)政府電力行業(yè)監(jiān)管部門對拒不執(zhí)行調(diào)度命令的單位和個人進行處罰，是在電力市場化模式下確保電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行的有效途徑，其電網(wǎng)調(diào)度技術(shù)支持系統(tǒng)及其軟硬件設施可以自行建設維護，也可委托第三方社會化技術(shù)服務單位建設維護，其人員身份為國有企業(yè)工作人員，薪資水平應不低于當?shù)刂懈呒墝I(yè)技術(shù)人員，避免在電力調(diào)度機構(gòu)獨立設置后，因薪資水平下降造成專業(yè)技術(shù)人才流失。

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