1978年檢察機關(guān)恢復(fù)重建后，檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)經(jīng)歷了三個階段的發(fā)展變遷①，當前正處于第三階段，即檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革階段。近年來，部分地區(qū)檢察機關(guān)敢為人先、勇于嘗試，對內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置進行大幅度的調(diào)整，如廣東省佛山市順德區(qū)檢察院將原有14個內(nèi)設(shè)機構(gòu)整合為“三局一辦”，海南省基層檢察院則將部門整合為“五局一部+檢察室”，深圳市福田區(qū)檢察院將15個內(nèi)設(shè)機構(gòu)整合為“四局一委一處一室”等。雖然各地檢察機關(guān)整合部門的模式不一，但均采取了相同的措施精簡機構(gòu)，如統(tǒng)一機構(gòu)名稱，合并職能相近的部門，減少部門數(shù)量，基層檢察院部門基本保持在個位數(shù)，是典型的“大部制”改革。

一、檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中出現(xiàn)的問題

在已進行內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的檢察機關(guān)，尤其是基層檢察院，改革好處顯現(xiàn)：一是部分工作職能得到優(yōu)化。改革后綜合管理部門合并，統(tǒng)一管理對宣傳、信息材料等事務(wù)性工作，規(guī)范了與業(yè)務(wù)部門的銜接，提高了行政管理的質(zhì)量。二是辦案力量得到充實。業(yè)務(wù)部門合并后，入額院領(lǐng)導(dǎo)、部門負責人的管理工作減少，得以全身心地投入辦案。三是辦案質(zhì)效得到提升。改革中推行捕訴合一，提高了批捕質(zhì)量，縮短了審查起訴周期。單設(shè)刑事執(zhí)行檢察、民行檢察等部門，提升了法律監(jiān)督水平。

但是，我們也應(yīng)該清楚認識到，內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中出現(xiàn)了一些問題。

1.內(nèi)部管理弱化。改革之初，部分檢察院在內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中過度強調(diào)“去行政化”，院領(lǐng)導(dǎo)、部門負責人對辦案權(quán)限、管理權(quán)限把握不準，存在少管、怕管、不會管的問題。此外，辦案團隊一般規(guī)模較小、人員流動性強，且員額檢察官大多無管理經(jīng)驗，導(dǎo)致團隊內(nèi)部管理松散。

2.法律監(jiān)督職能弱化。實行捕訴一體化之后，部分長期從事公訴工作的檢察官未能及時調(diào)整辦案思路和重點，缺乏相應(yīng)的偵監(jiān)業(yè)務(wù)知識，工作中不善于、不主動開展監(jiān)督立案、監(jiān)督撤案等偵查監(jiān)督工作。長期從事偵監(jiān)工作的檢察官開展審判監(jiān)督的能力不夠，導(dǎo)致抗訴質(zhì)量不高。

3.業(yè)務(wù)監(jiān)督弱化。依托科層制管理模式下的“三級審批制”不復(fù)存在，固然保障了檢察權(quán)獨立運行，也少了一重對辦案的審核把關(guān)機制，導(dǎo)致同一部門內(nèi)不同員額檢察官辦案標準不一，司法辦案不規(guī)范問題增多。

4.機構(gòu)整合效果不佳。有的地方內(nèi)設(shè)機構(gòu)只完成了流于表面的“物理式合并”，各部門仍按照改革前的模式運作，大部門內(nèi)部形成小部門，部門間壁壘明顯、溝通協(xié)作不足，沒有實現(xiàn)“化學式合并”。

這些問題主要出現(xiàn)在內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的初期、試點階段，隨著改革機制的完善，有的已有明確規(guī)范，其它問題深入改革的全面開展、深入推進也會將被解決。

二、當前檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中應(yīng)當注意的問題

“無規(guī)矩不成方圓”，必要的司法管理是檢察權(quán)高效運行的保障。如前所述，當前內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中出現(xiàn)了業(yè)務(wù)監(jiān)管和內(nèi)部管理弱化等問題，因此我們要堅持問題導(dǎo)向，加強監(jiān)督管理，做到“放權(quán)不放任、有權(quán)不任性”。

1.理順業(yè)務(wù)部門與相關(guān)內(nèi)部組織、會議的關(guān)系。

辦案組織并非脫離部門之外的存在，通常一個業(yè)務(wù)部門內(nèi)有若干辦案組織，其設(shè)置、數(shù)量、人員以及業(yè)務(wù)內(nèi)容等均由部門研究決定。在現(xiàn)行考核機制中，部門負責對員額檢察官、司法輔助人員的工作實績進行審核評定。由此可見，業(yè)務(wù)部門雖不實體監(jiān)管辦案組織的具體業(yè)務(wù)，但進行宏觀指導(dǎo)管理。

檢察官聯(lián)席會議是檢察機關(guān)業(yè)務(wù)部門召開的，由檢察官共同參與研究，為承辦檢察官提供參考意見的專門性業(yè)務(wù)會議。②由此可知，與檢委會不同，檢察官聯(lián)席會議非全院性會議，在業(yè)務(wù)部門內(nèi)或跨部門組建;參會人員無論具有多重身份，參會時身份為員額檢察官，地位平等;討論意見不具有強制約束力，僅為員額檢察官提供智力支持。此外，檢察官聯(lián)席會議還承擔了集體業(yè)務(wù)學習、統(tǒng)一法律適用、總結(jié)類案規(guī)則、過濾檢委會案件等功能。綜上，在內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中，檢察官聯(lián)席會議是部門內(nèi)設(shè)議事咨詢機構(gòu)，負責提供業(yè)務(wù)上的“軟”指導(dǎo)。

新修訂的《人民檢察院組織法》將檢察委員會設(shè)在辦案組織一章，這說明，在我國檢委會是一種特殊的辦案組織形式。通過《人民檢察院組織法》規(guī)定的檢委會職責，及各地檢察機關(guān)辦案職權(quán)清單中明確的檢委會職權(quán)范圍，可以看出檢委會是檢察機關(guān)內(nèi)重要業(yè)務(wù)決策機構(gòu)。鑒于員額檢察官必須執(zhí)行檢委會的決定，在內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中，應(yīng)充分發(fā)揮檢委會議事議案職能，加強對重大案件的質(zhì)量把關(guān)、內(nèi)部監(jiān)督，對重大事項的決策把握。

2.完善案件監(jiān)管機制。隨著“三級審批制”的取消，檢察機關(guān)應(yīng)建立健全監(jiān)管機制，加強對案件的全流程監(jiān)管，努力實現(xiàn)辦案效果的“三個統(tǒng)一”。如蚌山區(qū)檢察院建立重點案件管理制度，規(guī)定案件管理部門在受理十一類重點案件后，書面通知業(yè)務(wù)部門負責人、分管檢察長、檢察長，共同研究確定分案方式。員額檢察官在辦理重點案件時，分節(jié)點向以上領(lǐng)導(dǎo)匯報，共同研究討論，但討論結(jié)果不具有約束力，僅供具有決定權(quán)的員額檢察官參考。依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，分管檢察長在審批用印、審核案件時，應(yīng)加強對案件監(jiān)督把關(guān)，與承辦檢察官意見不同時，要及時進行溝通，依職權(quán)作出自己的決定或提出意見。業(yè)務(wù)部門或研究室可定期對分管檢察長與檢察官意見不一的案件進行統(tǒng)計，結(jié)合法院判決進行分析，從而指導(dǎo)辦案。

3.加強檢務(wù)督察。2018年底，最高檢監(jiān)察局正式更名為檢務(wù)督察局，負責“黨務(wù)、業(yè)務(wù)、事務(wù)”三大監(jiān)督內(nèi)容。充分發(fā)揮檢察督察作用，可有效解決內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中出現(xiàn)的問題。當前基層檢察院大多人員緊缺，無法單設(shè)檢務(wù)督察部門，多在綜合業(yè)務(wù)部門下設(shè)立檢務(wù)督察辦公室，無專職督察人員，制約了督察工作的開展。督察人員未經(jīng)過專業(yè)培訓，缺乏專業(yè)知識，不敢監(jiān)督、不會監(jiān)督、不善監(jiān)督。對于督察中發(fā)現(xiàn)的問題，通常進行口頭通報、要求整改，但部分問題仍反復(fù)出現(xiàn)，無相應(yīng)的懲處措施，以上種種都影響了檢務(wù)督察職能的有效發(fā)揮。綜上，在內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中，檢察機關(guān)應(yīng)設(shè)立檢務(wù)督察部門，由院領(lǐng)導(dǎo)負責，充實人員力量，將督察工作與與流程監(jiān)督、案件評查、機關(guān)效能管理、執(zhí)法檔案建設(shè)等工作相結(jié)合，提升檢務(wù)督察實效。

4.優(yōu)化對檢察輔助人員的管理。當前，檢察機關(guān)內(nèi)員額檢察官按比例配置，但因行政人員短缺，導(dǎo)致檢察輔助人員的實際占比提高。在四種輔助人員中，書記員的占比較高，如蚌山區(qū)檢察院，檢察官助理、司法警察、檢察技術(shù)人員共13人，聘用制書記員8人，業(yè)務(wù)部門輔助人員4人。鑒于書記員與其他三種人員的數(shù)量、招聘方式、專業(yè)要求、工作內(nèi)容等不同，可設(shè)立檢察輔助機構(gòu)，對書記員進行集中單獨管理，加強日常管理、調(diào)派差遣以及培訓學習等。具體應(yīng)以檢察機關(guān)的編制數(shù)、案件量為標準，在省、市院或規(guī)模較大的基層檢察院，改變現(xiàn)有的書記員與員額檢察官固定搭配的模式，由專門部門管理、調(diào)配書記員。辦案部門或者檢察官提出申請，該部門分配人員給予輔助，統(tǒng)計書記員工作量，與業(yè)務(wù)部門共同進行考核評定。在規(guī)模較小的基層檢察院，由業(yè)務(wù)部門負責管理書記員，根據(jù)員額檢察官的辦案情況分配書記員，基本為固定搭配，若有臨時情況，則在部門內(nèi)進行統(tǒng)一調(diào)配。

[注釋]

①邱學強：《恢復(fù)重建以來檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的歷史經(jīng)驗與啟示》，載《檢察日報》2018年11月13日。第一階段：20世紀80年代，以“檢察”命名的內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置模式。第二階段：20世紀90年代至2012年，以“多元化”命名的內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置模式。第三階段：2013年以來，以扁平化、“大部制”為主要特點的檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革不斷推進。

② 魯建武：《檢察官辦案責任制理論和實踐問題探討》，載《深化依法治國實踐背景下的檢察權(quán)運行—第十四屆國家高級檢察官論壇論文集》2018年。

*本文系2018年度安徽省人民檢察院檢察理論研究課題《檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革研究》成果。