桂玉平 譚雄

摘 要：在新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，武漢市屬國資國企不斷完善國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快進(jìn)行戰(zhàn)略性重組。近年來，先后引進(jìn)卓爾集團(tuán)、居然新零售、三峽集團(tuán)等央企民企完成對(duì)部分市屬國企的混合所有制改革。通過資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、兼并重組等方式完成了對(duì)事業(yè)單位所屬企業(yè)進(jìn)行了剝離，并接受了部分央企剝離的“三供一業(yè)”相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

隨著國企改革的不斷推進(jìn)，產(chǎn)權(quán)多元化、企業(yè)層級(jí)增加、員工數(shù)量大幅增加的新形勢(shì)下，對(duì)市屬國資國企的內(nèi)部控制能力和控制水平提出了更高的要求。為此，本文以內(nèi)部控制有關(guān)理論體系為指導(dǎo)，以武漢市屬國資國企目前的內(nèi)部控制體系現(xiàn)狀及存在的問題為落腳點(diǎn)，提出在國企改革背景下市屬國資國企內(nèi)部控制體系建設(shè)的合理化建議。

關(guān)鍵詞：國企改革;內(nèi)部控制;企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)

一、引言

截止2018年底，武漢市屬國企共19家，資產(chǎn)總額達(dá)1.1萬億元，全年實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額108億元，主要由以下幾個(gè)部分業(yè)務(wù)組成，一是城市路橋建設(shè)與維護(hù)、地鐵、公交、城市供水與供氣等為主的公益事業(yè);二是以港口建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)以及中歐班列為主的交通物流業(yè)務(wù);三是以武商、中商、中百為主的商業(yè)銷售業(yè)務(wù);四是以小額貸、擔(dān)保、融資租賃以及創(chuàng)投為主的金融業(yè)務(wù)。

2019年，武漢市屬國資國企改革邁入了改革的快車道。2019年1月，武漢中商發(fā)布公告，擬通過發(fā)行股份購買北京居然之家家居新零售連鎖集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“居然新零售”）全體股東合計(jì)持有的居然新零售100%股權(quán);2019年3月，漢商集團(tuán)公告卓爾集團(tuán)替代漢陽區(qū)國資辦正式成為漢商集團(tuán)的實(shí)際控制人;2019年6月，武漢控股發(fā)布公告，擬通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式向三峽資本及其一致行動(dòng)人轉(zhuǎn)讓公司19.9%股權(quán)。以國有控股的上市公司通過引進(jìn)民企、央企進(jìn)行混合所有制改革為標(biāo)志，武漢市屬國資國企改革在黨的十九大召開后逐步進(jìn)入了普通大眾的視野。

眾所周知，國企改革特別是國有產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓涉及到企業(yè)的方方面面，由于風(fēng)險(xiǎn)的不確定性導(dǎo)致。要保障國企改革有序、順利的進(jìn)行，首先任務(wù)就是要建立完善、規(guī)范、符合現(xiàn)代企業(yè)制度的內(nèi)部控制體系。就武漢市屬國資國企現(xiàn)有的內(nèi)部控制體系建設(shè)的現(xiàn)狀來看，信息與溝通技術(shù)落后，重操作風(fēng)險(xiǎn)和流程風(fēng)險(xiǎn)、輕市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn);重制度建設(shè)、輕制度執(zhí)行及評(píng)價(jià);缺乏內(nèi)控文化建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等是市屬國資國企亟待解決的問題。

二、市屬國資國企內(nèi)部控制體系建設(shè)現(xiàn)狀

（一）內(nèi)控文化初步形成

內(nèi)控文化是企業(yè)內(nèi)部控制體系的基石，更是內(nèi)部控制的核心。企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別深度、企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)釋放充分性等在很大程度上取決于企業(yè)內(nèi)部控制文化。

黨的十八以來，隨著市場(chǎng)環(huán)境、監(jiān)管環(huán)境的變化，國有資產(chǎn)保值增值效率和效果逐步納入了監(jiān)管、審計(jì)、巡視的范疇。這樣的大環(huán)境倒逼企業(yè)重新去審視企業(yè)的內(nèi)部控制，重新去審視經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的合規(guī)性，重新去審視相關(guān)流程和制度的漏洞。企業(yè)黨委會(huì)前置，建立了較為完善的總經(jīng)會(huì)、董事會(huì)議事規(guī)則、議事范圍、議事程序等，直接促成了企業(yè)全體成員的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)及規(guī)范流程意識(shí)，引導(dǎo)了內(nèi)控文化的初步形成。

信息技術(shù)的發(fā)展使得一些企業(yè)的先進(jìn)理念、先進(jìn)的管理方式、創(chuàng)新的商業(yè)模式的傳輸，特別是日益激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)面臨著內(nèi)部的擴(kuò)展壓力和外部的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)壓力雙重作用下，企業(yè)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)有了更多的關(guān)注和重視，促成了內(nèi)控文化的發(fā)展。

（二）內(nèi)控體系框架逐步建立

2013年以來，市國資委采取了多項(xiàng)舉措幫助市屬國資國企建立完善、有效的內(nèi)部控制體系。一是有力的資金保障。2013年前后，市國資委下?lián)芷髽I(yè)內(nèi)部控制建設(shè)專項(xiàng)資金近600萬，專項(xiàng)資助各出資企業(yè)的內(nèi)部控制體系建設(shè);二是加強(qiáng)指導(dǎo)和引領(lǐng)作用。在《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》和配套指引發(fā)布實(shí)施后，市國資委迅速制定了《市國資委關(guān)于推進(jìn)市出資企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》對(duì)市屬國資國企內(nèi)控體系建設(shè)做了具體的實(shí)施辦法。

在市國資委的監(jiān)督和指導(dǎo)下，市屬國資國企根據(jù)企業(yè)的實(shí)際情況建章立制、完善企業(yè)內(nèi)控手冊(cè)。目前，黨委會(huì)、總經(jīng)會(huì)和董事會(huì)均已設(shè)立，議事規(guī)則、議事流程逐步清晰化;制度化的人力資源管理、財(cái)稅管理、資產(chǎn)管理逐步建立和完善，企業(yè)的規(guī)范化、制度化水平逐步提高，操作層面、流程層面的風(fēng)險(xiǎn)基本得到控制。

（三）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力逐漸提高

初步普及的內(nèi)控文化和逐步建立的內(nèi)控體系，使得市屬國資國企的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力逐漸提高，主要表現(xiàn)在戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與控制上。通過在董事會(huì)下設(shè)專門委員會(huì)的形式，從經(jīng)營(yíng)層的抓內(nèi)控體系的完善，如通過設(shè)立董事會(huì)的專門機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略委員會(huì)并由公司黨政一把手擔(dān)任委員會(huì)主任的形式，將公司戰(zhàn)略規(guī)劃擺在企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的首要位置，通過制定中長(zhǎng)期企業(yè)發(fā)展規(guī)劃使企業(yè)釋放可能存在的戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn);再如通過設(shè)立預(yù)算專門委員會(huì)，完善全面預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、預(yù)算執(zhí)行偏差評(píng)價(jià)等風(fēng)險(xiǎn)控制，提前識(shí)別可能存在的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提前做出規(guī)避運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的舉措等。從內(nèi)部控制的角度上看，市屬國資國企的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力逐步提高

三、國企改革中市屬國企內(nèi)部控制面臨的挑戰(zhàn)

（一）企業(yè)文化差異導(dǎo)致低效率的內(nèi)控體系建設(shè)

國企改革的初衷是加強(qiáng)國資國企的資源優(yōu)化配置力度，通過股權(quán)這一紐帶重新配置各種國企優(yōu)勢(shì)資源，以提高國有資產(chǎn)的保值增值效率效果。因此，在政府相關(guān)部門的主導(dǎo)下，對(duì)股權(quán)的多元化改革也成為了市國資國企改革常用的手段之一。在該背景下，企業(yè)文化的差異可能導(dǎo)致了低效率的內(nèi)控體系建設(shè)。一是企業(yè)文化的差異導(dǎo)致了低效率的內(nèi)控體系建設(shè)，市屬國資國企大多成立時(shí)間久遠(yuǎn)，有著迥異的公司發(fā)展歷程，承擔(dān)著不同的社會(huì)功能以及員工的年齡和文化程度差異形成了不同的企業(yè)文化。企業(yè)文化的差異，行動(dòng)上可能表現(xiàn)在對(duì)內(nèi)控體系建設(shè)上的消極應(yīng)對(duì)以及在內(nèi)部控制相關(guān)操作執(zhí)行過程中的抵觸上面。二是參與國資國企混改的新股東企業(yè)文化與原企業(yè)文化之間存在的沖突，可能表現(xiàn)出決策的低效、員工的舞弊等行為，進(jìn)而加大企業(yè)的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。

（二）存量政府性債務(wù)導(dǎo)致了內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)增加

武漢市屬國資國企承擔(dān)了武漢市的大量公益基礎(chǔ)設(shè)施如橋梁、道路、過江隧道、地鐵、港口等城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)任務(wù)，作為政府投融資平臺(tái)的部分國企也因此承擔(dān)大量的債務(wù)，截止2018年末，武漢市屬國資國企中，政府投融資平臺(tái)的債務(wù)達(dá)到近2500億元，并且有大量的公開市場(chǎng)產(chǎn)品，受證監(jiān)會(huì)、外匯管理局、銀行間交易市場(chǎng)協(xié)會(huì)監(jiān)管。在國資國企改革中，涉及到企業(yè)資產(chǎn)、股權(quán)等變動(dòng)因素都可能導(dǎo)致不滿足相關(guān)監(jiān)管要求，使得企業(yè)后續(xù)金融產(chǎn)品的發(fā)行不暢，以至于加大了企業(yè)的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。

（三）管理層級(jí)增加導(dǎo)致內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)增加

管理層級(jí)的增加可能導(dǎo)致信息傳輸中的低效和失真，低效的信息傳遞一是導(dǎo)致企業(yè)戰(zhàn)略方向、經(jīng)營(yíng)決策無法及時(shí)到達(dá)執(zhí)行單位，導(dǎo)致了決策與執(zhí)行的偏差;二是遠(yuǎn)程的信息傳輸，可能導(dǎo)致信息的失真，失真的信息可能直接導(dǎo)致了戰(zhàn)略方向的誤判;三是決策流程長(zhǎng)導(dǎo)致了對(duì)市場(chǎng)的敏感度差，無法對(duì)市場(chǎng)變化做出及時(shí)的反應(yīng)，并可能導(dǎo)致了對(duì)未來市場(chǎng)發(fā)展方向的誤判，從而導(dǎo)致決策失敗，因此，管理層級(jí)增加直接加大了企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。

四、相關(guān)建議

（一）加強(qiáng)企業(yè)文化整合力度

在國企改革過程中，首要任務(wù)就是對(duì)企業(yè)文化進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查和研究，并在相應(yīng)的基礎(chǔ)上，研究整合的可行性和實(shí)施路徑。國企改革的主要目標(biāo)就是形成企業(yè)間的協(xié)同效用，避免重復(fù)投資和無序競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)做強(qiáng)做優(yōu)做大企業(yè)的目的。從市場(chǎng)的作用方式上看，單純依靠帶強(qiáng)制性的行政命令可能無法達(dá)成相應(yīng)目標(biāo)，只有參與改革的各方形成了業(yè)務(wù)上的互補(bǔ)、戰(zhàn)略上的協(xié)同，才能達(dá)到改革的相應(yīng)目標(biāo)。國資國企的企業(yè)文化積極地影響著各企業(yè)的行動(dòng)計(jì)劃、員工積極性以及改革意愿，因此，在國企改革過程中，最重要的任務(wù)就是要加強(qiáng)企業(yè)文化的整合力度。

（二）積極探索改革中的債務(wù)化解新路徑

為有效的推進(jìn)市屬國資國企改革進(jìn)程，需要積極探索改革中的債務(wù)化解新路徑，以避免加大企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。在操作層面上，一是要注重分析改革可能導(dǎo)致的對(duì)存量債務(wù)的影響并積極做好應(yīng)對(duì)措施;二是在改革中，積極探索債轉(zhuǎn)股、資產(chǎn)證券化等途徑，不斷縮小存量債務(wù)規(guī)模，化解企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）改革過程中應(yīng)嚴(yán)控企業(yè)層級(jí)

為保障信息傳遞的及時(shí)性和高效率，企業(yè)應(yīng)盡量減少企業(yè)管理層級(jí)。在國資國企改革中，應(yīng)對(duì)改革的方式進(jìn)行斟酌，盡量不出現(xiàn)新的企業(yè)管理層級(jí)。在實(shí)際方式運(yùn)用上，應(yīng)多采取吸收合并、參股方式，少采用新設(shè)殼公司的方式，在保障企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)的同時(shí)，防范企業(yè)可能出現(xiàn)的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。

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（作者單位：武漢市人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，湖北 武漢 430000）