李瑩

摘 ?要：社區(qū)治理是城市基層治理的重要組成部分。近年來，內(nèi)蒙古城市社區(qū)治理與服務改革主要致力于推進社區(qū)管理體制改革和社區(qū)服務體系建設。本研究以內(nèi)蒙古自治區(qū)四個全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)為研究對象，通過調(diào)研總結(jié)其在實驗區(qū)創(chuàng)建過程中的創(chuàng)新舉措和存在的問題，提出進一步推動城市社區(qū)治理與服務的建議。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古 ?城市社區(qū) 治理 ?服務

黨的十九大報告提出：“加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！鄙鐓^(qū)作為社會的基本單元，也是國家治理的基礎平臺，是保障居民幸福生活的重要載體。習近平總書記多次對社區(qū)治理作出重要指示“社區(qū)雖小，但連著千家萬戶，做好社區(qū)工作十分重要”、“社區(qū)在全面推進依法治國中具有不可或缺的地位和作用”。然而在改革開放的過程中，社區(qū)逐漸承擔了部分政府部門在經(jīng)濟體制改革和社會體制改革中剝離出來的工作，此外社區(qū)工作人員還要忙于應付各種工作臺賬、各類會議、檢查等工作，導致社區(qū)的服務水平低、管理效率低。為了推進基層治理體制改革、破解制約基層治理的難題，自2011年以來，民政部開展全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)工作，目前已先后批復確認了三批83個全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)，以此來打造全國社區(qū)治理的樣板。

一、內(nèi)蒙古自治區(qū)城市社區(qū)治理與服務改革的探索

內(nèi)蒙古自治區(qū)以民政部先后批復確認的四個全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)為引領，積極探索城市社區(qū)治理與服務改革的路徑。這4個實驗區(qū)分別為：包頭市青山區(qū)、昆都侖區(qū)、二連浩特市、赤峰市紅山區(qū)。目前已經(jīng)形成兩種管理模式：一種是小城市的精簡管理層級， 市直管社區(qū);另一種是大城市的將街道辦事處的社會管理和公共服務職能，包括與之相關(guān)的人、財、物、事務性工作下移到社區(qū)，街道辦事處的職能為“統(tǒng)籌規(guī)劃、指導服務、協(xié)調(diào)資源、考核監(jiān)督、綜合治理”。通過對各實驗區(qū)的調(diào)研，現(xiàn)將可推廣的經(jīng)驗總結(jié)如下：

（一）以社區(qū)基礎設施建設為平臺

社區(qū)的基礎設施是社區(qū)組織活動、開展服務的基礎。為確保社區(qū)服務功能的發(fā)揮，各實驗區(qū)均對基礎設施提出明確要求，目前針對新建小區(qū)和老舊小區(qū)形成兩種解決方式。針對新建、改建住宅小區(qū)，要求開發(fā)商按每100戶50平方米的標準無償提供社區(qū)辦公和活動用房，且在項目實施前，開發(fā)建筑單位要與所在地民政和街道辦事處簽定無償提供社區(qū)基礎設施協(xié)議書并繳納保證金，保證金數(shù)額按應提供面積和市發(fā)改委確定的單位建筑面積的市場平均價格相乘得出，由項目所在地區(qū)財政部門統(tǒng)一收取。規(guī)劃、建設、環(huán)保、房管等部門要依據(jù)建設單位與項目所在地民政和街道辦事處簽定的協(xié)議書和繳納保證金憑據(jù)辦理規(guī)劃、立項、施工、預售、產(chǎn)權(quán)等有關(guān)手續(xù)。由于老城區(qū)老舊小區(qū)多，城市更新改造難，社區(qū)很難找到合適的活動場所，針對這一問題，可由街道辦事處提出改擴建、共建、整合、購買、置換和分散設置意見。其中分散設置即各老舊小區(qū)在涼房拆遷、空地清理等過程中改造出小平米的活動室，多處分散的小平米活動室，通過功能整合發(fā)揮社區(qū)開展活動、提供服務的作用。并通過一室多用，以及社區(qū)與轄區(qū)內(nèi)機關(guān)單位公共文化服務設施共建共用等方法解決社區(qū)的公共服務場地不足的問題。

（二）明確社區(qū)主要職能，建立責任清單

“上有千條線，下面一根針”經(jīng)常被用來形容社區(qū)工作的雜和多，導致社區(qū)很難將工作重心落實到服務居民上來，針對這一問題，實驗區(qū)通過探索“明確社區(qū)職能，建立責任清單”來從根本上提高社區(qū)服務群眾的效能。社區(qū)通過設置社區(qū)黨委、社區(qū)服務站、社區(qū)居委會，將職能區(qū)分與明確。社區(qū)黨委統(tǒng)一領導，社區(qū)服務站全面承接和履行政府延伸至社區(qū)的各項社會管理和公共服務職能及與之相關(guān)的事務性工作，直接和區(qū)直相關(guān)部門對接業(yè)務工作，讓群眾辦事更明白。居委會剝離過去承擔的大量政府社會管理和公共服務職能及與之相關(guān)的事務性工作，回歸自治職能，形成上下貫通、左右聯(lián)動的社區(qū)居民自治組織體系。此外制定社區(qū)公共事項準入目錄和工作任務清單，嚴格社區(qū)工作準入制度，切實減輕社區(qū)負擔，例如，包頭市青山區(qū)梳理并形成社區(qū)管理服務站公共管理和服務事項8類30項131個科目。實行基層政府統(tǒng)一對社區(qū)工作進行綜合考核評比，并且全面清理基層政府各職能部門要求基層群眾性自治組織出具各類證明，緩解了“居民要開證明，居委會開不出證明”的矛盾，有利于社區(qū)工作的開展。

（三）理順居民訴求反映渠道

目前大部分社區(qū)服務的供給方式屬于“自上而下”的“喂食型”輸送方式，這造成服務產(chǎn)品需求與供給之間的脫節(jié)的現(xiàn)象，導致居民參與性差，沒有主動性，而理順居民訴求反映渠道，是建立“自下而上”的服務理念，對居民實行具有針對性的服務，體現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化建設方針。通過實行網(wǎng)格化管理，每個社區(qū)按照每300至400戶劃定若干網(wǎng)格，配備至少一名網(wǎng)格負責人，承擔網(wǎng)格日常消防防火巡查、治安隱患排查以及困難群體、特殊人群幫教等社情民意、信息收集和上報任務。變被動服務為主動服務，定期對責任區(qū)住戶進行上門走訪服務或電話詢問服務，及時掌握社區(qū)內(nèi)的社情民意。此外還可以通過建立樓棟長制、召開居民吐糟大會、借助新技術(shù)新手段，如通過建立微信群等多種渠道，搭建起居民訴求反映的渠道，居民的訴求被接受、被解決也是消除社會不滿情緒，減少社會矛盾最直接的途徑。

（四）增強公眾參與和自治功能

增強社區(qū)公眾參與和自治功能，既要增強居民參與的主動性，又要提供居民參與的渠道。首先，為居民提供公共文化服務以及豐富多彩的活動是引導居民參與的基礎，只有在活動中居民不斷交流和交往，建立起相互合作、信任、理解等社會資本的要素，才能增強社區(qū)居民的參與意識和責任意識。其次，在社區(qū)黨委領導下，通過設立居民委員會、居民議事委員會、居民監(jiān)督委員會，建立居民參與的渠道，組成社區(qū)協(xié)商的架構(gòu)，協(xié)商主體提出議題后由社區(qū)黨委審核把關(guān)。將涉及政府管理及公共服務事項，由社區(qū)黨委和居民委員會及時向上級部門反映，并向居民反饋信息;涉及社區(qū)公共利益的事項，由居民委員會公示協(xié)商的事件、地點、人員、內(nèi)容、形式，居民議事委員會組織協(xié)商，收集整理意見向社區(qū)黨委、居民委員會反饋。在整個過程中，居民監(jiān)督委員會全程監(jiān)督，保障“一委三會”的社區(qū)協(xié)商順利進行?！包h委領導，議事委員會協(xié)商、居民委員會實施、監(jiān)督委員會監(jiān)督”的治理模式，解決了一些居民生活中的難解問題。2017年包頭市昆都侖42個社區(qū)召開協(xié)商會議338次，處理社區(qū)矛盾315起，共有5223人次參與，如私搭亂建、侵占公共綠地、下水堵塞、自來水管道破裂與更換、樓道堆放雜物、小區(qū)自管存在混亂等矛盾和問題，通過社區(qū)協(xié)商，得到了有效化解。

（五）打造有利于社會組織發(fā)展的環(huán)境

社會組織的發(fā)展是推進社區(qū)治理和服務的主體多元化， 建立“政府主導、社會協(xié)同、公眾參與”的社會治理體制的關(guān)鍵。然而，由于社會組織在社會上缺乏影響力、內(nèi)部發(fā)展建設不規(guī)范，以及自我造血功能較差等原因，導致一些社會組織在初創(chuàng)階段就遭遇“攔路虎”，發(fā)展緩慢。因此，首先通過降低準入門檻，提供便利條件，積極探索城鄉(xiāng)社區(qū)服務型社會組織發(fā)展的有效形式，發(fā)展壯大社會組織隊伍。其次，以政府購買服務的形式，支持社會組織承接、組織面向居民的公益活動，積極引導專業(yè)社會工作團隊及其他社會力量參與到社區(qū)工作，為居民提供一個接觸公益、體驗公益和參與公益的平臺。最后，通過建立社區(qū)、街道、區(qū)、市四級社會組織孵化基地，為社會組織的發(fā)展提供場地、提供合作交流平臺，促進政府職能部門與社會組織、社會組織與社會組織之間的互動。

二、內(nèi)蒙古城市社區(qū)治理與服務改革中存在的問題

實驗區(qū)的建設雖然理順了社區(qū)服務主體間的關(guān)系、破解了當下社區(qū)發(fā)展過程中的部分難題，但仍存在一些有待提升和深化之處。

（一）社區(qū)公共文化活動中存在的問題

社區(qū)公共文化活動是推動和完善社區(qū)治理的重要抓手，居民參與程度既是社區(qū)生態(tài)建設成果的重要體現(xiàn)，也是衡量社區(qū)治理成效的重要標志。就當前的現(xiàn)狀，參與社區(qū)公共文化活動的居民尤其是老年人普遍增多，但社區(qū)公共文化活動普遍存在以下幾個方面的問題：一是存在公共文化活動形式單一，對青年人吸引力不足。比如社區(qū)普遍組織的文化活動主要是以老年人為主，組建表演隊伍，不能調(diào)動起中青年居民的興趣，導致公共文化活動難以促進不同年齡階層的社區(qū)居民之間互助、互信、和睦、和諧、合作的目的。二是存在對公共文化活動認識不到位的問題。主要表現(xiàn)為居民參與文藝性質(zhì)活動的多，參與政治性、公益性活動的少。公共文化活動的一個重要功能和目的，就是要通過公共文化活動傳達出一個聲音、營造一個氛圍、凝聚一種共識，讓大家能夠通過公共文化活動，在寓教于樂中形成一種意識、明白一個道理。三是不同社區(qū)公共文化活動開展的豐富程度以及自主程度存在差異。由于各個社區(qū)的財政經(jīng)費受“市財政”“區(qū)財政”的影響，經(jīng)費充足的社區(qū)可以實現(xiàn)“訂單式”的公共文化活動供給方式，而大部分情況是社區(qū)提供什么文化活動，居民就參與什么活動，這種模式下居民的文化需求最終成為“被需求”，居民在文化活動中缺乏自主性，自然會導致參與活動的意愿降低。因此，積極組織開展公共文化活動的同時，還需要賦予居民更多的選擇權(quán)、參與權(quán)，激發(fā)居民更大的主動性。

（二）社會組織的推廣、管理等制度還不夠完善

內(nèi)蒙古社會組織的類型發(fā)展不均衡，組織文體活動、親子教育和老年人服務的社會組織比較多，而提供專業(yè)調(diào)解、心理疏導、專業(yè)服務的社會組織比較少，這容易導致一些社區(qū)居民需要的服務無法全面覆蓋和及時解決。此外，政府對社會組織的支持還有待加強，雖然目前各地區(qū)在政府的引導和支持下建立了社會組織孵化園等促進社會組織發(fā)展成熟的平臺，但在資金方面對社會組織的支持還很缺乏，尤其是政府購買服務方面，沒有形成長效、公平且有規(guī)模的政府購買機制，在一定程度上限制了社會組織的發(fā)展壯大和作用發(fā)揮。例如，在調(diào)研中一些社區(qū)表示希望通過購買公共服務的方式為社區(qū)老人提供專業(yè)化的醫(yī)療服務，但是卻不知道購買的渠道，并且呼包鄂城市群內(nèi)各城市的社會組織存在區(qū)域壁壘，無法跨區(qū)域提供服務，這些情況說明社會組織發(fā)展和管理的政策環(huán)境需要進一步完善。

（三）社區(qū)工作者隊伍的穩(wěn)定性和激勵機制有待進一步增強

社區(qū)建設和社區(qū)治理是近幾年才逐漸被重視起來，社會工作事業(yè)也屬于新興事業(yè)，并沒有建立完善的、明確的、階梯性的職業(yè)晉升機制，導致很多高學歷、高能力、高素質(zhì)的社區(qū)工作人員在社區(qū)看不到可預期的發(fā)展平臺，這些工作人員在社區(qū)工作看不見上升和發(fā)展空間。此外，社區(qū)工作人員工資不高，但是工作量很大，其薪酬水平與工作量不成正比。例如赤峰市紅山區(qū)對社區(qū)居委會工作人員工資自2010年開始實行財政支出，并建立了相應的工資增長機制，但到目前為止，社區(qū)里工作年份最長的工作人員仍然屬于中低收入人群，這導致社區(qū)內(nèi)素質(zhì)高、能力強、思想新的人才流失嚴重。

三、推動內(nèi)蒙古城市社區(qū)治理與服務的對策建議

（一）建立“上下融合”的監(jiān)督反饋機制

良好的監(jiān)督機制對于提升社區(qū)工作的效能、質(zhì)量和水平具有著重要作用。目前，社區(qū)相關(guān)的各項工作都是由街道黨工委負責監(jiān)督考核，而作為社區(qū)服務和治理主體的居民卻沒有發(fā)言權(quán)，這種情況不利于社區(qū)工作的發(fā)展。因此，建立自上而下的監(jiān)督和自下而上的反饋相融合的機制，形成“上下共體、融合監(jiān)督、規(guī)范評議、良性互動”的工作模式，是促進社區(qū)工作進一步持續(xù)健康發(fā)展的必然要求。社區(qū)黨組織書記、社區(qū)服務站站長和社區(qū)居委會主任，要向社區(qū)居民代表大會報告工作，接受居民代表或更廣泛居民的評議，評議結(jié)果作為績效考核和干部選拔任用的重要依據(jù)，報上一級組織部、民政局備案。居委會定期組織社區(qū)居民對社區(qū)各項工作進行監(jiān)督，并結(jié)合實際情況針對社區(qū)工作和工作人員開展?jié)M意度測評，作為社區(qū)工作人員續(xù)聘、調(diào)薪、提拔的重要依據(jù)。此外，還可以委托第三方通過對社區(qū)居民抽樣調(diào)查進行專業(yè)評估，形成區(qū)、街道、社區(qū)和社會機構(gòu)的多級考核機制，以提升社區(qū)服務的管理效能。

（二）加快社會組織培育和管理的制度建設

針對社會組織要堅持兩手抓，一手抓培育，一手抓管理。首先，加快社會組織培育和管理的制度化建設，要完善社會組織產(chǎn)權(quán)制度和優(yōu)惠補貼制度，以激發(fā)社會組織參與社會供給的熱情;要完善社會組織孵化制度，為社會組織獨立發(fā)展營造條件;要完善信息發(fā)布管理制度，增強社會組織的公信力;要完善社會組織年檢制度，確保社會組織監(jiān)管工作規(guī)范化、常態(tài)化、制度化。其次，要建立完善的聯(lián)合執(zhí)法制度，由民政部門牽頭，公安、財政、審計、稅收、發(fā)改、金融等有關(guān)部門參與，切實加強過程與結(jié)果的監(jiān)管;要加強執(zhí)法隊伍建設，不斷增強依法行政能力，確保執(zhí)法監(jiān)管到位。最后，要充分發(fā)揮公共媒體和社會公眾的多層次、多方位、多角度的監(jiān)督作用，有效規(guī)范、良好促進社會組織實現(xiàn)健康、有序的發(fā)展。

（三）加強社區(qū)社會工作人才隊伍建設

首先，提升社區(qū)基層工作人員的待遇。社區(qū)工作具有人雜、事雜、壓力大的特點。因此，要結(jié)合社區(qū)實際合理確定社區(qū)工作人員規(guī)模和相關(guān)待遇，薪酬的提高要與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平以及社區(qū)工作者職業(yè)資格、工作績效等方面的等級考核結(jié)合起來，保障其正當權(quán)益。其次，要為社區(qū)工作人員創(chuàng)建適當?shù)陌l(fā)展平臺。將社會工作專業(yè)人才列入自治區(qū)人才隊伍建設的總體規(guī)劃，完善相應的人事、社保、職稱評聘、人才交流等政策，建立專項社區(qū)社會工作專業(yè)人才庫，實現(xiàn)對社區(qū)社會工作專業(yè)人才隊伍的優(yōu)化管理。最后，促進社區(qū)志愿者人才隊伍建設。通過組織體系建設、制度建設和人員培訓等方式，增強志愿者的穩(wěn)定性和專業(yè)素質(zhì)，努力形成“培養(yǎng)專業(yè)社工、社工引領義工、義工服務群眾、群眾參與義工”的社會工作人才格局。

（四）培育社區(qū)文化，增強居民歸屬感

社區(qū)是與居民生活聯(lián)系最緊密的機構(gòu)，其服務也要像“繡花針”一樣細致、具有針對性，不僅要以居民群眾需求為導向，提供高標準的全崗通服務，還要通過做好社區(qū)文化培育工作，把社區(qū)打造成各民族共享的精神家園，讓一直居住在這個社區(qū)的居民記得住鄉(xiāng)愁，守得住傳統(tǒng)，提升居民融入社區(qū)大家庭的歸屬感。包括可以挖掘社區(qū)發(fā)展的根源，通過展板的形式，讓一直居住在社區(qū)的居民有根可循。還可以以民族語言命名公共活動空間，營造多民族共居共融的環(huán)境，例如青山區(qū)先鋒道街道哈達社區(qū)建立睦鄰格里服務中心，“格里”是蒙語“家”的意思，中心秉承各民族共同繁榮共同發(fā)展的理念，服務社區(qū)內(nèi)少數(shù)民族，積極探索社區(qū)內(nèi)的民族社會工作，以加強各民族之間的溝通、互動、交流、協(xié)作。

參考文獻：

[1]孫立強.社會管理創(chuàng)新下的包頭市街道社區(qū)管理體制改革研究[D].呼和浩特：內(nèi)蒙古大學，2014.

[2]張利軍.包頭市昆都侖區(qū)城市社區(qū)管理研究[D].北京：中央民族大學，2013.

（作者單位：內(nèi)蒙古社會科學院）

責任編輯：代建明