祝立雄　張辛寧　方園

摘? ?要：從土地征收中非正式激勵(lì)為研究對象，借鑒激勵(lì)理論，進(jìn)一步描述非正式激勵(lì)的特征，解釋其產(chǎn)生動因和基礎(chǔ)，為全面認(rèn)知非正式激勵(lì)現(xiàn)象提供解釋性的認(rèn)知框架。研究方法：參與式觀察、問卷調(diào)查、深度訪談法。研究結(jié)果：P村土地征收經(jīng)歷“道德激勵(lì)主導(dǎo)-正式激勵(lì)主導(dǎo)-正式激勵(lì)效用衰減，非正式激勵(lì)效用遞增”的發(fā)展演變;非正式激勵(lì)為征收方對被征收人的附加條件妥協(xié)，被征收人因征地合作收獲“被限制的利益突破、被拖欠的利益回償及非均衡的利益增補(bǔ)”三方面隱性收益。其形成動因來源于土地征收的原基礎(chǔ)喪失、原激勵(lì)失效及新需求倒逼，其次政策紅利的基層分配權(quán)、征收執(zhí)行的余量空間、村干部的社會話語及政策處理的隱性窗口期成為非正式激勵(lì)得以實(shí)施的基礎(chǔ)條件。非正式激勵(lì)是征收方在政策框架下，合法合規(guī)、合情合理的柔性化行政行為，并作為問題解決的潤滑劑伴隨著土地征收全過程。

關(guān)鍵詞：土地征收;激勵(lì)理論;正式激勵(lì);非正式激勵(lì)

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1008-2697（2019）04-0010-06

一、引言

土地征收是城鎮(zhèn)化發(fā)展的前置工作，是當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)人與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府矛盾沖突的焦點(diǎn)。隨著利益訴求與補(bǔ)償供給之間關(guān)系的不斷調(diào)整，微觀層面的土地征收行為邏輯亦在不斷變化?！锻恋毓芾矸ā匪枥L的“政府合理補(bǔ)償、農(nóng)民積極配合”的征收雙方關(guān)系正經(jīng)歷著現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。在政府壟斷的土地市場中，某一特定片區(qū)的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有很強(qiáng)的政策剛性[1]。在補(bǔ)償剛性“不可突破”的現(xiàn)實(shí)局限下，農(nóng)民個(gè)體追求自身利益最大化的訴求，由單純的“爭價(jià)格”轉(zhuǎn)向以“附加條件”的形式，通過與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委談判，謀求自身利益的實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委在實(shí)現(xiàn)或正式允諾農(nóng)戶附加條件的前提下，才能獲得農(nóng)戶對征地工作的配合。以制度化的補(bǔ)償為內(nèi)容的正式激勵(lì)效用衰減，征收工作難度不斷加大已成必然。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不可突破和土地征收不可不為的雙重壓力下，“非正式激勵(lì)”開始作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委推進(jìn)征收工作的重要措施。

非正式激勵(lì)總體上實(shí)踐豐富，但缺少理論層面的總結(jié)提升。為此，本文以浙江P村為實(shí)證對象，在以“激勵(lì)主客體分析、激勵(lì)因素、激勵(lì)環(huán)境”為內(nèi)容的激勵(lì)機(jī)制分析基礎(chǔ)上，重點(diǎn)聚焦“激勵(lì)客體訴求是什么”和“激勵(lì)主體如何實(shí)現(xiàn)激勵(lì)”兩個(gè)問題。通過深入的調(diào)研、觀察、訪談開展對該現(xiàn)象的研究，并通過歸納的方法，剖析個(gè)案，總結(jié)機(jī)理特征。

二、概念界定與分析框架

（一）概念界定

激勵(lì)指的是激發(fā)人的行為的心理過程，是通過對人的需求、動機(jī)和行為的研究，探討如何采用高效、公平和簡便的規(guī)則以促使人們按照特定的行為方式和圍繞特定目標(biāo)進(jìn)行行動[2]。在個(gè)人主義增強(qiáng)的背景下，對“非正式”現(xiàn)象的研究日益增多，以“非正式制度”、“非正式組織”為代表?！胺钦街贫取笔侵冈陂L期社會交往過程中逐步形成，并得到社會認(rèn)可的約定成俗、共同恪守的行為準(zhǔn)則[3];“非正式組織”是指以情感、興趣、愛好和需要為基礎(chǔ)，以滿足個(gè)體的不同需要為紐帶，沒有正式文件規(guī)定的、自發(fā)形成的一種開放式的社會技術(shù)系統(tǒng)[4]。前者重“社會普遍認(rèn)可”，后者重“自發(fā)開放”。

對“非正式激勵(lì)”的研究則相對較少，唐嘯在對中國環(huán)境政策執(zhí)行的研究中，認(rèn)為“非正式激勵(lì)表現(xiàn)為中央政府和上級領(lǐng)導(dǎo)的意圖和權(quán)威的傳遞”[5];吳向京認(rèn)為企業(yè)管理中非正式激勵(lì)是指“沒有用規(guī)章制度正式規(guī)范和固化的激勵(lì)”[6];任劍濤認(rèn)為國家治理存在正式制度激勵(lì)和非正式制度激勵(lì)，非正式制度激勵(lì)主要依靠人的道德感、社會習(xí)慣、傳統(tǒng)與習(xí)俗，具有短期性、潛規(guī)則和體制外的特點(diǎn)[7]。

正式制度激勵(lì)的設(shè)計(jì)往往是基于一般情形坐實(shí)的[8]，因此，盡管正式制度激勵(lì)的效用是最大的，但在因應(yīng)組織或社會情境變遷的靈活性上總略顯滯后。非正式激勵(lì)作為正式激勵(lì)的補(bǔ)充，與正式激勵(lì)相對應(yīng)，可理解為：“除標(biāo)準(zhǔn)的征收補(bǔ)償外的、沒有用規(guī)章制度正式規(guī)范和固化的激勵(lì)”。村民個(gè)體的“附加條件”需通過“非正式激勵(lì)”才有可能得到滿足;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委通過非正式激勵(lì)才能推進(jìn)征收工作，“非正式激勵(lì)”事實(shí)上成為征收各方利益交換的額外渠道。

（二）分析框架

根據(jù)激勵(lì)理論，激勵(lì)機(jī)制包括激勵(lì)主體、激勵(lì)客體、激勵(lì)目標(biāo)、激勵(lì)因素及激勵(lì)環(huán)境五個(gè)部分。激勵(lì)主體通過激勵(lì)因素作用與激勵(lì)客體，以滿足激勵(lì)客體的期望，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)目標(biāo)。其中，激勵(lì)環(huán)境是指激勵(lì)主體實(shí)施激勵(lì)因素所依托的客觀環(huán)境，如經(jīng)濟(jì)環(huán)境、制度環(huán)境等[9]。激勵(lì)理論中的期望模型認(rèn)為：“人們對某項(xiàng)工作積極性的高低，取決于他對這種工作能滿足其需要的程度及實(shí)現(xiàn)可能性大小的評價(jià)”[10]。激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)成理論為非正式激勵(lì)現(xiàn)象分析提供了的一般性的框架，期望理論解釋了實(shí)現(xiàn)激勵(lì)目標(biāo)的核心機(jī)理。在此分析框架基礎(chǔ)上，本文通過質(zhì)性研究方法，分析激勵(lì)機(jī)制的組成要素特征，為完整認(rèn)知土地征收中非正式激勵(lì)現(xiàn)象的提供基礎(chǔ)。

三、研究方法與實(shí)證案例概況

（一）研究方法與數(shù)據(jù)來源

對P村非正式現(xiàn)象的研究，筆者采用參與式觀察的方式，參與到P村土地征收工作小組中，經(jīng)歷征收工作從征收動員、意愿摸底、意愿匯總分析、政策處理方案討論、入戶洽談各過程。以該土地征收項(xiàng)目涉及的349戶村民為對象，發(fā)放調(diào)查問卷共349份，其中有效問卷為340份;此外，就征收工作中的情況訪談鎮(zhèn)分管該工作副書記，村兩委班子7位成員及20余位被征收農(nóng)戶。

（二）實(shí)證案例概況

P村屬H鎮(zhèn)的鎮(zhèn)邊村，有農(nóng)戶1715戶，共2426人，耕地2050.2畝。2004年始，出于國道項(xiàng)目、集鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)項(xiàng)目、防洪提項(xiàng)目、新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目、省級特色小鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的用地需求，P村在其間共進(jìn)行了6次土地征收，征收工作的激勵(lì)方式呈階段性特征：

1. 公共利益導(dǎo)向的道德激勵(lì)期（2004-2007）

2004年6月，P村開展了320國道項(xiàng)目土地征收工作，從啟動到征收結(jié)束，歷時(shí)20天，按9000元/畝的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償完成了380余畝土地征收。第一輪土地征收的順利實(shí)施源于道德激勵(lì)作用，國道項(xiàng)目被認(rèn)為是符合公共利益的，受個(gè)人利益服從集體利益的道德觀激勵(lì)，村民紛紛響應(yīng)政府號召，積極配合征地工作。

2. 制度激勵(lì)絕對主導(dǎo)期（2007-2013）

至2007年Q市土地征收難度已明顯增加，8月市政府實(shí)行“失地農(nóng)民保險(xiǎn)”政策，激勵(lì)方式從“道德激勵(lì)”轉(zhuǎn)向以“失地險(xiǎn)”為代表的制度激勵(lì)。失地險(xiǎn)政策較一般居民基本生活保險(xiǎn)的優(yōu)惠體現(xiàn)在直接享受政府1萬元/人的財(cái)政補(bǔ)助、同樣的費(fèi)用折算能多的年限、一次性補(bǔ)繳款享受銀行低息貸款等，受到了農(nóng)戶的普遍歡迎。在“貨幣補(bǔ)償+社保補(bǔ)償”的雙向激勵(lì)下，2009年防洪提項(xiàng)目、2010年工業(yè)功能區(qū)項(xiàng)目、2010新村建設(shè)項(xiàng)目征地工作得以順利推進(jìn)。

3. 制度激勵(lì)衰變，非正式激勵(lì)遞增（2013至今）

至2013年，P村村民失地保險(xiǎn)已做到“應(yīng)保盡?！?，而征地價(jià)格仍相對較低，原制度激勵(lì)實(shí)效大大降低。同時(shí)，農(nóng)民訴求發(fā)生轉(zhuǎn)向，征地“附加條件”如建房審批、歷史遺留問題處理等其他補(bǔ)償?shù)仍絹碓匠蔀檗r(nóng)民核心訴求，征地難問題再次顯現(xiàn)。在此情形下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委不得不深入農(nóng)戶“做工作”，非正式激勵(lì)行為遞增。

四、非正式激勵(lì)特征分析

（一）激勵(lì)主客體分析

1. 激勵(lì)主體

激勵(lì)主體有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委兩類。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，征收工作的順利推進(jìn)為項(xiàng)目順利落地提供基礎(chǔ)，而項(xiàng)目是吸引投資、拉動地方經(jīng)濟(jì)的重要抓手;對主管征收工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來說，順利征收不僅是其工作能力的體現(xiàn)，也是擢取政治資本的機(jī)會?！稗r(nóng)村的工作必須依靠村干部來完成”[11]，村兩委作為另一類激勵(lì)主體，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代理人的身份為土地征收工作的執(zhí)行者，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)戶的中間方。對于村兩委來說，征收工作即是政治任務(wù)也有經(jīng)濟(jì)動因。以P村為例，土地征收大大提高了村集體經(jīng)濟(jì)收入，以2000元/畝的提留款計(jì)算，該輪征收村集體收入近200萬元。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼的方式對村干部進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，大大提高了其工作積極性。

2. 激勵(lì)客體訴求

激勵(lì)客體主要為對土地?fù)碛谐邪?jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，根據(jù)意愿調(diào)查結(jié)果（見表1），對于補(bǔ)償價(jià)格，P村農(nóng)民普遍認(rèn)為“片區(qū)綜合價(jià)”的政策下并無上調(diào)的可能。征地訴求出現(xiàn)轉(zhuǎn)移，首當(dāng)其沖的是建房訴求，其次為外嫁女的失地保險(xiǎn)指標(biāo)，再次為各種各樣村莊歷史遺留問題的政策處理。

本文將農(nóng)戶訴求總結(jié)為三方面：尋求被限制的利益突破、尋求被拖欠的利益回償和尋求非均衡的利益增補(bǔ)。

其一，“被限制的利益突破”。指在一定的政策條件下，按標(biāo)準(zhǔn)的篩選程序，原被排除在政策適用的范圍內(nèi)的村民個(gè)體要求“特事特辦”，開各類“口子”以“擠進(jìn)”的政策適用范圍內(nèi)，表現(xiàn)為“失地險(xiǎn)的突破享受”及“建房的突破享受”兩類。

失地險(xiǎn)的突破享受：在P村村民失地險(xiǎn)基本飽和的前提下，新一輪的土地征用帶來了失地險(xiǎn)指標(biāo)大量盈余，與之相對應(yīng)的是在指標(biāo)不足的村莊失地險(xiǎn)指標(biāo)正以2萬元的單價(jià)進(jìn)行買賣。被征農(nóng)戶普遍要求將失地險(xiǎn)指標(biāo)“轉(zhuǎn)”給其外嫁女，大量外嫁女開始著手回遷戶口以進(jìn)入政策適用范圍，并表達(dá)出“不同意回遷，土地不征用”的強(qiáng)硬態(tài)度。

建房的突破享受：自2014年農(nóng)村建房政策變更后，P村3年間未審批過一戶異地新建住房，3年間建房需求的不斷累積，至2017年的開放審批，最終形成了100余戶總需求量與45戶總供給量的供需失衡。被征收人普遍以土地為砝碼，要求“先批房后征地”。

其二，“被拖欠的利益回償”。指原得到允諾，由于種種原因未兌現(xiàn)的政治允諾，現(xiàn)實(shí)表征為三類：政策執(zhí)行中的“允而未兌”、項(xiàng)目實(shí)施中的“占而未償”和“應(yīng)辦未辦”的行政事項(xiàng)。

政策執(zhí)行中的“允而未兌”主要體現(xiàn)在“三改一拆”政策執(zhí)行中，為順利拆除各類違建同時(shí)緩解社會矛盾，作出的允諾未兌現(xiàn)。如某村民被拆除搭建建筑時(shí)，除100元/平方米的貨幣補(bǔ)償外，承諾批準(zhǔn)新村建房，而2015年農(nóng)村建房政策變更后，由于其未滿足建房資格，該允諾無法兌現(xiàn)，農(nóng)戶要求退還補(bǔ)償款，復(fù)原被拆除的農(nóng)房。項(xiàng)目實(shí)施中的“占而未償”，2012年防洪提工程施工與村民的土地糾紛，雙方對所占面積存在較大爭議，一直擱置未處理?！皯?yīng)辦未辦”的行政事項(xiàng)，以2003年左右的建房戶房產(chǎn)證辦理，由于土管部門存檔資料的遺失造成土地信息的無法核對確認(rèn)，以不動產(chǎn)證代替房產(chǎn)證為說辭長期拖延。

其三，“非均衡的利益增補(bǔ)”。非均衡的利益增補(bǔ)主要是指農(nóng)戶對征地補(bǔ)償方面的質(zhì)疑，表現(xiàn)在對“應(yīng)差未差”、“不均衡價(jià)格”的不滿。

“應(yīng)差未差”：即對高產(chǎn)地與拋荒地的相同補(bǔ)償價(jià)格的不滿。其認(rèn)為：以2016年柑橘市場行情為例，P村的柑橘種植畝產(chǎn)達(dá)到了1.2萬元，5年的土地產(chǎn)出即能達(dá)到征地補(bǔ)償金水平，與拋荒地享受無差異的青苗補(bǔ)償遭到了來自高產(chǎn)戶的普遍抵制。

“不均衡價(jià)格”：農(nóng)村中，村民間土地私自買賣的灰色現(xiàn)象普遍存在，H居民以8萬元/畝的價(jià)格從使用權(quán)人手中“買”得土地，而目前的征地價(jià)格為6萬元/畝。土地私相買賣價(jià)格高于政府統(tǒng)一征收的價(jià)格，造成了“該渠道獲得的土地事實(shí)承包戶不愿意征收”、“有意向買賣的土地原承包戶不愿意征收”的情況。

（二）激勵(lì)因素分析

農(nóng)戶訴求通過“談條件”的方式表達(dá)，只有在允諾或兌現(xiàn)條件的前提下，才會同意征地，而激勵(lì)因素或手段就是獲取征地同意所運(yùn)用的措施。本文將土地征收中的激勵(lì)因素分為“人情型激勵(lì)”、“允諾型”和“特事特辦型”三類。

1. 人情激勵(lì)

鄉(xiāng)村社會聚族而居，在一地居住的人，相互間有著千絲萬縷的聯(lián)系，村干部一定程度上是其姓氏家族在村里的代言人。在這種熟人社會中進(jìn)行征收動員，講人情賣面子成為村干部做工作中運(yùn)用最多的方式。P村干部在征收工作分解中，根據(jù)村莊嚴(yán)、王、朱、祝四大姓氏家族的聚居特征，村干部中一個(gè)祝姓、三個(gè)王姓、兩個(gè)嚴(yán)姓和一個(gè)朱姓各自負(fù)責(zé)相應(yīng)片區(qū)。從最終呈現(xiàn)出的效果上看，人情激勵(lì)實(shí)效略低，首先土地作為農(nóng)民最關(guān)鍵資本，以土地為籌碼所表達(dá)的訴求是其核心訴求，往往不會因?yàn)椤百u面子”而讓步;其次，人情激勵(lì)和允諾激勵(lì)往往相互關(guān)聯(lián)，即農(nóng)戶個(gè)體“賣”一個(gè)人情后，村干部通常作出用其他方式進(jìn)行補(bǔ)償?shù)摹斑€”人情允諾，只講人情而無允諾的激勵(lì)效力往往較弱。

2. 允諾激勵(lì)

允諾除伴隨人情激勵(lì)而發(fā)生外，兩委干部對于合法合規(guī)、合情合理，在其能力范圍內(nèi)，又無法當(dāng)即兌現(xiàn)的訴求往往采取允諾的方式。根據(jù)允諾的內(nèi)容可分為“程序性允諾”與“實(shí)體性允諾”，程序性允諾指在特定的期限內(nèi)完成某項(xiàng)工作，實(shí)體性允諾指以實(shí)體形式表現(xiàn)出來的獎(jiǎng)勵(lì)。此外，允諾的效力一是取決于農(nóng)民個(gè)體對允諾人信任度高低，二是允諾人的權(quán)威性，因此村兩委主職干部往往是允諾的主體?？偟膩碚f，允諾激勵(lì)所呈現(xiàn)出的效用也日漸式微，近年來涉農(nóng)政策密集實(shí)施，難免產(chǎn)生糾紛與矛盾，大量“允而未兌”的事件一定程度上造成信用透支。

3. 特事特辦激勵(lì)

前兩種激勵(lì)方式本質(zhì)上是給予一定的收益預(yù)期，而特事特辦激勵(lì)當(dāng)即實(shí)現(xiàn)訴求，是效力最大的激勵(lì)方式。特事特辦是一種處理問題的方法，是對突發(fā)的、無法回避的問題，必須采取超越一般常規(guī)、較靈活的方式予以處理，是社會管理的需要，也是以人為本的體現(xiàn)[12]。其中，“特事”即為土地征收，征收的目的是服務(wù)項(xiàng)目;“特辦”體現(xiàn)為“一切為土地征收工作讓步”，在P村，具體表現(xiàn)在對被征收人的優(yōu)先待遇、明貼暗補(bǔ)及重新啟動涉及被征收人的、暫擱置的歷史遺留問題處理。

其一，“優(yōu)先待遇”。優(yōu)先待遇是指被征收人在其他政策性指標(biāo)分配中，較其他村民有更高的優(yōu)先級，P村中表現(xiàn)在建房指標(biāo)分配傾斜、低保戶認(rèn)定傾斜、入黨資格傾斜。首先，在P村新村第三期建房指標(biāo)分配上，在規(guī)劃的65戶農(nóng)房中，有48個(gè)建房資格分配給了被征收戶;其次，在低保戶資格認(rèn)定方面，同樣情況優(yōu)先分配給失地戶享受;在入黨資格審查、批準(zhǔn)方面，優(yōu)先吸收征收合作戶。優(yōu)先待遇作為保障失地戶權(quán)益的措施，有其存在的合理性。

其二，“明貼暗補(bǔ)”。明貼是對征收存在的普遍糾紛、矛盾進(jìn)行一定的損失補(bǔ)償以緩和糾紛，以高產(chǎn)地和拋荒地的差異化補(bǔ)償為代表。Q市片區(qū)綜合價(jià)政策其已包含青苗補(bǔ)償費(fèi)，在解釋無效的情況下，P村仍不得不對地上果樹再次補(bǔ)償。最終按果樹樹齡進(jìn)行差異化補(bǔ)償，高齡、中齡、低齡果樹分別按150元/株、80元/株和30元/株進(jìn)行補(bǔ)償。

暗補(bǔ)是針對征收中存在的個(gè)別糾紛，有其客觀合理性，而又易引發(fā)他人不滿，以對高于征收價(jià)格“買”得土地的被征收人暗補(bǔ)和個(gè)別土地面積糾紛戶暗補(bǔ)為表現(xiàn)。對于前者，補(bǔ)足其差價(jià)部分;對于后者，往往部分補(bǔ)償，各做讓步。

其三，“重啟擱置”。重啟擱置是指重新啟動涉及被征收人的被擱置處理的歷史遺留問題，具體表現(xiàn)在“應(yīng)償未償”、“占而未償”、“應(yīng)辦未辦”三類問題。源于農(nóng)村整治政策執(zhí)行和項(xiàng)目占地的社會糾紛得以重新啟動政策處理程序，歷史遺留問題的妥善解決，促進(jìn)被征收人切身利益的實(shí)現(xiàn)，大大促進(jìn)了土地征收工作的推進(jìn)。

（三）非正式激勵(lì)的環(huán)境基礎(chǔ)

非正式激勵(lì)的環(huán)境基礎(chǔ)有兩層含義，一是促使征收方選擇此方式的動因，二是保障此方式實(shí)行的基礎(chǔ)。

1. 非正式激勵(lì)選擇動因：結(jié)構(gòu)變動與需求倒逼

根據(jù)“推拉理論”，造成行為改變的原因無外乎原不利因素的推力和新有利因素的拉力，就非正式激勵(lì)來說，產(chǎn)生的推力包括農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政治信任弱化，即對征收是從“公共利益”出發(fā)的懷疑導(dǎo)致土地征收失去民意基礎(chǔ)，工作難度增加;其次正式制度激勵(lì)無法適應(yīng)訴求的快速變動，激勵(lì)效用降低，迫使征收者尋找新的激勵(lì)方式。拉力主要為非正式激勵(lì)在解決征地糾紛中起著潤滑劑的效用。

第一，原基礎(chǔ)喪失：農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政治信任的弱化。政治信任是公民個(gè)體或群體對政治行為者、政府、政黨、政治制度和政治系統(tǒng)的一種心理和態(tài)度[13]。根據(jù)實(shí)地調(diào)查，P村村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政治信任的弱化主要在于“應(yīng)兌未兌”的政治承諾和歷史遺留問題的長期擱置，如原征收的土地未按當(dāng)初規(guī)劃實(shí)施，原承諾能帶來巨大經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目流為房地產(chǎn)項(xiàng)目等事件引發(fā)群眾對政府征地用于“公共利益”的普遍質(zhì)疑。此外，一些賠償糾紛、工作過失等也在不斷損害者政府公信力。導(dǎo)致群眾不斷握緊手中的“砝碼”，在切身享受到實(shí)實(shí)在在的“優(yōu)惠”后才讓步，大大提高了政策的施行成本。

第二，原激勵(lì)失效：正式制度激勵(lì)無法適應(yīng)訴求的快速變動。正式制度激勵(lì)，即土地征收補(bǔ)償政策，通過制度化的方式確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，P村正式制度激勵(lì)的效力從2013年開始衰減。正式制度激勵(lì)是基于一般情形坐實(shí)的，隨著個(gè)體訴求不斷多樣化，正式制度激勵(lì)有限的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償無法覆蓋、替代被征收人的其他訴求。在農(nóng)民收入增長迅速的當(dāng)下，因土地征收所獲的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償對農(nóng)民來說已經(jīng)不再是“巨款”，征收的經(jīng)濟(jì)動因衰減;反之，農(nóng)民更愿意為其他關(guān)乎其切身需求的事務(wù)埋單，如建房審批、歷史遺留問題處理。其源于農(nóng)民個(gè)體的特征化訴求難以用正式激勵(lì)進(jìn)行一般化、普適性的方式處理，必須深入農(nóng)民內(nèi)部，就各自的訴求進(jìn)行具體協(xié)商、甄別與再平衡。

第三，新需求倒逼：項(xiàng)目急就章背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的被動妥協(xié)。項(xiàng)目作為吸引投資、拉動經(jīng)濟(jì)增長的重要方式，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意義重大，“大干快上”成為各級政府抓項(xiàng)目落實(shí)的基調(diào)。以H鎮(zhèn)的省級特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建為例，創(chuàng)建總時(shí)限為5年，省發(fā)改部門以投資量進(jìn)行考核，以5年共完成50億元的總投資為門檻。土地征收作為政府招商引資的前置工作，面臨著巨大的時(shí)間壓力，“一切為土地征收讓路”成為一定時(shí)間段內(nèi)的主導(dǎo)思想。對H鎮(zhèn)政府來說，時(shí)間成為了最寶貴的要素，“一刻也耽擱不起”成為征收方的共識。在此情形下，H鎮(zhèn)政府、村兩委對被征收人的所提條件“能滿足盡量滿足”。

2. 非正式激勵(lì)可實(shí)施的制度機(jī)制、社會規(guī)則雙基礎(chǔ)

保障非正式激勵(lì)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委能在多大程度上調(diào)動社會資源，其來源于兩個(gè)方面，一是合理的制度機(jī)制，二是鄉(xiāng)村社會內(nèi)在規(guī)則。

合理的制度機(jī)制表現(xiàn)為：政策紅利的基層分配權(quán)、征收執(zhí)行的余量安排和政策處理的隱性窗口期，其在一定程度上放開了村兩委的“手腳”，為其與農(nóng)戶的協(xié)商談判創(chuàng)造空間。社會內(nèi)在規(guī)則表現(xiàn)為鄉(xiāng)土人情社會中的“關(guān)系規(guī)則”，通過“欠人情”或“賣面子”的方式，使農(nóng)戶在征地中“擱置”訴求，并在日后的社會事務(wù)中主動“還人情”以彌補(bǔ)其征地?fù)p失。