賓光涵 董紫玲

摘要：訴前程序經(jīng)過近年來的發(fā)展，被視為與訴訟程序同樣重要的創(chuàng)新制度。通過對多個試點地區(qū)檢察機關提起公益訴訟的調(diào)查實證下，在司法實踐中它的價值得到極大的體現(xiàn)。但訴前程序的設定上，我國訴前程序仍存在審查判定標準失宜，回復期限過于僵化和配套措施不完善的問題。在充分吃透立法精神和理論的基礎上，通過準確把握履職審查標準、彈性設定回復期限和完善訴前配套制度等策略，將有利于推進行政公益訴訟訴前程序的有效實施。

關鍵詞：行政公益訴訟;訴前程序;審查標準;回復期限;配套措施

一、行政公益訴訟訴前程序的實踐困境

訴前程序經(jīng)過了兩年的發(fā)展后取得了豐厚的碩果，但筆者在閱讀司法裁判文書網(wǎng)的案例中，認為訴前程序制度目前的發(fā)展還有進步和完善空間，在環(huán)境領域的應用上，可以進行法律文件的細化和司法實踐中的調(diào)整。筆者將從三個方面，結合事實案件進行闡述。

（一）訴前程序中行政機關履職判斷標準失衡

檢察機關在行政機關履職期滿的審查中主要以兩種方法進行判斷：一是以行政機關是否履行了法定職責和選擇了正確的履職方向來判斷的行為標準。二是以行政機關在履職行為后是否制止了環(huán)境公益受到損害和解決環(huán)境問題來判斷的結果標準。但由于行政機關的履職過程中存在復雜的情形：第三人不遵守行為造成的破壞、環(huán)境自身特性問題等情形，不能以行為結果作為判斷的偏向標準。而司法實踐中存在不少檢察機關以結果標準作為最終審查導向，在行政機關合理履行職權并窮盡行政措施之后，檢察機關對其提起了行政公益訴訟的情形。如興仁縣環(huán)保局訴貴州融華集團投資有限公司在興仁下山鎮(zhèn)遠程煤礦一案。興仁縣環(huán)保局在收到檢察機關檢察意見后，對該投資有限公司進行了積極的行政管理：對違法單位依法處以行政處罰，實施了一系列措施加強煤礦工作環(huán)境管理。環(huán)保局的行為在行為標準上，已經(jīng)盡到了行政機關依法履行職責的義務，并得到了公益訴訟人以及法院的認可。但貞豐縣檢察機關基于煤礦作業(yè)造成的土壤、大氣、水污染的損害依舊存在為由提起環(huán)境行政公益訴訟。在這一起案件中，檢察機關的決定起訴行為已向結果標準傾斜而忽視了行為標準。在《試點方案》中的“在提起檢察意見后依法履行職責的行政單位不應被提起環(huán)境公益訴訟”的指示沒有得到應有的適用，也沒有實現(xiàn)訴前程序的法律目的和立法意圖。

（二）訴前程序中回復期限設定僵化

在《最高人民法院最高人民檢察關于檢查公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對訴前程序的回復期限調(diào)整以前，行政機關的回復期限（也就是行政機關依法履職期限）為30日。這一制度設定和當前行政機關的履職客觀規(guī)律存在明顯不協(xié)調(diào)。因此在前述文件中做出調(diào)整：將這一回復期限修改至30日，并且在出現(xiàn)國家集體利益損害擴大化的特殊情形15日內(nèi)做出回復。雖然經(jīng)過調(diào)整后履職期限的設定更加的合理了，但是仍舊存在僵硬死板的設置特性，對于特殊的行政履職情況難以適用。主要有以下幾個方面。

1. 行政機關履職受自然環(huán)境的客觀性所影響。對于一些特定的環(huán)境情況，自然限制，行政機關的履職整治效果難以在規(guī)定期限內(nèi)實現(xiàn)。對于行政機關整治需要根據(jù)環(huán)境特性進行時間上的階段性治理的情況，整治效果的實現(xiàn)也不能一蹴而就。如集安市人民檢察院訴被告集安市林業(yè)局不依法履職案中，檢察機關在秋季對被告林業(yè)局提出檢察意見，恢復因開采被毀壞的林地。林業(yè)局進行行政整治后因季節(jié)原因無法在林地直接補種，選擇在當?shù)亓謽I(yè)工作站先補種，被檢察機關認為行政履職質量不達標而被提起訴訟。這起案件充分體現(xiàn)了自然因素會對訴前期限內(nèi)行政履職產(chǎn)生影響。

2. 行政機關履職時需要較長的行政制度流程。環(huán)境公益訴訟中行政權力的實施往往需要動用強制性權力或者其他行政組織的相互配合。在這兩種情況下中，前者需要遵守《行政強制法》，按照規(guī)定的方式實施權力，在很多具體的法定程序上需要一定的期限。比如陜西省安康鐵路運輸檢察院訴被告漢陰縣國土資源局不履行行政職責中，在公益訴訟人提出檢查意見的一個月后，被告正在為能夠合法行使行政權力而向漢陰縣人民法院申請強制執(zhí)行。

而后者的情形則需要行政履職過程中需要多部門聯(lián)動。如跨區(qū)域的環(huán)境問題、多層面導致的環(huán)境問題。在當前我國的立法體系中，不同的環(huán)境領域由不同的單行法律和環(huán)境部門統(tǒng)籌規(guī)劃，當一個環(huán)境問題引起多個環(huán)境連鎖反應時，通常需要多個部門的聯(lián)動、溝通、共同合作協(xié)調(diào)完成治理工作。這些溝通和工作協(xié)商從計劃到落實在一個月的時間內(nèi)難以完成和產(chǎn)生履職效果。如水土流失問題，這樣的環(huán)境問題需要統(tǒng)一規(guī)劃，調(diào)整土地利用結構，進行植被覆蓋樹木移種等措施，來形成完整的水土流失治理、預防機制。這就需要林業(yè)部，水利部等機構聯(lián)合治理。

（三）訴前程序中審查判定信息不足

第一、在環(huán)境保護領域訴前程序中對于行政機關不作為和履責標準上沒有具體的規(guī)定。該方面主要體現(xiàn)在檢察機關對行政機關履職審查的矛盾上，檢察機關認為行政機關依檢察建議完成履職的判定和行政機關履職的實際能力有所沖突，檢察機關也會對于不同的審查情況有不同的理解。行政機關只履行了一部分職責，是否屬于無作為？行政機關行使職權效果有賴于上級和其他部門配合以及受管理第三人的配合，行政機關僅履行好自己的職責。應該如何判斷？諸如此類，都是訴前程序中存在的問題。

第二、檢察機關缺少通過調(diào)查和技術鑒定來獲取環(huán)境信息和行政履職信息的渠道和方法。訴前程序的訴前評估和后續(xù)審查勢必要運用到檢察人員對行政機關的調(diào)查，以及對污染損害、生態(tài)破壞有詳細的了解。環(huán)境生態(tài)狀況鑒定對于檢察機關科學合理的判斷行政機關訴前程序履職效果具有非常重要的作用和意義，但就目前國內(nèi)的鑒定評估現(xiàn)狀來看，機構少，評估難度大，針對環(huán)境和生態(tài)破壞的評估流程鑒定周期長，過程繁雜，成本高。檢察機關在獲取相關信息時會存在困難，影響審查效率以及審查合理性。

二、行政公益訴訟訴前程序的實施建議

（一）重新建立并彰顯訴前程序的獨立價值

訴前程序體現(xiàn)的一大特點是檢察機關對行政履職的監(jiān)督性和司法權力的謙抑性，尊重行政權，以達到兩者機關相互協(xié)調(diào)，從而彰顯訴前程序的獨立價值。對于當前檢察機關審查行政機關訴前履職判斷存在失衡的現(xiàn)象，筆者認為，檢察機關對訴前程序的獨立價值和立法精神在理解和應用上存在偏失。因此，在進行審查制度完善的探討中應該以此作為思想中心。

檢察機關對行政機關在訴前程序期限內(nèi)履職結果審查中，應該偏向于行為標準。即行政機關是否通過其行政行為制止損害的發(fā)生，使國家和社會環(huán)境利益不再處于受到侵害狀態(tài)或者處于受到侵害的威脅。司法實踐中可以考慮從行政機關是否超越回復期限、相關侵權行為是否持續(xù)、行政機關是否窮盡法定職責采取措施”等角度進行考慮。如果在履職審查中偏向結果標準，當行政機關按照檢察建議做出自我糾正，投入大量精力及成本積極履行職責后，卻又因后果沒有達到預期效果而承擔行政訴訟責任，可能導致行政機關對未來的訴前程序產(chǎn)生消極對待的態(tài)度以及雙方機關的關系惡化。且從邏輯上理解，行政機關不作為和國家社會環(huán)境利益受損之間的關系上為因果關系，如果能夠跟進行政履職中環(huán)境改善進度，并予以監(jiān)督，采用行為標準并無不妥。

（二）建立訴前程序彈性履職期限

在最高檢察機關法律文件指示中已將行政機關履職期限從原來的30日改為60日，但針對行政行為程序和環(huán)境保護領域的特殊性。筆者認為應當在60日履職審查期限的基礎上進行適當?shù)恼{(diào)整。在進行彈性履職期限前，行政機關在收到了檢察建議后，應當在履職糾正的同時遞交履職整改計劃書。內(nèi)容應當包括了行政機關對于相關事項處理權限范圍，是否需要通過司法程序申請行政強制執(zhí)行權，整改是否需要多部門聯(lián)動，整改計劃步驟。檢察機關可以根據(jù)不同情況酌情處理。

對于一般情形下履職期限適用：一是行政機關能夠以單方非要式行政行為進行行政履職的情況。二是行政機關通過制定行政規(guī)定進行監(jiān)管，監(jiān)督方面工作的情況。三是對于緊急，會迅速產(chǎn)生規(guī)模性惡化的環(huán)境問題。四是雖有要式行政措施但事實情況并不復雜，行政機關能夠通過積極履職實現(xiàn)的。如此類情形，應當依照60日訴前程序履職期限進行，以保證國家社會的環(huán)境生態(tài)安全和行政機關的履職效率。

對于特殊情況應當適用彈性履職期限的：一是需要通過較多的行政或者司法審批程序，以及需要階段性實施環(huán)境整治履職工作的環(huán)境問題。二是提出檢察建議的問題屬于環(huán)境問題中多環(huán)節(jié)中的其中之一，需要多部門聯(lián)合整治才能夠進行有效的行政履職的環(huán)境問題。三是由于案情復雜，責任主體不明確，違法主體難以尋找等問題，需要詳細調(diào)查。四是行政機關履職后，由于生態(tài)自然上的特性環(huán)境恢復需要時間和過程的狀況。對于此類在60日難以達成行政履職工作訴前程序情形，檢察機關可以在第60日要求行政機關遞交行政履職狀況報告和后續(xù)規(guī)劃并進行審查，酌情延長，同時檢察機關應當加強監(jiān)督。充分尊重和重視行政機關履職所需要的時間。

（三）完善訴前程序配套措施制度

1. 完善檢察機關的調(diào)查權力，提高調(diào)查質量

一是在具體實行調(diào)查權時應當有完備的程序規(guī)定。對于檢察機關調(diào)查權行使時應當按照要求兩人一組進行工作。給予檢察機關對行政機關履職所產(chǎn)生的相關文件擁有收集和調(diào)查的權利 。二是加強檢察機關的人員素質和行政知識方面的了解，調(diào)查工作是一個具有高度專業(yè)性的工作，對調(diào)查人員的素質和技能有較高要求。進一步加強通過檢察機關內(nèi)組織學習等方式提高人員調(diào)查素質，增強對行政機關工作程序和工作內(nèi)容的了解。以服務于相關調(diào)查工作的展開。

2. 拓寬、提高環(huán)境鑒定信息的渠道和質量

良好的環(huán)境鑒定信息來源，對檢察建議的權威性和科學性以及檢察機關獲取訴前程序審查依據(jù)具有積極作用。但鑒于目前鑒定資源獲取難度大且成本高，建議：一是我國必須建立一套分工合理、運行高效有序的公益環(huán)境損害評估鑒定管理機制。評估對象不僅包括對環(huán)境造成的損害，還要考慮到受損害客體的復雜性并建立問題導向型的制度設置，將其作為外部調(diào)節(jié)“推力”切實保障各項制度之間有效銜接。二是對于環(huán)境破壞程度相對影響不大，環(huán)境生態(tài)之間影響關系較弱的環(huán)境問題，應當由被提起檢察建議一方的行政機關負環(huán)境鑒定責任。（向獨立第三方提起鑒定請求并由第三方進行鑒定，鑒定結果由鑒定機構直接交予檢察機關。）三是引入在環(huán)境鑒定和學識方面有權威的第三方機構進行鑒定，擴大鑒定意見獲取渠道。如相關法人機構，高等學校組織或環(huán)保組織。在保證鑒定意見精確的前提下擴寬技術鑒定來源。

3. 細化和改善檢察建議和行政行為審查標準

一個程序若要發(fā)揮其功能和效用必須具有可操作性。不論是行政權力監(jiān)督還是環(huán)境權益保護方面，嚴格規(guī)范訴前程序的相關規(guī)定，強化權力行使規(guī)劃意識，能保障檢察機關正確的行使訴前程序職權。筆者認為法律文件內(nèi)容應包括檢察建議提起的前提標準，檢察建議具體內(nèi)容標準，行政回復期限設定，判斷行政機關有無充分履職糾正不良行為，在檢察機關提起公益訴訟后發(fā)現(xiàn)不妥時應該如何處理，不履職法律后果如何。諸如此類，應當根據(jù)不同區(qū)域不同等級的行政機關能力，劃分給不同的區(qū)域法律機構進行構思和確定。

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（作者單位：江西理工大學）