王靜

【摘 要】開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，財(cái)政總收入也不斷增加，財(cái)政管理體制持續(xù)深化和改革，財(cái)政預(yù)算的管理日趨完善，對(duì)預(yù)算管理的規(guī)范性、科學(xué)性、精細(xì)化要求持續(xù)增強(qiáng)。但是在財(cái)政預(yù)算的管理過程中，依然存在一定的問題亟須完善。本文對(duì)開發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算管理過程中的問題進(jìn)行了分析，并提出加強(qiáng)預(yù)算、財(cái)務(wù)和融資管理的意見和建議。

【關(guān)鍵詞】開發(fā)區(qū);預(yù)算管理;績效評(píng)價(jià)

財(cái)政預(yù)算管理是政府的一項(xiàng)重要職能，是當(dāng)前國家財(cái)政管理的水平的重要體現(xiàn)，也對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行至關(guān)重要，加強(qiáng)預(yù)算管理水平意義重大，目前黨中央、國務(wù)院對(duì)持續(xù)深化財(cái)政體制改革，不斷提升預(yù)算管理水平，保障各項(xiàng)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提出更高要求，因此加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理的研究意義重大，財(cái)政局積極適應(yīng)新常態(tài)，聚焦新目標(biāo)，探索新思路，推進(jìn)新舉措，堅(jiān)持“穩(wěn)中求進(jìn)”工作總基調(diào)，充分發(fā)揮財(cái)政“保民生、保信用、保發(fā)展”職能，積極穩(wěn)妥、有力有序加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，堅(jiān)持財(cái)力協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力，遵照零基預(yù)算、綜合預(yù)算的原則，科學(xué)合理的進(jìn)行預(yù)算管理。但實(shí)際管理過程中也存在一些問題。

一、開發(fā)區(qū)預(yù)算管理中存在的問題

1.收入穩(wěn)增長基礎(chǔ)不牢，增長空間受限。

一是減稅降費(fèi)政策深入推進(jìn)，減收效應(yīng)進(jìn)一步顯現(xiàn)，稅務(wù)機(jī)構(gòu)調(diào)整、稅制改革后地方稅體系有待逐步確立，總體仍面臨較大下行壓力;二是從結(jié)構(gòu)上看，財(cái)政收入主要依靠非稅、契稅等一次性收入拉動(dòng)，四大主稅種占比較少;三是區(qū)內(nèi)零星、中小規(guī)模企業(yè)較多，具有經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)效益的龍頭企業(yè)較少，在西咸“納稅十強(qiáng)企業(yè)”中我區(qū)僅占據(jù)三席，相對(duì)于收入體量在西咸的占比，企業(yè)規(guī)模及企業(yè)拉動(dòng)效應(yīng)明顯不足;與此同時(shí)，按照最新的財(cái)政體制，我區(qū)在保障西安市、能源金貿(mào)中心以及灃西新城收入基數(shù)的基礎(chǔ)上，稅收收入增量部分的35%需上解西咸。同時(shí)，還要承擔(dān)市、區(qū)兩級(jí)配套資金，收入增量空間受限。

2.剛性支出需求旺盛，收支矛盾凸顯。

重大改革和政策性增值多期疊加，招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、城市建管、養(yǎng)老保險(xiǎn)改革、民生政策提標(biāo)擴(kuò)面，尤其是“教師工資、生均經(jīng)費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)”三個(gè)硬增長等財(cái)政剛性支出需求累進(jìn)式增長。加之托管灃東街道、長安細(xì)柳等9個(gè)行政村后，財(cái)政保障范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，財(cái)政支出壓力前所未有并將長期存在。

3.支出需求與財(cái)力不匹配，責(zé)任意識(shí)有待強(qiáng)化。

由于西咸與灃東新城管理體制不斷調(diào)整，上級(jí)資金支持金額和方式也在不斷變化，隨著灃東新城開發(fā)建設(shè)進(jìn)入新階段，各單位、各部門追趕超越意識(shí)不斷增強(qiáng)，預(yù)算編制質(zhì)量有所提升，預(yù)算申報(bào)相對(duì)較實(shí)、較全，但是各部門在干事花錢的過程中，支出責(zé)任意識(shí)仍然不足，向上爭取資金不夠積極、主動(dòng)，部門干事的資金需求與財(cái)力不匹配的矛盾依然突出。

4.融資監(jiān)管日趨收緊，還本付息壓力同期顯現(xiàn)。

當(dāng)前，各級(jí)政府債務(wù)監(jiān)管密集收緊，多份文件多次重申“融資平臺(tái)新增債務(wù)與地方政府信用嚴(yán)格隔離”，銀根收緊，成本上升，金融機(jī)構(gòu)多處于觀望狀態(tài)，導(dǎo)致授信難、提款更難;同時(shí)，我區(qū)還本付息壓力進(jìn)一步增大，政府性債務(wù)需還本付息。

5.土地資源沉淀閑置，未轉(zhuǎn)換為“真金白銀”。

我區(qū)處于開發(fā)建設(shè)初期，大量土地資源處于待報(bào)批、待儲(chǔ)備、待出讓的“沉睡”狀態(tài)，保障城市建設(shè)的資金“蓄水池”尚未形成;受西安市房地產(chǎn)限購政策影響，土地市場存在較大不確定性，土地收入組織難度加大，土地收入用于保障公共服務(wù)領(lǐng)域的教育、保障房、地鐵及還本付息支出后，可用于開發(fā)建設(shè)資金量有限。

6.預(yù)算績效管理處于起步階段，仍沒有實(shí)質(zhì)突破。

一是績效理念尚未深入人心，一些部門對(duì)預(yù)算績效理解浮于表面、缺乏主動(dòng)性、趨于敷衍，預(yù)算部門做事不管錢，財(cái)政部門管錢不管事，預(yù)算管理過程中仍存在重分配輕管理、重使用輕效益的慣性思維。二是績效管理的廣度和深度不足。預(yù)算績效目標(biāo)申報(bào)僅針對(duì)一般公共預(yù)算支出，尚未覆蓋全部財(cái)政資金，績效目標(biāo)審核更像是為了安排資金才調(diào)整的評(píng)價(jià)結(jié)果，一些領(lǐng)域財(cái)政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費(fèi)的問題較為突出，克扣挪用、截留私分、虛報(bào)冒領(lǐng)的問題時(shí)有發(fā)生。三是績效激勵(lì)約束作用不強(qiáng)。績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用性較弱?？冃гu(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整脫鉤，很多部門認(rèn)為做不做績效評(píng)價(jià)不重要，不做績效評(píng)價(jià)也能獲得財(cái)政資金，對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果較差的單位往往是口頭通報(bào)，并未建立自上而下的考核獎(jiǎng)懲機(jī)制。

二、加強(qiáng)預(yù)算、財(cái)務(wù)和融資管理的意見和建議

1.適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和財(cái)政收支矛盾加劇的新局面，更加注重轉(zhuǎn)方式激活力，促進(jìn)財(cái)政收入穩(wěn)步增長。

一是涵養(yǎng)優(yōu)質(zhì)稅源。積極落實(shí)各項(xiàng)稅費(fèi)改革，巧用稅收“減”法，“放水養(yǎng)魚”，培植骨干財(cái)源;二是完善“控稅引稅”機(jī)制，加強(qiáng)稅收服務(wù)創(chuàng)新，發(fā)揮財(cái)政政策引導(dǎo)作用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級(jí)，構(gòu)建財(cái)政收入穩(wěn)步增長長效機(jī)制;三是建立土地動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制，摸清土地家底，全面掌握區(qū)內(nèi)可供出讓土地的數(shù)量、價(jià)格，合理預(yù)判土地出讓收入，加快土地儲(chǔ)備、出讓進(jìn)度，加強(qiáng)出讓金收入組織力度，提高土地出讓價(jià)款到位率，切實(shí)將“自然資源”轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)的“財(cái)源”;四是緊緊抓住國家治污減霾、文化旅游、鄉(xiāng)村振興加快發(fā)展的有利時(shí)機(jī)，提前做好項(xiàng)目包裝儲(chǔ)備，加大對(duì)接、落實(shí)力度，爭取更多的項(xiàng)目進(jìn)入上級(jí)項(xiàng)目庫和補(bǔ)助范圍;以“大西安”建設(shè)為契機(jī)，多渠道爭取中、省、市及西咸新區(qū)項(xiàng)目資金向我區(qū)傾斜，千方百計(jì)擴(kuò)大收入規(guī)模;五是創(chuàng)新財(cái)政投入方式，充分發(fā)揮財(cái)政資金的“乘數(shù)效應(yīng)”和“撬動(dòng)作用”，吸引社會(huì)資本投入公共服務(wù)領(lǐng)域，為我區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展引入源頭活水。

2.適應(yīng)追趕超越和提質(zhì)增效的新要求，更加注重保基本兜底線，著力提升預(yù)算管理質(zhì)量。

一是踐行“財(cái)為民理，利與眾謀”，堅(jiān)持盡力而為、量力而行，推動(dòng)辦好事關(guān)群眾切身利益的“關(guān)鍵小事”和民生實(shí)事;二是深入調(diào)研、科學(xué)研判，做好收支預(yù)測和財(cái)政中長期規(guī)劃編制工作，尤其注重對(duì)PPP項(xiàng)目及昆明池等重點(diǎn)項(xiàng)目中長期支出與財(cái)政承受能力匹配度的研究;三是按照“誰預(yù)算、誰公開、誰負(fù)責(zé)”的原則，依法依規(guī)公開預(yù)、決算，打造“陽光財(cái)政”;四是深入研究體制機(jī)制，探索新形勢下財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配最佳模式;五是要時(shí)刻保有危機(jī)感、緊迫感，牢固樹立節(jié)約意識(shí)、資金平衡意識(shí)，發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗精神，結(jié)合區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀及部門工作實(shí)際，多做研究，對(duì)支出項(xiàng)目分重點(diǎn)、分先后進(jìn)行分類排隊(duì)，將有限財(cái)力優(yōu)先保民生、保信用、保重點(diǎn)相應(yīng)支出;六是以政府采購、投資評(píng)審為抓手，合理節(jié)約財(cái)政資金;七是牢固樹立資本意識(shí)、經(jīng)營意識(shí)，統(tǒng)籌整合、活用已形成資產(chǎn)，積極探索資本化新路徑，推進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

3.適應(yīng)金融監(jiān)管日益加大的新格局，更加注重夯實(shí)主體責(zé)任，著力打好防風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)。

一是財(cái)政要統(tǒng)籌各單位融資，達(dá)成融資目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)資金供求平衡。同時(shí)，加強(qiáng)資金及政府債務(wù)管理，積極防范系統(tǒng)性資金風(fēng)險(xiǎn);二是以土地儲(chǔ)備中心為責(zé)任主體，積極研究棚改、土地儲(chǔ)備、文化旅游、保障房等項(xiàng)目的策劃包裝，力爭年內(nèi)發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債、項(xiàng)目收益?zhèn)日畟?三是以市政園林配套中心為責(zé)任主體，大力開展綜合管廊、道路工程、市政維護(hù)、污水處理等PPP項(xiàng)目實(shí)施。充分發(fā)揮灃東城投融資職能，借助金融市場力量促進(jìn)市政項(xiàng)目建設(shè)。

4.適應(yīng)加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的新導(dǎo)向，更加注重強(qiáng)監(jiān)督促績效，著力提升資金使用效益。

一是進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督與考核，將預(yù)算執(zhí)行率納入年度考核內(nèi)容，確保財(cái)政預(yù)算不只編得好，更要執(zhí)行得好;二是構(gòu)建、完善內(nèi)控制度，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)、管理全面控制，依法、依規(guī)、依制度規(guī)范理財(cái)行為，推動(dòng)各項(xiàng)工作開展，在嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律長效機(jī)制方面見實(shí)效;三是注重提高財(cái)政支出績效，將全面實(shí)施績效管理作為深化預(yù)算管理改革的總抓手，健全以結(jié)果導(dǎo)向配置公共資源的績效管理機(jī)制，將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，逐步擴(kuò)大預(yù)算績效管理覆蓋范圍;四是隨著預(yù)算編報(bào)體系的逐步完善，各基層預(yù)算單位應(yīng)自覺遵守財(cái)經(jīng)法規(guī)，科學(xué)編制預(yù)算，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)新增項(xiàng)目及重點(diǎn)領(lǐng)域預(yù)算執(zhí)行的管理，著力提升資金使用效益，切實(shí)夯實(shí)主體責(zé)任及支出責(zé)任。五是財(cái)政部門要抓緊建立績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機(jī)制，將本級(jí)部門整體績效與部門預(yù)算安排掛鉤，對(duì)績效好的政策和項(xiàng)目原則上優(yōu)先保障，對(duì)長期沉淀的資金一律收回并按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌用于亟需支持的領(lǐng)域。

········參考文獻(xiàn)·····················

[1]中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見.財(cái)預(yù)〔2018〕167號(hào)[Z].

（作者單位：陜西省西咸新區(qū)灃東新城財(cái)政局）