張 倩

常州大學(xué)史良法學(xué)院，江蘇 常州 213164

一、問題的提出

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境越來越重視，先后出臺(tái)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《改革方案》)《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》等相關(guān)文件。兩個(gè)國(guó)家層面的政策文件都提到了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度，這一創(chuàng)新性制度在兩個(gè)文件中的規(guī)定不同，后者相較于前者，明確將磋商置于訴訟之前，保證了磋商前置的程序地位。由于我國(guó)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商正處于探索階段，對(duì)于磋商的法律問題、理論與實(shí)踐的相關(guān)研究都處于空白狀態(tài)，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律困境進(jìn)行研究分析并提出相應(yīng)的對(duì)策具有重要意義。

二、我國(guó)的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商現(xiàn)狀

(一)政策文件概況

《改革方案》中對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度進(jìn)行了籠統(tǒng)的規(guī)定，主要包括在第二部分工作原則中提到主動(dòng)磋商，司法保障。這部分明確規(guī)定了賠償權(quán)利人要主動(dòng)進(jìn)行磋商，確立了其在磋商中的主導(dǎo)地位。第四部分工作內(nèi)容里規(guī)定了開展磋商的具體操作。全國(guó)各地在《改革方案》的基礎(chǔ)上，紛紛出臺(tái)了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度文件，對(duì)磋商制度進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。如《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》《江蘇省“1+7+1”文件》《江蘇省高級(jí)人民法院關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的審理指南(一)》《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》《湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法(試行)》《重慶市生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作程序規(guī)定》《紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》《浙江省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法》等等。現(xiàn)階段并沒有法律對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商進(jìn)行規(guī)定，效力層級(jí)較高的僅有的司法解釋為《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》。

(二)司法實(shí)踐現(xiàn)狀

生態(tài)環(huán)境損害具有復(fù)雜性、廣泛性、牽連性等特征，對(duì)其進(jìn)行救濟(jì)需要耗費(fèi)大量的財(cái)力、人力以及司法資源等，相較而言，賠償磋商更具時(shí)效性、經(jīng)濟(jì)性。筆者通過對(duì)各地賠償磋商案件搜集分析后發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段主要形成以下幾種磋商模式，如以政府部門主動(dòng)參與磋商并與責(zé)任主體平等對(duì)話，第三方如律師協(xié)會(huì)、專家學(xué)者等主持磋商，公眾參與監(jiān)督等各類主體為主的賠償磋商模式。在現(xiàn)有的案例中有磋商不成轉(zhuǎn)訴訟的，有檢察院監(jiān)督政府部門以及督促其啟動(dòng)磋商程序的，也有磋商成功的案例。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度困于沒有具體的法律規(guī)定作為依據(jù)，各個(gè)磋商案件在辦理過程中也各省、市的做法也截然不同，只能在實(shí)踐中逐漸摸索磋商程序規(guī)則。

三、我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律困境

(一)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的立法缺位

鑒于現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商規(guī)范性文件效力層級(jí)較低，未在法律層面進(jìn)行規(guī)定，且在實(shí)踐中缺乏具體的程序規(guī)則進(jìn)行指導(dǎo)，在司法實(shí)踐中加大了法官審理的難度。從法律術(shù)語來看，我國(guó)現(xiàn)有法律中并未出現(xiàn)過“磋商”一詞，與之相近的法律用語有“和解”、“調(diào)解”等，而和解、調(diào)解程序具體規(guī)則又與磋商程序不同，亟待在立法層面對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商進(jìn)行規(guī)定。

(二)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商主體責(zé)任分配不明

環(huán)境責(zé)任公平原則貫穿于整個(gè)環(huán)境法中，而環(huán)境責(zé)任負(fù)擔(dān)需要所有相關(guān)主體公平承擔(dān)，具體的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商相關(guān)費(fèi)用理應(yīng)分配給所有可能涉及到的主體。有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)囊?guī)范性文件都普遍將造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人作為磋商主體的另一方，但實(shí)踐中不乏存在責(zé)任主體多元化的情況，除了確定的磋商主體，可能還涉及到潛在的受害人、潛在的加害人、第三方等等。責(zé)任主體界定不明導(dǎo)致責(zé)任主體的責(zé)任分配問題無法明確，賠償能力不夠的時(shí)候賠償也無法進(jìn)行，而對(duì)此如何做到責(zé)任公平分配仍有待解決。

(三)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商法律屬性存疑

學(xué)者黃錫生，韓英夫認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度具有行政主導(dǎo)、協(xié)商機(jī)制、公益維護(hù)和損害賠償?shù)炔煌?，該制度具有?fù)雜性。從其救濟(jì)利益來看，是為了維護(hù)環(huán)境公共利益，是行政公法目標(biāo)的體現(xiàn)。而從民事平等主體的角度看，需要磋商雙方具有平等的地位，顯然行政機(jī)關(guān)的公屬性與責(zé)任方的私屬性在磋商程序中雙方的地位并不平等。行政機(jī)關(guān)因其自身的行政屬性，很可能為了滿足地方經(jīng)濟(jì)利益的持續(xù)增長(zhǎng)等私心，與責(zé)任方進(jìn)行惡意磋商、強(qiáng)制磋商、消極磋商，不可避免其濃重的行政色彩。

四、完善生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的建議

(一)立法確立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度

法律授權(quán)是美國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的前提。對(duì)于我國(guó)而言，也有必要將生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度通過立法確立，對(duì)開展磋商的各方主體、主體遴選、磋商程序以及經(jīng)法院確認(rèn)的司法協(xié)議審查等作出具體的規(guī)則指導(dǎo)。對(duì)于我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的一方代表國(guó)家公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)在參與磋商中，應(yīng)明確其責(zé)任義務(wù)，設(shè)立責(zé)任清單制度，避免公權(quán)力的濫用。

(二)明確生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中責(zé)任主體的責(zé)任分配

美國(guó)《超級(jí)基金法》中對(duì)責(zé)任主體的責(zé)任分配等問題值得我國(guó)借鑒?！冻?jí)基金法》中除法律明確規(guī)定的責(zé)任主體外還有許多潛在的責(zé)任主體，在這樣的情況下，先通過超級(jí)基金撥款支付清理成本，再以協(xié)商或訴訟的途徑要求潛在責(zé)任方償付成本花費(fèi)。這樣的責(zé)任分配方式可以在我國(guó)的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度中對(duì)責(zé)任主體作出相應(yīng)的責(zé)任份額分配。具體到我國(guó)，建議確立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，強(qiáng)制所有大型企業(yè)必須繳納環(huán)境保險(xiǎn)。眾所周知，生態(tài)環(huán)境損害賠償數(shù)額往往是巨大的，即使是大企業(yè)有時(shí)候也沒有能力進(jìn)行賠償，當(dāng)發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害時(shí)，責(zé)任企業(yè)可以通過保險(xiǎn)金來進(jìn)行賠償損害，使生態(tài)環(huán)境修復(fù)能夠持續(xù)進(jìn)行。

(三)遵循生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序的原則

基本原則的確立有利于指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序的進(jìn)行，在賠償磋商的啟動(dòng)、過程、結(jié)束等一系列程序中都應(yīng)當(dāng)遵循相應(yīng)的原則，以期更好的達(dá)成賠償協(xié)議。首先應(yīng)遵循平等自愿原則。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，在與賠償責(zé)任人進(jìn)行磋商的過程中必須要遵循這一原則，確保不濫用權(quán)力對(duì)賠償責(zé)任人進(jìn)行威脅等。其次應(yīng)遵循環(huán)境責(zé)任原則，將損害賠償責(zé)任合理分配到需要承擔(dān)責(zé)任的每一個(gè)主體。最后應(yīng)該遵循環(huán)境民主原則，這一原則需要公眾的有效參與，讓公眾參與到生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中來，一方面使得磋商協(xié)議透明、公正，另一方面也保障了公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境的知情權(quán)。

五、結(jié)語

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度是救濟(jì)生態(tài)環(huán)境最具經(jīng)濟(jì)性、時(shí)效性的創(chuàng)新方式，鑒于其在我國(guó)尚處于起步階段，在理論與實(shí)踐中都會(huì)陷入困境，通過司法實(shí)踐對(duì)其進(jìn)行不斷地探索，對(duì)于深入了解生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商只能在司法實(shí)踐中不斷探索來尋找規(guī)律，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)使得生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的實(shí)體與程序方面都能得到很好的構(gòu)建，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作有效進(jìn)行。