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        淺析混合所有制企業(yè)放權(quán)管理的困境與對策

        2019-12-14 06:00:45
        法制博覽 2019年36期
        關(guān)鍵詞:所有制董事會決策

        廖 亮

        國網(wǎng)重慶市電力公司經(jīng)法部(體改辦),重慶 400014

        2015年9月24日,國務(wù)院發(fā)布“國發(fā)〔2015〕54號”《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》,正式將混改作為國企改革突破口,2015年被稱為國企混合所有制改革“元年”。2019年5月17日,國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了國有企業(yè)混合所有制改革第四批試點名單,國企混改進入了快車道。

        一、混合所有制改革的“混”與“改”

        混合所有制改革存有“混”與“改”兩層要義?!盎臁敝貒匈Y本層面,強調(diào)“與誰混”、“怎么混”的問題,涉及到混改路徑的選擇、戰(zhàn)略投資者的選取、企業(yè)股權(quán)份額的設(shè)計等問題;“改”側(cè)重國有企業(yè)層面,關(guān)注混改的效益,涉及法人治理結(jié)構(gòu)、后續(xù)經(jīng)營戰(zhàn)略、長效激勵機制等問題。前者是后者的基礎(chǔ),后者是前者的目的和歸宿。進一步深化推進混合所有制改革,除了關(guān)注“如何混”的問題,還要更加注重以“混”促“改”,促進混合所有制企業(yè)健全法人治理結(jié)構(gòu)、完善市場化經(jīng)營機制、健全激勵約束機制、加強黨的建設(shè)等,真正激發(fā)混合所有制企業(yè)的活力動力。

        如果說“混”尚且可以通過政策壓力和引導(dǎo)強行推進的話,“改”就絕不是能夠一蹴而就的了,國企和民企,本身就存在價值追求、管理邏輯和監(jiān)管要求的巨大差異,如何求同存異、相互磨合,是一個需要長期探索的過程。

        二、國企混合所有制企業(yè)放權(quán)管理的困境

        可以說,混改本身就是一個放權(quán)的過程。

        在混合所有制改革過程中,下放管理權(quán)、減少審批程序、引入民營企業(yè)先進的管理理念、提升決策效率和管理效率,是混改的重要意義之一。

        但是放權(quán)存在諸多的困境。

        (一)黨的領(lǐng)導(dǎo)與放權(quán)

        2017年3月15日,中共中央組織部、國務(wù)院國資委黨委發(fā)布《關(guān)于扎實推動國有企業(yè)黨建工作要求寫入公司章程的通知》,要求把黨建工作要求寫入國有企業(yè)公司章程。公司章程是公司的根本法,把黨建工作要求寫入國企章程,是推動黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用組織化、制度化、具體化的重要舉措。而公司黨委與公司治理結(jié)構(gòu)如何銜接、黨委書記與董事長之間的職能職責如何安排,是關(guān)系到公司黨建效果和決策效率的重大關(guān)鍵問題。如果黨委管得過寬、過細,限制董事會和經(jīng)理層的權(quán)限,可能導(dǎo)致決策效率的低下如果虛化黨委職能,就違反了混改“加強黨的建設(shè)”這一根本原則。

        從實踐中看,黨委是集體決策、集體負責,采取少數(shù)服從多數(shù)地決策方式,對領(lǐng)導(dǎo)個人來說,承擔責任的風險較小,因此,許多企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)愿意兼任黨委書記,而黨務(wù)工作則專設(shè)一個黨委副書記來具體處理。但如此一來,董事長和黨委書記的職能邊界就十分模糊,黨務(wù)工作和決策權(quán)的分離也使黨委有被形式化的風險。這些問題在實踐中困擾著許多的企業(yè),而混合所有制企業(yè)這一問題則尤其顯著。

        (二)并表與放權(quán)

        基于國有企業(yè)追求規(guī)?;脑V求,往往希望對混合所有制企業(yè)合并報表(以下簡稱“并表”),按照《企業(yè)會計準則第33號——合并財務(wù)報表》的規(guī)定,合并報表的前提條件是以“控制”為基礎(chǔ)予以確定,這就與放權(quán)的目標產(chǎn)生了本質(zhì)上的沖突。

        一方面,國資要么控股,要么通過一致行動人、董事會席位等方式對混合所有制企業(yè)實際控制,才能并表,另一方面,混合所有制企業(yè)又希望減少束縛、輕裝上陣、高效決策,甚至有的混合所有制企業(yè)本身就是看中民企經(jīng)理層團隊的能力,希望由他們來掌舵混合所有制企業(yè)的方向。

        (三)國資監(jiān)管與放權(quán)

        國有資產(chǎn)保值增值是國企頭上的一道“緊箍咒”,對國企的考核至關(guān)重要,而民企的投資行為在風險偏好上往往更加激進,對于高風險高收益的投資經(jīng)營行為,國企和民企的選擇往往大相徑庭。

        混合所有制企業(yè)中,國企對國有資產(chǎn)流失風險的擔憂,可能嚴重影響混合所有制企業(yè)的市場化經(jīng)營決策,對一個投資經(jīng)營行為能否保證國有資產(chǎn)保值增值,需要反復(fù)研判,造成冗長的審批流程,而市場機遇卻常常稍縱即逝[1]。

        三、國企混合所有制企業(yè)放權(quán)管理的對策建議

        (一)明確黨委定位

        《黨章》規(guī)定:黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)?!吨醒虢M織部、國務(wù)院國資委黨委關(guān)于加強和改進中央企業(yè)黨建工作的意見》(中辦發(fā)【2004】31號)明確規(guī)定:把黨管干部原則和董事會依法選擇經(jīng)營管理者以及經(jīng)營管理者依法行使用人權(quán)結(jié)合起來,把組織考察推薦與市場化選聘經(jīng)營管理者結(jié)合起來按照管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的要求,建立和完善企業(yè)負責人任免管理制度和辦法。

        在現(xiàn)代企業(yè)制度下,企業(yè)黨委如何定位,如何發(fā)揮作用,如何與公司治理結(jié)構(gòu)有效銜接呢?我們認為至少表現(xiàn)在三個方面:

        一是將董事會組織規(guī)則與“雙向進入交叉任職”銜接。通過“雙向進入、交叉任職”,企業(yè)黨組織成員和董事會成員可以流動交換。也就是說,黨委的主要領(lǐng)導(dǎo)成員,可以任職董事,以董事身份進人董事會,而董事會中的非外部董事同樣可以以黨員身份進人企業(yè)黨委,履行黨委成員的職責。

        二是將董事會人事管控流程與“黨管干部”銜接。董事會對重要的人事決策,除了行使《公司法》賦予的任免決定權(quán)之外,還應(yīng)當充分尊重和重視“黨管干部”的權(quán)力,事先劃分人事任免的重要層級和分類,對核心、重點的人事任免,需要增加黨委在決策流程中的話語權(quán)。

        三是將董事會經(jīng)營決策程序與“黨組織參與重大問題決策”銜接。結(jié)合“三重一大”決策規(guī)則黨組織明確參與決策,通過對董事會待決的重大問題提出意見和建議來參與決策,而不是代替董事會來決策。

        企業(yè)黨組織,不應(yīng)當游離于董事會治理體系之外,更不能夠“形式化”和“虛無化”,而應(yīng)當與董事會治理體系充分銜接、互相滲透,通過其發(fā)揮政治核心作用,成為董事會治理不可或缺的有機組成。

        (二)探索“優(yōu)先股”和委托經(jīng)營的新機制

        針對并表與放權(quán)的沖突,我們在研究現(xiàn)有政策導(dǎo)向和案例的基礎(chǔ)上,提出了“優(yōu)先股+委托經(jīng)營+風險防控”,這一構(gòu)想主要解決國企三個方面的訴求:一是保留合并財務(wù)報表的權(quán)利;二是不進行實際經(jīng)營管理,僅行使出資人權(quán)利;三是有效防控風險,避免國有資本流失和責任追究。

        第一,在混改過程中,可通過《公司章程》的約定,將國企持有的股權(quán)劃分為優(yōu)先股和普通股,優(yōu)先股享受特定條件下的優(yōu)先分配權(quán),不參與決策,普通股保證國企至少處于相對控股地位;同時在股東會、董事會等機構(gòu)的設(shè)計上確保適當?shù)南粊矸稚⑵渌顿Y方的表決權(quán),并保證國企的表決權(quán)份額高于其他投資方以滿足合并報表的需求[2]。

        第二,為保證混合所有制企業(yè)的市場化經(jīng)營,讓渡經(jīng)營管理權(quán),可以從不同層面考慮委托經(jīng)營的問題。如果混合所有制企業(yè)股東會,借用優(yōu)先股的政策導(dǎo)向,作出股東會僅行使資本管理、將經(jīng)營管理托管給獨立進行市場化運作的第三方的決議,則可以由混合所有制企業(yè)作為委托方與受托方簽訂托管協(xié)議,將混合所有制企業(yè)的日常經(jīng)營管理權(quán)進行托管。

        當然,這一方案需要嚴格履行報審報批手續(xù),取得有關(guān)部門的批準。

        (三)有效防控國資流失風險

        在上述模式的基礎(chǔ)上,為了在放權(quán)的同時有效防控風險,需要建立一系列防控機制。

        1.建立管理紅線機制

        一是,在委托授權(quán)之前,劃定相應(yīng)的紅線范圍,明確約定受托方不得觸碰的權(quán)限范圍,同時設(shè)計監(jiān)管機制、介入機制、解除托管并且直接接管的機制等,牢牢把控違規(guī)追責風險的關(guān)鍵點。

        二是,涉及到“三重一大”的事項,一方面通過《公司章程》將其納入到必須經(jīng)股東會三分之二以上同意的范疇中去,另一方面在《委托經(jīng)營協(xié)議》中,也將其作為對受托方的權(quán)限限制和剛性要求。

        2.建立經(jīng)營損失的彌補機制

        委托方可要求受托方針對經(jīng)營管理的效果和效益簽訂對賭協(xié)議,在受托方完成既定業(yè)績目標的情況下,委托方予以相應(yīng)的獎勵。在受托方未完成約定業(yè)績目標時,受托方承擔相應(yīng)的補償。為保障上述機制能夠?qū)崿F(xiàn),可要求受托方提供相應(yīng)的擔保措施。

        當前,混合所有制企業(yè)的管理方式還在不斷的探索的過程中,政府也鼓勵各國企積極創(chuàng)新、突破藩籬,只要充分考慮各方面風險、精心設(shè)計管理方案并按照法律規(guī)定提交有關(guān)部門審批同意,適當?shù)耐黄坪蛣?chuàng)新是必要和可行的。

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