李曉波　王勝坤

摘要：中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義的本質(zhì)特征，也是必須堅持的憲法指導(dǎo)思想和基本原則。黨的領(lǐng)導(dǎo)作為一項抽象的政治原則，它的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)必須借助依法執(zhí)政，并通過國家權(quán)力最終實現(xiàn)，依法執(zhí)政是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的基本形式。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)向執(zhí)政權(quán)，執(zhí)政權(quán)向國家權(quán)轉(zhuǎn)化是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的基本邏輯。依法執(zhí)政和黨領(lǐng)導(dǎo)的法治化必須樹立憲法至上理念，構(gòu)建系統(tǒng)的法律規(guī)范體系，制定專門的《中國共產(chǎn)黨與國家關(guān)系法》，強(qiáng)化黨執(zhí)政行為的監(jiān)督制度。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)導(dǎo)權(quán);執(zhí)政權(quán);國家權(quán)

中圖分類號：D9文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1004-3160（2019）06-0103-11

我國憲法序言以歷史和革命敘事方式確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。2018年憲法第五次修改，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”被納入到憲法正文第1條。①憲法序言和正文對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的確認(rèn)，從根本法層面樹立了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。黨領(lǐng)導(dǎo)地位的憲法確認(rèn)為依法執(zhí)政和黨領(lǐng)導(dǎo)法治化提供了根本依據(jù)。但是，黨的領(lǐng)導(dǎo)是一種抽象的政治原則，憲法中黨的領(lǐng)導(dǎo)也主要是作為憲法指導(dǎo)思想和基本原則之一出現(xiàn)的。②在新時代全面依法治國背景下，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政，實現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)法治化，需要從法律維度將黨的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實中的執(zhí)政規(guī)范，實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)向執(zhí)政權(quán)，執(zhí)政權(quán)向國家權(quán)的轉(zhuǎn)化，這種轉(zhuǎn)化實現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)。在此意義上，依法執(zhí)政是黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的具體實現(xiàn)方式。本文結(jié)合相關(guān)理論，對依法執(zhí)政與黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的相互關(guān)系展開論述。

一、依法執(zhí)政與黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化辨析

依法執(zhí)政指執(zhí)政黨根據(jù)法律行使執(zhí)政權(quán)，實現(xiàn)政黨意志的過程和狀態(tài)，在我國指的是由中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政地位形成的，黨根據(jù)憲法和法律依法行使執(zhí)政權(quán)，通過國家政權(quán)體系實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的過程和狀態(tài);而黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化指中國共產(chǎn)黨通過政治、組織和思想等方式實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)制度化的過程和狀態(tài)，二者與執(zhí)政權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)緊密相連。

（一）依法執(zhí)政：執(zhí)政權(quán)法治化

在學(xué)術(shù)界，何為依法執(zhí)政？對此不同學(xué)者進(jìn)行了界定，側(cè)重點(diǎn)都不相同。有學(xué)者認(rèn)為依法執(zhí)政是執(zhí)政黨依照憲法和法律確定的國家政權(quán)運(yùn)作方式來掌握國家政權(quán)的執(zhí)政方式，[1]此界定強(qiáng)調(diào)了依法執(zhí)政的依據(jù)是憲法和法律，實現(xiàn)方式是掌握國家權(quán)力。還有學(xué)者認(rèn)為依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政，[2]同樣突出了執(zhí)政的最高規(guī)范依據(jù)。依法執(zhí)政還指執(zhí)政黨在法律范圍內(nèi)行使權(quán)力和承擔(dān)責(zé)任，[3]這類界定突出了依法執(zhí)政中的權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。另外一部分學(xué)者強(qiáng)調(diào)依法執(zhí)政的程序，并將依法執(zhí)政看作是過程和狀態(tài)的結(jié)合。[4]除此之外，還有部分學(xué)者從依法執(zhí)政的具體內(nèi)容，例如，領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，推進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會生活的制度化等維度界定依法執(zhí)政。①從學(xué)術(shù)界對依法執(zhí)政界定看，可以看出依法執(zhí)政是中國共產(chǎn)黨根據(jù)憲法和法律，通過國家權(quán)力實現(xiàn)執(zhí)政規(guī)范化的過程和狀態(tài)，它是黨的領(lǐng)導(dǎo)具體實現(xiàn)形式。

依法執(zhí)政的提出有著深刻的歷史和現(xiàn)實背景。中國共產(chǎn)黨歷經(jīng)革命、建設(shè)和改革等若干歷史階段，從一個革命政黨轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€長期執(zhí)政的無產(chǎn)階級政黨，黨情、國情和世情的深刻變化要求黨必須強(qiáng)化自身建設(shè)，提高執(zhí)政水平，強(qiáng)化抵御風(fēng)險和抗壓的能力。在此背景下，依法執(zhí)政作為改善和提高黨執(zhí)政方式和執(zhí)政水平的重要議題被提上了日程。1995年，江澤民在中央舉辦的第二次法律知識講座中初次提到了依法執(zhí)政內(nèi)涵。[5]但依法執(zhí)政作為一個正式范疇是在中共十六大報告中首次出現(xiàn)的。[6]262004年，黨的十六屆四中全會強(qiáng)調(diào)“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須堅持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政?！盵6]2812006年6月，胡錦濤在中央政治局第32次集體學(xué)習(xí)時對依法執(zhí)政作了界定，并指明了依法執(zhí)政的重要意義。[7]黨的十八屆四中全會從全面推進(jìn)依法治國的高度系統(tǒng)闡述了依法執(zhí)政的內(nèi)涵、要求、途徑、地位和意義，并強(qiáng)調(diào)了依法執(zhí)政是依法治國關(guān)鍵。[8]黨的十九大上則從依法執(zhí)政、依法治國和依法行政關(guān)系維度深刻揭示了依法執(zhí)政的時代價值。從依法執(zhí)政產(chǎn)生和發(fā)展的歷史脈絡(luò)來看，依法執(zhí)政是伴隨依法治國基本方略的形成和發(fā)展而出現(xiàn)的，與黨對自身建設(shè)規(guī)律認(rèn)識的深化有關(guān)。

從以上看出，依法執(zhí)政涉及到執(zhí)政權(quán)和國家權(quán)力關(guān)系，這決定了依法執(zhí)政的憲法學(xué)屬性。從憲法層面來講，依法執(zhí)政應(yīng)包括以下含義：一是執(zhí)政黨進(jìn)入憲法規(guī)定的政治權(quán)力內(nèi)部依法掌握國家權(quán)力和行使國家權(quán)力，并通過國家權(quán)力媒介實現(xiàn)黨的意志;二是將執(zhí)政黨的意志表達(dá)、政治錄用和資源配置等執(zhí)政活動納入法治化軌道。[9]因此，依法執(zhí)政具有以下特點(diǎn)：主體是中國共產(chǎn)黨;客體是法定的國家政權(quán)體系;依據(jù)是憲法和法律;內(nèi)容是掌握國家政權(quán)和運(yùn)用國家權(quán)力;本質(zhì)是執(zhí)政黨活動的合法化;評價標(biāo)準(zhǔn)是政黨法治化。在依法治國新時代，我國的依法執(zhí)政可概括為中國共產(chǎn)黨根據(jù)憲法和法律規(guī)定，掌握國家政權(quán)機(jī)關(guān)實現(xiàn)黨的意志和利益，并最終實現(xiàn)全體人民意志和利益的過程和狀態(tài)，屬于憲法規(guī)定的政黨法治范疇。

（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化：領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的制度化

“在當(dāng)代中國，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，不是自封的，是在長期的革命、建設(shè)和改革的實踐中形成的，是歷史和人民的選擇”。[10]我國憲法序言多處規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)，且正文第1條以修正案的形式再次進(jìn)行確認(rèn)，從而使黨的領(lǐng)導(dǎo)從之前序言存在形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)檎臓顟B(tài)。盡管憲法對黨的領(lǐng)導(dǎo)地位進(jìn)行了規(guī)定，但黨的領(lǐng)導(dǎo)主要還是一項政治原則。在實踐中，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)來實現(xiàn)的，政治領(lǐng)導(dǎo)主要是政治原則、政治方向領(lǐng)導(dǎo)，思想領(lǐng)導(dǎo)主要是通過確立馬克思主義在意識形態(tài)領(lǐng)域的主導(dǎo)地位來實現(xiàn)的，而組織領(lǐng)導(dǎo)是通過由上而下的組織系統(tǒng)進(jìn)行的。黨通過政治、思想和組織“三位一體”的領(lǐng)導(dǎo)方式，實現(xiàn)對國家的全方位領(lǐng)導(dǎo)。

但黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)并不是游離于體制之外的，而是要受到法律的規(guī)制。黨的領(lǐng)導(dǎo)首先要遵守憲法和法律。我國憲法序言13自然段規(guī)定：“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)?！北径我愿痉ㄐ问揭?guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的合憲性原則。除此之外，憲法第5條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！北緱l不僅規(guī)定黨要遵守憲法和法律，而且規(guī)定了相應(yīng)的憲法責(zé)任。除了憲法之外，《中國共產(chǎn)黨章程》也規(guī)定：“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，擴(kuò)大社會主義民主，建設(shè)社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。”黨章是黨內(nèi)憲法，以黨章為基礎(chǔ)，中國共產(chǎn)黨為了實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，還圍繞黨章制定了門類齊全的，有著高低效力等級的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)體系作為中國特色社會主義法律體系重要構(gòu)成部分，對黨的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮著特殊的實效性。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化在我國主要是通過憲法和法律，黨內(nèi)法規(guī)的具體化而實現(xiàn)的。

從黨領(lǐng)導(dǎo)的法治化表現(xiàn)形式來看，黨領(lǐng)導(dǎo)的法治化實質(zhì)上是黨的領(lǐng)導(dǎo)活動的制度化，基本要求是黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，根本方式是領(lǐng)導(dǎo)觀念、領(lǐng)導(dǎo)思維、領(lǐng)導(dǎo)規(guī)則、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)方法的制度化，核心是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的可約束性。在此意義上，可將黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化表述為黨在憲法、法律和黨內(nèi)法規(guī)的范圍內(nèi)，依法領(lǐng)導(dǎo)、依法決策、依法接受各種監(jiān)督，并依法承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的活動。

綜上所述，依法執(zhí)政和黨領(lǐng)導(dǎo)法治化具有各自內(nèi)在規(guī)定性，其表現(xiàn)形式和實現(xiàn)方式都有所不同。依法執(zhí)政是一個具有規(guī)范屬性的范疇，它突出了執(zhí)政黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)，通過掌握國家政權(quán)方式進(jìn)行執(zhí)政。在此意義上，執(zhí)政黨是作為一個憲法規(guī)范的主體而出現(xiàn)的，屬于政黨法治的內(nèi)容，本質(zhì)上是“執(zhí)政權(quán)”法治化問題;而黨領(lǐng)導(dǎo)的法治化指黨作為中國特色社會主義領(lǐng)導(dǎo)核心的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)型，本質(zhì)上是“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”法治化問題。從二者相互關(guān)系看，依法執(zhí)政是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的新發(fā)展，是黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化重要實現(xiàn)方式，黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化是依法執(zhí)政的必然要求。

二、依法執(zhí)政與黨領(lǐng)導(dǎo)法治化統(tǒng)一性

從依法執(zhí)政和黨領(lǐng)導(dǎo)法治化的規(guī)定性來看，依法執(zhí)政和黨的領(lǐng)導(dǎo)的法治化呈現(xiàn)出不同的特征。依法執(zhí)政作為中國共產(chǎn)黨合法行使國家權(quán)力的過程和狀態(tài)，它建立在現(xiàn)代政黨制度基礎(chǔ)上，體現(xiàn)了政黨法治基本原則，是憲法政黨制度的內(nèi)容。而黨領(lǐng)導(dǎo)的法治化則通過制度化形式將抽象的政治權(quán)威轉(zhuǎn)化為具體的法律權(quán)威，進(jìn)而實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)力，二者在依法治國上達(dá)到了歷史和具體的統(tǒng)一。

依法執(zhí)政是中國共產(chǎn)黨全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略的必然產(chǎn)物。依法治國本質(zhì)上是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑形式管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進(jìn)行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。[11]依法治國的內(nèi)涵深刻揭示了依法治國的依靠力量和領(lǐng)導(dǎo)力量，指出了依法治國的依據(jù)和途徑，以及規(guī)范對象。

中國共產(chǎn)黨作為在中國長期執(zhí)政的政黨，依法執(zhí)政符合政黨法治基本原理。政黨政治是現(xiàn)代憲法關(guān)注的重要議題，政黨和國家的關(guān)系是憲法的重要內(nèi)容，政黨已經(jīng)成為現(xiàn)代國家政權(quán)組織和運(yùn)作的基礎(chǔ)，“它就是政府本身，它儼然已經(jīng)成為政府主要組成部分，對它加以有效的管理，就和對其他國家組成部分一樣，是一個公共政策的問題”。[12]從形式上看，政黨與立法分支、行政分支和司法分支不同，“它將政府中分立的機(jī)構(gòu)融合在一起，彌補(bǔ)了權(quán)力分立的導(dǎo)致的政府分裂”。[13]因此，執(zhí)政黨依法執(zhí)政必須以憲法和法律保障為基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上掌控國家權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)而實現(xiàn)黨的意志。

依法執(zhí)政必須通過國家政權(quán)體系這個媒介來實現(xiàn)。我國是人民民主專政的社會主義國家，為了實現(xiàn)人民當(dāng)家作主，廣大人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立了人民代表大會制度，并根據(jù)人民代表大會制度產(chǎn)生了各級國家政權(quán)機(jī)關(guān)，進(jìn)而實現(xiàn)管理國家的一切事務(wù)?！叭嗣翊泶髸贫仁菄业母菊沃贫?，憲法是國家政權(quán)體系運(yùn)作的最高準(zhǔn)則，因此，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政?！盵2]中國共產(chǎn)黨在憲法確立的國家權(quán)力體系中行使執(zhí)政權(quán)，從制度上確保黨能夠在憲法和人民代表大會制度構(gòu)建的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)，領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和生態(tài)事務(wù)，規(guī)范和控制國家權(quán)力，并依法享有權(quán)利。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是一個具有中國意義的范疇，它指的是在中國特色社會主義政權(quán)體系中黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題。黨的領(lǐng)導(dǎo)是在長期革命、建設(shè)和改革實踐中形成的，是歷史發(fā)展的必然結(jié)果和中國人民的選擇。從這個維度上講，黨的領(lǐng)導(dǎo)的正當(dāng)性和合法性來自革命、建設(shè)和改革實踐。中國共產(chǎn)黨自從成立之后，就以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，將馬克思主義和中國革命、建設(shè)和改革實踐相結(jié)合，推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義對中國人民的統(tǒng)治，建立了新中國，取得了社會主義革命的勝利，逐步探索出了一條適合中國國情的有中國特色社會主義的發(fā)展道路。在長期的革命、建設(shè)和改革實踐中，黨領(lǐng)導(dǎo)我們制定憲法，黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民建立了人民民主專政的國家形式，黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立了人民代表大會制度，并通過人民代表大會制度實現(xiàn)對國家的領(lǐng)導(dǎo)，有學(xué)者將此稱之為“黨導(dǎo)立憲制”。①實踐證明，黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義最本質(zhì)的特征，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治的根本要求，是全面推進(jìn)依法治國的題中應(yīng)有之義。

黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化是新時代全面推進(jìn)依法治國的必然要求。我國憲法和黨章都明確規(guī)定黨必須遵守憲法和法律，在憲法和法律范圍內(nèi)活動。憲法和法律，以及黨章為黨領(lǐng)導(dǎo)的法治化提供了基本依據(jù)。但是，我國憲法和黨章主要是從政治原則角度來對黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行確認(rèn)的，其規(guī)定具有原則性，在性質(zhì)上具有政治性，在功能上具有不可操作性，從根本上不利于黨的領(lǐng)導(dǎo)的法治化。“黨的領(lǐng)導(dǎo)”作為政治原則，核心是“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”問題?！邦I(lǐng)導(dǎo)權(quán)”更多是政治上的權(quán)威，而不是法律上術(shù)語。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化關(guān)鍵在于實現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”向“執(zhí)政權(quán)”轉(zhuǎn)化，從“執(zhí)政權(quán)”向“國家權(quán)”轉(zhuǎn)化。換句話說，黨領(lǐng)導(dǎo)的法治化就是將黨的政治領(lǐng)導(dǎo)具體化、制度化、法律化，[14]通過依法執(zhí)政方式實現(xiàn)黨對國家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)。

綜上所述，依法執(zhí)政和黨領(lǐng)導(dǎo)法治化都具有明顯的中國特色，都是依法治國背景下黨領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物。依法治國是黨和國家長期堅持和推進(jìn)的基本方略，是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。依法治國關(guān)鍵是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹社會主義法治理論。深化依法治國實踐，必須從整體上把握依法治國、依法執(zhí)政、依法行政有機(jī)聯(lián)系，“能不能做到依法治國，關(guān)鍵在于黨能不能堅持依法執(zhí)政、各級政府能不能依法行政”，[15]189依法治國有利于鞏固黨的執(zhí)政地位、完成黨的執(zhí)政使命，強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，而這最終都是通過國家機(jī)關(guān)依法行政實現(xiàn)的。由此可見，黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法執(zhí)政的前提基礎(chǔ)和根本保證，而依法執(zhí)政則是黨的領(lǐng)導(dǎo)具體化實現(xiàn)形式和法治化方式，在這過程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)實現(xiàn)了向執(zhí)政權(quán)的轉(zhuǎn)化，執(zhí)政權(quán)通過國家權(quán)力具體化實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。從這個意義上講，“黨和法、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國是高度統(tǒng)一的?！盵15]189

三、黨領(lǐng)導(dǎo)法治化的具體路徑

在依法治國新時代，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須通過若干途徑法治化，在憲法和法律范圍內(nèi)實現(xiàn)依法執(zhí)政。黨的領(lǐng)導(dǎo)的法治化途徑必須根據(jù)黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容進(jìn)行構(gòu)建，且要遵循一定的原則，然后根據(jù)內(nèi)容和原則構(gòu)建具體化路徑。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化內(nèi)容

黨領(lǐng)導(dǎo)法治化的路徑必須以黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化內(nèi)容為基礎(chǔ)，然后針對這些內(nèi)容進(jìn)行制度設(shè)計。從一般意義上講，黨的領(lǐng)導(dǎo)是以其成員和組織進(jìn)入國家政權(quán)機(jī)關(guān)，行使國家權(quán)力來實現(xiàn)的，具體實現(xiàn)途徑有：“一是發(fā)揮國家機(jī)關(guān)中黨員的作用;二是發(fā)揮國家機(jī)關(guān)中黨組的作用;三是通過向國家機(jī)關(guān)推薦重要干部等形式執(zhí)政?！盵14]還有學(xué)者認(rèn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容包括代表選舉 、干部推薦 、管理決策和立法建議等四大方面。[16]通過以上多元方式，黨能夠進(jìn)入到國家政權(quán)內(nèi)部掌握國家政權(quán)，形成黨領(lǐng)導(dǎo)的組織體系。

在具備完善的組織體系前提下，黨的意志的實現(xiàn)主要是通過領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法和帶頭守法實現(xiàn)的。在我國，由于黨代表了最廣大人民的根本利益，黨的意志和人民的意志具有同質(zhì)性，法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一。黨通過人民代表大會將黨的路線和主張上升為具有普遍約束力的法律，實現(xiàn)對立法的領(lǐng)導(dǎo);在執(zhí)法領(lǐng)域，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律;在司法領(lǐng)域，黨是司法獨(dú)立和司法公正的支持者和保障者;在守法領(lǐng)域，黨能夠以身作則，樹立表率，自覺遵守憲法和法律的規(guī)定，在憲法和法律范圍內(nèi)活動。

黨領(lǐng)導(dǎo)法治化，意味著黨要在憲法和法律范圍內(nèi)活動，從領(lǐng)導(dǎo)權(quán)衍生出來的執(zhí)政權(quán)必須在法律上有所體現(xiàn)，這主要是通過國家機(jī)構(gòu)體系和國家權(quán)力體系這個載體體現(xiàn)出來的。因此，實踐中黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化必須正確處理黨與各級人大、政府和法院、檢察院和監(jiān)察委員會的關(guān)系，通過依法進(jìn)入國家政權(quán)組織，掌握和控制國家權(quán)力，堅持依照法定程序提出立法建議，將黨的路線和主張上升為具有普遍約束力的法律，支持和保障司法，自覺接受國家監(jiān)察，在依法執(zhí)政中實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)的法治化。

根據(jù)以上論述，可將黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化內(nèi)容總結(jié)為：代表選舉進(jìn)入國家權(quán)力機(jī)關(guān)的法治化;推薦黨的干部擔(dān)任國家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的法治化;黨對國家和社會建設(shè)重大戰(zhàn)略決策法治化;黨將自己意志和主張上升為法律行為的法治化;黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法和帶頭守法的法治化等方面。

（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化原則

黨領(lǐng)導(dǎo)的法治化必須遵循基本原則，然后以基本原則為指導(dǎo)進(jìn)行具體制度設(shè)計。在學(xué)術(shù)界，有學(xué)者認(rèn)為黨領(lǐng)導(dǎo)法治化必須遵循權(quán)利優(yōu)先原則、權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則、誠實信用原則、多元寬容原則、可持續(xù)發(fā)展原則。[3]權(quán)利優(yōu)先原則指的是黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化必須將公民權(quán)利放在優(yōu)先位置，即“權(quán)利優(yōu)位主義”;權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則指的是權(quán)力與責(zé)任之間的平衡，權(quán)責(zé)要符合比例;誠信公開原則借用了民法上的誠實守信原則，但在意蘊(yùn)上更加接近于行政法上的信賴保護(hù)原則;多元寬容原則指的是執(zhí)政黨的行為要在保持主流意識形態(tài)的基礎(chǔ)上，在互尊互信的基礎(chǔ)上營造和諧寬松的執(zhí)政環(huán)境;而可持續(xù)發(fā)展原則主要是“環(huán)保主義”對執(zhí)政黨法治化的要求。以上原則具有一定的學(xué)理價值，它為黨領(lǐng)導(dǎo)的法治化提供了根本準(zhǔn)則，是黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化遵循的指南。但該原則體系也存在一些問題，缺乏從合法性、程序性等維度闡述黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化應(yīng)遵循的原則。

筆者認(rèn)為，在當(dāng)代全面推進(jìn)依法治國的新時代，黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化應(yīng)當(dāng)遵循的原則包括：合法性原則、公益原則、正當(dāng)程序原則、權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。其中的合法性原則指的是黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化必須符合憲法和法律的基本精神和原則，嚴(yán)格遵循憲法和法律的規(guī)定。具體來講，黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化必須由法律明確依據(jù)，一切執(zhí)政活動服從于法律，執(zhí)政權(quán)的設(shè)立、運(yùn)行、程序、責(zé)任都必須法定。公益原則指的是黨領(lǐng)導(dǎo)制度化的實現(xiàn)形式執(zhí)政行為必須要確保和增進(jìn)人民的利益。漢斯·凱爾森（Hans Kelsen）認(rèn)為整個法制度不過是公益之文明規(guī)定，法必須增進(jìn)公益，顧及公益。[17]黨的執(zhí)政不僅是實現(xiàn)黨的意志和利益的過程，而且是實現(xiàn)全體人民意志和利益的過程，這是由黨的性質(zhì)和宗旨決定的。正當(dāng)程序原則來源于1215年《大憲章》第39條，奠基于美國憲法第5條修正案和第14條修正案。20世紀(jì)40年代美國《聯(lián)邦行政程序法》之后，德國、西班牙、葡萄牙、瑞士、奧地利等國相繼制定了行政程序法，正當(dāng)程序原則成為行政法的基本原則。正當(dāng)程序原則作為公法基本原則，對黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化而言，指黨的執(zhí)政行為必須是為了公共利益，且為公共利益進(jìn)行的執(zhí)政行為必須通過具體程序來證實。正當(dāng)程序原則要求黨的執(zhí)政行為必須公開、公正，以此保障執(zhí)政相對方的程序權(quán)利。權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則指黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)衍生出來的執(zhí)政權(quán)必須符合比例、體現(xiàn)均衡，執(zhí)政權(quán)越大，責(zé)任越重，反之亦然。

（三）黨領(lǐng)導(dǎo)法治化的具體路徑

黨領(lǐng)導(dǎo)的法治化必須通過具體路徑實現(xiàn)。黨領(lǐng)導(dǎo)法治化的路徑設(shè)計是由黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化內(nèi)容，以及黨領(lǐng)導(dǎo)法治化的原則決定的。在學(xué)術(shù)界，一些學(xué)者對黨領(lǐng)導(dǎo)法治化的具體實現(xiàn)形式進(jìn)行闡述，可梳理如下：一是主張依法執(zhí)政和黨領(lǐng)導(dǎo)法治化必須轉(zhuǎn)變思維，從政治思維轉(zhuǎn)為法律思維;①二是主張從政策轉(zhuǎn)向法律，實現(xiàn)執(zhí)政模式轉(zhuǎn)變;②三是主張樹立法治思維、法治原則、依法執(zhí)政;③四是要正確處理、理順與國家機(jī)關(guān)關(guān)系，將執(zhí)政黨、執(zhí)政權(quán)、執(zhí)政行為納入憲法;④五是構(gòu)建關(guān)于黨執(zhí)政行為的監(jiān)督制度⑤。除此之外，還有學(xué)者主張為了實現(xiàn)依法執(zhí)政和黨領(lǐng)導(dǎo)法治化，需要制定一部專門的高位階的《黨與國家機(jī)關(guān)關(guān)系法》或《政黨法》，以此來規(guī)范黨的執(zhí)政行為。①以上研究為黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化路徑提供了方向，也為具體制度設(shè)計奠定了基礎(chǔ)。

在全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略的新時代，面臨黨情、國情和世情變化帶來的挑戰(zhàn)，新時代面臨的“四個全面”任務(wù)，以及全面建成小康社會和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史使命，筆者認(rèn)為黨領(lǐng)導(dǎo)的法治化路徑可從以下方面構(gòu)建：

第一，在觀念上樹立憲法至上理念，維護(hù)憲法權(quán)威。十八屆四中全會提出了依憲治國、依憲執(zhí)政的理念，強(qiáng)調(diào)樹立憲法權(quán)威。依法治國重在依憲治國，只有依憲治國樹立憲法權(quán)威，才能最大限度地維護(hù)廣大人民群眾的根本利益。要樹立憲法權(quán)威，必須堅持憲法至上原則，使憲法具有最高的法律效力，約束公權(quán)力，維護(hù)社會共識，其他權(quán)威都不能超越憲法權(quán)威，必須在法律范圍內(nèi)活動。樹立憲法權(quán)威有助于強(qiáng)化政治權(quán)威的合法性，增強(qiáng)政治權(quán)力的統(tǒng)合功能，使政治認(rèn)同獲得全社會的承認(rèn)。“在現(xiàn)代民主國家，執(zhí)政黨權(quán)威是政治權(quán)威最主要的代表者，維護(hù)執(zhí)政黨權(quán)威要通過憲法權(quán)威來實現(xiàn)?！盵18]由憲法權(quán)威來保證黨的領(lǐng)導(dǎo)，從憲法權(quán)威中尋找黨的執(zhí)政行為、執(zhí)政程序依據(jù)，使黨的權(quán)威更加有效。

黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化和依法執(zhí)政，本質(zhì)上是一個憲法問題，它主要處理的是作為執(zhí)政者的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)制度化，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、執(zhí)政權(quán)和國家權(quán)之間的關(guān)系問題。在制度化過程中，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、執(zhí)政權(quán)與國家權(quán)之間，黨的機(jī)關(guān)與國家機(jī)關(guān)，黨與民主黨派、人民團(tuán)體、社會組織之間的關(guān)系都屬于憲法調(diào)整的范疇。因此，黨領(lǐng)導(dǎo)的法治化必須樹立憲法至上理念，在具體制度設(shè)計中遵循憲法意識、憲法思維、憲法原則、憲法精神，在憲法和法律的范圍內(nèi)對“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”進(jìn)行制度化，科學(xué)設(shè)計“執(zhí)政權(quán)”的范圍，實現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”向“執(zhí)政權(quán)”“執(zhí)政權(quán)”向“國家權(quán)”的銜接和轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)執(zhí)政黨、執(zhí)政權(quán)、執(zhí)政行為、執(zhí)政責(zé)任的憲法化和法律化，在維護(hù)憲法權(quán)威中實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法執(zhí)政。

第二，在規(guī)范層面構(gòu)建以法律和黨內(nèi)法規(guī)為核心的制度體系。憲法確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)這個基本原則，但卻沒有提出具體領(lǐng)導(dǎo)形式實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)實現(xiàn)主要不是通過政治手段，而是法律手段達(dá)到的，即通過法律將黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)轉(zhuǎn)化為執(zhí)政權(quán)，通過立法形式對黨的領(lǐng)導(dǎo)具體化。法律是執(zhí)政者通過國家機(jī)關(guān)的立法、執(zhí)法、司法乃至法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)實現(xiàn)自己執(zhí)政目標(biāo)的重要途徑，[19]黨領(lǐng)導(dǎo)的法治化的主要路徑在于法律化，法律是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化和依法執(zhí)政的根本路徑。

黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行依法治國，就必須善于使黨的各項主張通過法定程序成為國家意志，堅持依照法定程序提出立法議案，從制度上保證將黨的路線和主張上升為法律，形成完善的依法執(zhí)政法律體系，這在實踐中主要是通過中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制憲和修憲，領(lǐng)導(dǎo)立法來實現(xiàn)的。在制度層面，要具體制定黨的代表進(jìn)入國家權(quán)力機(jī)關(guān)的選舉規(guī)范;黨對國家建設(shè)和社會發(fā)展管理行為的規(guī)范;推薦黨的干部擔(dān)任國家政權(quán)機(jī)關(guān)重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)等的系列規(guī)范;將黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)制度化為具體的法律規(guī)范，以完善的法律體系實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，做到真正的依法執(zhí)政。

另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化還必須完善以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系，通過黨內(nèi)法規(guī)形式明確黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、執(zhí)政權(quán)與國家權(quán)的相互關(guān)系。為了實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，以黨章為中心，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)制定了包括《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中共中央政治局關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)體系，從體制和機(jī)制層面保證黨的領(lǐng)導(dǎo)的全覆蓋，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強(qiáng)有力。除此之外，還應(yīng)該重點(diǎn)制定一批黨進(jìn)入國家政權(quán)機(jī)關(guān)程序和機(jī)制的法規(guī)，最終形成內(nèi)外兼?zhèn)涞膰曳珊忘h內(nèi)法規(guī)體系，從而為黨的法治化提供規(guī)范基礎(chǔ)。

第三，在專門法方面制定《中國共產(chǎn)黨與國家關(guān)系法》，規(guī)范黨與其他國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、社會組織的關(guān)系。在學(xué)術(shù)界有人主張制定《黨與國家機(jī)關(guān)關(guān)系法》明確黨的執(zhí)政地位與國家機(jī)關(guān)關(guān)系，即黨的執(zhí)政權(quán)與行使國家權(quán)力的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等國家機(jī)關(guān)關(guān)系。[14]從制度上講，制定這樣一部專門的高位階的法來實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)確實有其必要性。但筆者認(rèn)為僅規(guī)定黨與國家機(jī)關(guān)的關(guān)系還不夠，這實際上縮小了黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的范圍，除了國家機(jī)關(guān)之外，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)還體現(xiàn)在對人民群體、社會組織的領(lǐng)導(dǎo)方面，以及同民主黨派的關(guān)系層面，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的全覆蓋。鑒于以上原因，可制定《中國共產(chǎn)黨與國家關(guān)系法》來具體規(guī)定黨對國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、民主黨派、社會組織的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，通過法律化實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

第四，在監(jiān)督層面構(gòu)建以國家監(jiān)察制度為中心的監(jiān)督制度。孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵20]權(quán)力只要不受制約和監(jiān)督，腐敗是必然的。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，掌握著國家權(quán)力，擁有國家治理權(quán)。為了防止權(quán)力變異或濫用，必須對權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和制約，以保證黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)合法運(yùn)行。

盡管執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨能夠領(lǐng)導(dǎo)立法以成為法治的先導(dǎo)，模范守法以成為法治楷模，完善法制以成為法治保障，[21]但仍需構(gòu)建相應(yīng)監(jiān)督制度對黨實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的執(zhí)政行為進(jìn)行監(jiān)督，通過監(jiān)督規(guī)范黨的執(zhí)政行為，提高執(zhí)政法治化效能。首先是充分發(fā)揮國家監(jiān)察作用。我國《監(jiān)察法》第15條第1款明確規(guī)定中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)屬于法定的監(jiān)察對象。國家監(jiān)察委員會對各級黨的機(jī)關(guān)監(jiān)督是全方位的、多層次的，覆蓋了黨的一切活動和黨的一切機(jī)關(guān)，這種國家監(jiān)察體現(xiàn)了國家權(quán)力對執(zhí)政權(quán)的制約。除此之外，還要強(qiáng)化對黨的執(zhí)政行為進(jìn)行合憲性審查，將合憲性審查貫徹到黨執(zhí)政活動全過程，構(gòu)建黨執(zhí)政行為審查和國家機(jī)關(guān)審查的聯(lián)動和銜接機(jī)制，以及黨內(nèi)法規(guī)審查和法律審查聯(lián)動和銜接機(jī)制，通過審查保證黨的執(zhí)政行為的合法性，實現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任統(tǒng)一。

綜上所述，黨領(lǐng)導(dǎo)的法治化必須強(qiáng)化監(jiān)督制度效能，構(gòu)建多層次的監(jiān)督體系。監(jiān)督制度的建設(shè)要以規(guī)范和約束執(zhí)政權(quán)為重點(diǎn)，構(gòu)建全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、人民監(jiān)督結(jié)合起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力，提高監(jiān)督的實效性，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，有責(zé)必究。監(jiān)督制度的設(shè)立從根本上有利于維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是為了維護(hù)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，更好地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度化。黨內(nèi)和黨外兩個方面的監(jiān)督機(jī)制，有利于從體制和機(jī)制層面規(guī)范黨的執(zhí)政行為，將黨的一切行為納入法治化軌道。

結(jié)語

新時代中國共產(chǎn)黨要繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)人民全面決勝小康社會，繼續(xù)帶領(lǐng)中國人民實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變是時代發(fā)展必然要求。在全面推進(jìn)依法治國的歷史時期，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須通過法治化實現(xiàn)依法執(zhí)政。依法執(zhí)政本質(zhì)上是黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度化，實際上是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、執(zhí)政權(quán)和國家權(quán)關(guān)系問題，只有實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)向執(zhí)政權(quán)、執(zhí)政權(quán)向國家權(quán)的轉(zhuǎn)化，暢通領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、執(zhí)政權(quán)和國家權(quán)的轉(zhuǎn)化通道，構(gòu)建以憲法為核心的執(zhí)政法律體系和以黨章為中心的黨內(nèi)法規(guī)體系，制定《中國共產(chǎn)黨與國家關(guān)系法》，強(qiáng)化黨執(zhí)政的監(jiān)督制度，才能從根本上實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化，提升依法執(zhí)政的效果。

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責(zé)任編輯：楊 煉