鐘曉敏，童幼雛

(浙江財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院，浙江 杭州 310018)

一、引 言

近年來，農(nóng)民工的數(shù)量(1)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局.2016年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告。不斷增加，已發(fā)展為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體。然而，被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的2.87億(2)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局.中華人民共和國2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。農(nóng)民工及其隨遷家屬未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)。2014年政府工作報告指出，要促進(jìn)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。2018年政府工作報告中強(qiáng)調(diào)，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是指在城鎮(zhèn)工作、生活超過半年，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，戶籍性質(zhì)依然為農(nóng)業(yè)戶口的勞動人口及其隨遷家屬。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是指其在職業(yè)轉(zhuǎn)變的同時，獲得與城鎮(zhèn)戶籍居民均等的身份地位和權(quán)利義務(wù)，均等地享受城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)資源和公共服務(wù)，全面地融入城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)政治文化生活，實現(xiàn)城鎮(zhèn)社會接納、自我身份認(rèn)同的過程。要實現(xiàn)農(nóng)民工到新市民的內(nèi)涵式轉(zhuǎn)變，不僅要在就業(yè)、住房、社保、農(nóng)民工隨遷子女教育方面提供保障，還應(yīng)深化戶籍制度改革，建立健全“人地錢”掛鉤政策，革新社會治理和政治制度。這些都需要地方政府提供財政支持。那么，究竟需要提供多少資金呢？這就需要對農(nóng)民工市民化成本以及政府所應(yīng)該承擔(dān)的部分進(jìn)行測算，本文將以浙江省為例進(jìn)行探討。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的測算口徑

從已有研究來看，不同學(xué)者基于不同口徑對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本進(jìn)行估算。張國勝(2009)[1]認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化社會成本既包含生活成本也包含政府應(yīng)承擔(dān)的成本。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組(2010)[2]使用隨遷子女的義務(wù)教育、基本養(yǎng)老保險、住房條件和城市管理費(fèi)用進(jìn)行估算。周小剛等(2010)[3]通過基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失業(yè)保險、義務(wù)教育、公共管理政府支出及政府負(fù)擔(dān)的住房保障、最低生活保障等來估算。周文良(2013)[4]認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本僅限于基本公共服務(wù)支出。張占斌等(2013)[5]認(rèn)為市民化成本包括隨遷子女教育支出、保障性住房支出、社會保障支出、就業(yè)服務(wù)支出。魏澄榮、陳宇海(2013)[6]認(rèn)為相關(guān)成本包括社會保障成本、教育培訓(xùn)成本、居住成本、私人生活成本、城市基礎(chǔ)設(shè)施增加成本等方面。丁萌萌、徐滇慶(2014)[7]的研究另辟蹊徑，認(rèn)為只需要考慮當(dāng)年成本，僅以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化之后享受的公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間的成本差距作為成本進(jìn)入測算。基于農(nóng)民工市民化進(jìn)程中亟需解決的問題及相關(guān)研究，本文認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本測算口徑應(yīng)包括城市生活成本、城市住房成本、就業(yè)與再就業(yè)培訓(xùn)成本、社會保障成本、隨遷子女教育成本以及城市基礎(chǔ)配套設(shè)施成本。相應(yīng)的成本根據(jù)不同類別由個人、政府、企業(yè)共同負(fù)擔(dān)。測算口徑如下：

接下來，將依照上述分項成本測算口徑依次測算?；舅悸肥窍扔嬎愀鱾€項目的人均成本，再依照浙江省的本地農(nóng)民工數(shù)量(3)根據(jù)國家統(tǒng)計局的農(nóng)民工監(jiān)測報告，農(nóng)民工數(shù)量由兩部分組成，即外出農(nóng)民工和本地農(nóng)民工。對于任意地方政府而言，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，主要是針對本地農(nóng)民工群體的市民化?；蛟S，隨著農(nóng)民工外出務(wù)工的時間推移，他們可能還會返鄉(xiāng)生活，但屆時也是計入到往后年度的本地農(nóng)民工數(shù)量中去。因而，本文僅以浙江省人民政府網(wǎng)站上所公布的本地農(nóng)民工數(shù)量進(jìn)行相關(guān)測算。，推算出各項的總成本。在計算人均成本時，相關(guān)的物價標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先參考官方權(quán)威統(tǒng)計口徑數(shù)據(jù)，但由于數(shù)據(jù)源較多，而統(tǒng)計數(shù)據(jù)更新時點不一，本文優(yōu)先采用2017年度的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。根據(jù)國家統(tǒng)計局新昌調(diào)查隊發(fā)布的《2017年浙江農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》(4)http://www.zjso.gov.cn/xcdcd/zfgk/xxgka/tjdc/tjfx/201802/t20180209_85548.shtml。，2017年浙江省農(nóng)民工總量為1387萬人，其中外出農(nóng)民工526萬人，本地農(nóng)民工861萬人；其中外出農(nóng)民工中86.8%的人(約457萬人)選擇在省內(nèi)就業(yè)。因而2017年末屬于浙江省內(nèi)的農(nóng)民工數(shù)量共計1318萬人。再根據(jù)《2018年浙江省政府工作報告》，2017年已有200萬多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)市民化，因而本文以其余的1100萬人作為待市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的測算基數(shù)。

表1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均成本(分項)

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分項測算

(一)城市生活成本

對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口產(chǎn)生最直接影響的便是城市生活成本，該成本應(yīng)全部由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個人承擔(dān)，屬于私人成本。假設(shè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化轉(zhuǎn)型后與各城市居民產(chǎn)生相當(dāng)?shù)纳钕M(fèi)成本，所以，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化轉(zhuǎn)型后的城市生活成本其實就是城鄉(xiāng)消費(fèi)支出差距(5)市民化成本中的生活成本不應(yīng)該直接用城鎮(zhèn)居民的平均消費(fèi)支出來代理，而只能用城鄉(xiāng)生活差距來表示額外的支出。這其實很容易理解，因為農(nóng)民們?nèi)绻贿M(jìn)城務(wù)工，生活在農(nóng)村的時候，同樣需要有消費(fèi)支出，而作為城鎮(zhèn)新市民，只是由于生活環(huán)境及身份角色的變化帶來的消費(fèi)的增加。因而，在測算這部分成本的時候，應(yīng)該用差值。，即：

C1=城鎮(zhèn)居民年人均消費(fèi)支出-農(nóng)村居民年人均消費(fèi)支出

以浙江省為例，2016年，城鎮(zhèn)常住居民的年人均消費(fèi)水平均值為30068元，農(nóng)村常住居民的年人均消費(fèi)水平均值為17359元，因此農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本可由兩者的差額得出，平均值為12709元。如果分地區(qū)來看的話，同樣能發(fā)現(xiàn)地區(qū)間的城市生活成本存有一定差異。當(dāng)然，這里同樣存在一定的問題，即所采用的城鄉(xiāng)居民間的人均消費(fèi)支出水平的差異，只在同個地區(qū)內(nèi)的橫向比較。但事實上，人口的流動往往是帶有明顯的跨域性的，即可能是來自于我國的中西部地區(qū)的農(nóng)村居民，向我國東部發(fā)達(dá)城市流動；又或者是，省內(nèi)經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)的農(nóng)村居民向經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)流動。這樣的話，農(nóng)民工們實際的城市生活成本應(yīng)比下表2所測算出來的結(jié)果高很多。

表2 2016年浙江省各地市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的城市生活成本 單位：元

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《浙江統(tǒng)計年鑒2017》的相關(guān)原始數(shù)據(jù)計算整理。

根據(jù)浙江省統(tǒng)計局發(fā)布的《2017年浙江省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2017年度浙江省城鎮(zhèn)常住居民的人均生活消費(fèi)支出約為31924元，農(nóng)村常住居民的人均生活消費(fèi)支出約為18093元。根據(jù)上文思路，得2017年度農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均城市生活成本約為13831元。

(二)隨遷子女教育成本

1.測算范圍

從中國當(dāng)前的現(xiàn)實情況來看，財政對義務(wù)教育階段教育經(jīng)費(fèi)投入的廣度和深度都在不斷提升，但學(xué)前教育支出并沒有納入到財政保障范疇，而且高中和大學(xué)階段并沒有強(qiáng)制要求繼續(xù)學(xué)習(xí)，且跨域轉(zhuǎn)學(xué)難度較大，因此，本文只考察隨遷子女義務(wù)教育階段的成本，主要包括新增各地區(qū)初中和小學(xué)的生均教育經(jīng)費(fèi)和新增學(xué)校校舍面積、房屋單位面積造價等支出。

2.生均經(jīng)費(fèi)

2016年起，浙江省城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額為普通小學(xué)每生每年650元、普通初中每生每年850元，并鼓勵各地結(jié)合實際提高公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)2017年的隨遷子女統(tǒng)計數(shù)據(jù)，生均公用經(jīng)費(fèi)部分至少需保障資金10.3億元(115.53萬人×650元/人+33.11萬人×850元/人=103238萬元)。

3.新增校舍建設(shè)成本

隨著新城新區(qū)的進(jìn)一步建設(shè)，小學(xué)也需新建配套，事實上，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，各重點小學(xué)都會在新城區(qū)建分校，且不止一所。因而假設(shè)每個區(qū)縣都建設(shè)1所新城小學(xué)的話，全省需要新建90所小學(xué)。初中校舍方面，當(dāng)前的初中平均每所學(xué)校的學(xué)生配置情況大致為24個班級、每班37人的規(guī)模，據(jù)此推算，需要2140所初中；當(dāng)前初中數(shù)量為1735所，缺口為405所。若按照30個班級、每班36人的規(guī)模測算，則需1759所學(xué)校，缺口24所。但考慮到現(xiàn)有校舍中有不少的老城區(qū)學(xué)校，其班級容量無法調(diào)整，因而較難在現(xiàn)有的1735所學(xué)校里面擴(kuò)展每個年級的班級數(shù)，新增人數(shù)主要靠新建校舍或擴(kuò)建校舍來解決。假設(shè)現(xiàn)有1735所學(xué)校的班容量保持現(xiàn)狀不變，以接納156萬初中生，另外新增的34萬學(xué)生的校舍需求倚賴于新建項目。按照國標(biāo)校容量，建設(shè)30個班級、每班36人的學(xué)校，則需新建315所學(xué)校。

根據(jù)《中小學(xué)校建筑設(shè)計規(guī)范》，假定標(biāo)準(zhǔn)化的中小學(xué)校舍平均成本為8500萬元/所(6)據(jù)臺灣主計處介紹，建造一所能容納2000人左右的智慧型中小學(xué)校舍的平均成本約合84000萬新臺幣，根據(jù)實際購買力折算，約合人民幣8500萬元。因而本文以此作為參照價格來估算。，則校舍新建成本約合344.25億元，其中小學(xué)建設(shè)成本76.5億元，初中建設(shè)成本267.75億元。根據(jù)一般建筑工程進(jìn)度，校舍建設(shè)周期為3年，假定上述建設(shè)經(jīng)費(fèi)根據(jù)工程進(jìn)度撥付的話，則每年所需資金約為114.75億元。如上文所述，上述新增校舍需求僅為最保守的估計，實際需求或有可能達(dá)到上述數(shù)據(jù)的2倍甚至更多。

4.新增教師的人員經(jīng)費(fèi)

根據(jù)2017年浙江省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報可發(fā)現(xiàn)，義務(wù)教育中小學(xué)師生比均值為15.4:1的水平。因此，假定“十三五”期間仍保持該師生比，根據(jù)上文的匡算，545萬的中小學(xué)需要教師35.5萬人，當(dāng)前的教師人數(shù)為33萬人，需要新增2.5萬名教師。根據(jù)事業(yè)單位績效分配改革方案，普通教師年收入應(yīng)在9萬元以上。所以，按此簡單測算，新增老師的人員經(jīng)費(fèi)至少需要22.5億元。假設(shè)分3年引進(jìn)師資，則新增人員經(jīng)費(fèi)每年也至少需要7.5億元。

綜上，義務(wù)教育階段的隨遷子女教育成本部分，根據(jù)上文的粗略測算，每年至少需要132.55億元。按人均標(biāo)準(zhǔn)來測算的話，148.64萬隨遷子女的義務(wù)教育成本每人每年約合8918元。

(三)城市住房成本

城市住房成本是為保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后有基本的住房條件能夠安居而進(jìn)行的最低資金投入。為體現(xiàn)住房保障層次性，本文在參考浙江省城鎮(zhèn)居民住房來源結(jié)構(gòu)、全國農(nóng)民工住房來源結(jié)構(gòu)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，假設(shè)20%的農(nóng)民工是通過保障性住房解決住房困難的。其中，最低收入的7.5%主要租住廉租房，中等收入中的10%租住公共租賃房，2.5%購買經(jīng)濟(jì)適用房。

1.保障性住房建設(shè)成本

由于沒有全省住宅平均建筑安裝工程造價的相關(guān)數(shù)據(jù)，本文參照杭州基礎(chǔ)數(shù)據(jù)測算。近年杭州多層建筑平均造價約1603元/平米，小高層平均造價為1522元/平米，高層平均造價為1642元/平米。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的逐步提升以及城市人口的不斷增加，保障性住房越來越傾向于高層建筑設(shè)計。因此，我們參照杭州市的高層平均造價(7)與平均售價不同的話，浙江省內(nèi)各地區(qū)的保障性住房的建筑造價成本差異不會太大。因為保障性住房的土地通常采用無償劃撥方式，因而不需考慮地價因素，而只考慮樓體的建造費(fèi)用。，套以2017年浙江省的城鎮(zhèn)居民人均住房面積(41.5平方米)，測得人均保障性住房建設(shè)成本為68143元。

再從總量規(guī)模來測算，浙江省1100萬人的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中20%的住房需求通過保障性住房加以解決，由此測得新增保障性住房建設(shè)的總成本約1500億元。若按照高層建筑的平均建設(shè)周期(3年)來進(jìn)行分?jǐn)偣こ踢M(jìn)度的話，每年所需的建設(shè)資金約500億元。

表3 杭州市住宅平均建筑安裝工程造價 單位：元/平方米

數(shù)據(jù)來源：Wind數(shù)據(jù)庫。

2.保障性住房租購成本

廉租房的成本基本上是由政府承擔(dān)其建設(shè)資金部分，因而本文僅計算政府的建設(shè)成本，個人支出部分忽略不計。公共租賃房的申請條件中注明需具有市區(qū)常住戶籍5年以上，從本文的標(biāo)準(zhǔn)來看，這也就意味著申請者已經(jīng)是城市的新市民，所以后期發(fā)生的個人租金支出，不計入市民化成本中，本文僅計算當(dāng)期由政府承擔(dān)的建設(shè)成本部分。同樣的，經(jīng)濟(jì)適用房的支出部分，也僅計算當(dāng)期由政府承擔(dān)的建設(shè)成本。

3.商品住宅購買成本

與保障性住房不同的是，商品住宅方面的成本不能單純地用造價來反映，因其包含了拿地的成本以及因為地塊升值帶來的資本利得加成。因此，我們通過平均住房銷售價格再套以人均住房面積來近似估算該項成本。浙江省內(nèi)不同地區(qū)的商品房價格差異很大，但由于沒有分地級市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)(8)并非全省所有的地級市都沒有公布這方面的數(shù)據(jù)，只是一部分地級市沒有列明。這樣就造成了數(shù)據(jù)的不完整，在邏輯的完整性上反而不足。因而只能選用次優(yōu)方法。，本文僅能用全省平均商品住宅售價來測算。

根據(jù)浙江省房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會、浙江大學(xué)房地產(chǎn)研究中心發(fā)布的《2017年浙江省房地產(chǎn)市場發(fā)展報告》，2017年浙江省商品房的平均銷售價格為12855元/平米。根據(jù)同期城鎮(zhèn)人均住宅面積(41.5平方米)來測算，人均商品房購買支出至少需要53.35萬元。如果要測算其總量規(guī)模，按照2017年相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)推算，約2.3%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過購買商品住宅來解決住房問題的話，產(chǎn)生的購房成本總計1350億元(1100萬人×2.3%×53.35萬元/人)。

4.商品住宅租賃成本

表4 2017年12月浙江省各地市住宅平均租金

數(shù)據(jù)來源：中國房價行情，中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會發(fā)布。

如前所述，待市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房問題將主要通過租賃商品房來解決。因而，考察商品住房的平均租賃成本也成為測算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化住房成本的一部分。我們將當(dāng)前在城鎮(zhèn)無購房、無租房、且未納入前文的保障性住房覆蓋范圍的其余農(nóng)民工們(9)86.4%的農(nóng)民工們，扣除住房保障覆蓋面20%。歸類到自行租賃商品住房的群體中，再根據(jù)2017年浙江農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告的數(shù)據(jù)所顯示的當(dāng)前已有11.3%的農(nóng)民工是獨立租賃住房的，得到租賃商品房的農(nóng)民工總比例為77.7%。另一方面，從當(dāng)前的官方統(tǒng)計資料來看，并沒有明確的各城市平均房租價格，但通過中國房價行情平臺發(fā)布的相關(guān)房租信息中，整理出2017年12月浙江省各地級市的平均住宅租金，如表4所示。

因此，各地級市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的商品住宅租賃成本即為：

C3rit=Rit×Sit×θNit×12

其中，C3rit表示t時期i地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化住房成本中的商品住宅租賃成本；Rit表示該時期i地區(qū)的平均商品住宅租金價格；Sit表示該時期i地區(qū)的城鎮(zhèn)居民人均住房面積；Nit表示該時期i地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口新增人數(shù)；θ表示其中通過租賃私人住房的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口比例。由于租金價格是月份數(shù)據(jù)，因此乘以12來調(diào)整為全年成本。如果按照上文的統(tǒng)計數(shù)據(jù)口徑來測算浙江省全省平均的商品住宅租賃成本的話，根據(jù)2017年末的平均租金27元/月/平方米，套以全省城鎮(zhèn)居民人均住房面積(41.5平方米)來計算，全年的人均商品住宅租賃成本約為13446元。若按照77.7%的租賃比例來測算該項成本的總量規(guī)模的話，全省農(nóng)民工進(jìn)城租房總成本全年約為1149億元(1100萬人×77.7%×13446元/人)。

綜上，將上述三類住房成本加權(quán)平均，得到全省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中人均住房成本為103201元/年，即：

人均保障性住房成本×20%

人均商品住宅購買成本×2.3%+) 人均商品住宅租賃成本×77.7%=68143元×20%+533500元×2.3%+13446元×77.7%
=36347元/年

類似地，可以得到住房方面的總量成本規(guī)模為2999億元(500億元+1350億元+1149億元)。

(四)社會保障成本

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中另一項大額開支為社會保障，從廣義角度來看，應(yīng)該要考慮社會保險、社會福利、社會救助、社會優(yōu)撫、社區(qū)服務(wù)等各方面內(nèi)容。但鑒于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工們最有可能也最需優(yōu)先保障的為基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、最低生活保障，下文將從這三個分項分別測算社會保障成本。

1.基本養(yǎng)老保險

根據(jù)《2017年浙江農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》的相關(guān)數(shù)據(jù)，2017年末浙江省農(nóng)民工中，39.4%(約435萬人)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，30.6%(約340萬人)參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，10.2%(約113萬人)參加城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，0.6%(約8萬人)參加商業(yè)養(yǎng)老保險，18.3%(約205萬人)沒有參加任何養(yǎng)老保險。在浙江省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險已并軌為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，因而本文按照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險兩類測算基本養(yǎng)老保險資金成本。

(1)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。根據(jù)當(dāng)前浙江省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險相關(guān)制度，個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為月工資的8%，計入職工個人賬戶；單位繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為職工月工資的14%，計入社會統(tǒng)籌賬戶；個體勞動者的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為月收入18%，其中8%部分計入個人賬戶、10%部分計入社會統(tǒng)籌賬戶。

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，2017年末浙江省農(nóng)民工中從事非農(nóng)自營205萬人，假設(shè)其參保類型結(jié)構(gòu)與總樣本相同，則參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的個體勞動者應(yīng)計81萬人(205萬人×39.4%)。非農(nóng)自營農(nóng)民工月均收入為6937元，因而參照個體勞動者類型，測得人均個人繳交養(yǎng)老保險共計14984元(6937元/月×18%×12月)，總量規(guī)模約合121億元。其余參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工(354萬人)按照非農(nóng)務(wù)工月均收入4005元來計算繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，得個人繳交部分為年均3845元(4005元/月×8%×12月)，單位繳交部分為年均6728元，總量規(guī)模約合374億元。

(2)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金由個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼構(gòu)成。參保人所在市、縣(市、區(qū))財政對參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元，對選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的，適當(dāng)增加補(bǔ)貼金額，其中，對選擇500元以上檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年80元。以上繳費(fèi)資金全部計入個人賬戶。而社會統(tǒng)籌基金主要由財政提供政府補(bǔ)貼，用于支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金、參保人個人繳費(fèi)(高齡)補(bǔ)貼、繳費(fèi)年限養(yǎng)老金和喪葬補(bǔ)助費(fèi)等。省財政按照省定基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，對兩類一至六檔地區(qū)分別給予100%、90%、80%、60%、40%、20%的補(bǔ)助；國家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)超過省財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，省財政按國家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助。目前國定標(biāo)準(zhǔn)和省定標(biāo)準(zhǔn)如表5所示。

表5 基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)

對于參加浙江省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，在兩險并軌之后，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)沒有發(fā)生變化。因而，已參保的這部分人的個人繳費(fèi)資金我們不考慮在市民化成本中。

而對于政府補(bǔ)貼部分的資金變動，其影響因素也不在于是否實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，而是在于經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展過程中基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的不斷提升。因而，本文所要考察的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險成本將集中于目前尚未參加任何形式養(yǎng)老保險的這部分農(nóng)民工群體身上。

對于這部分人群來說，目前不參加養(yǎng)老保險，一方面是由于養(yǎng)老保險無法跨省轉(zhuǎn)續(xù)使用而使其會成為沉淀資金，另一方面是部分年輕人對養(yǎng)老保險的參保意識就不強(qiáng)。但從經(jīng)驗統(tǒng)計數(shù)據(jù)上來看，并無法區(qū)分這兩類人群的具體人數(shù)。在此，我們假定隨著戶籍制度改革的不斷推進(jìn)以及社保資金管理改革的不斷深化，今后異地繳存的養(yǎng)老保險可以跨省統(tǒng)籌使用的話，那么將消除第一類人群的顧慮。而對于第二類人群，我們也假設(shè)隨著時間的推移和宣傳的不斷強(qiáng)化，他們也將逐步參保。另外，從現(xiàn)有的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(合并數(shù)據(jù))的比例相當(dāng)，因而，我們假定目前尚未參保的這205萬人在實現(xiàn)市民化的過程中各有102萬人(約49.7%)分流至兩種類型的養(yǎng)老保險中去，另外1萬人(0.6%左右)參加商業(yè)養(yǎng)老保險。如此，我們來測算一下新增的養(yǎng)老保險成本。

參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的，人均成本參照上文測算結(jié)果，個人繳費(fèi)部分合計39億元，單位繳費(fèi)部分約合69億元。參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的，假設(shè)人均繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為750元(按照十二檔繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的均值來測算)，共需繳費(fèi)7.65億元；假設(shè)政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每人80元，則共需安排0.82億元資金。我們假設(shè)這些新參保人員不會馬上支領(lǐng)養(yǎng)老保險金，因而對于基礎(chǔ)養(yǎng)老金的政府補(bǔ)貼部分暫時不作變更。但是在未來十年，將會發(fā)生較大的資金需求。特別是在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)基數(shù)比較低、人口老齡化加速、外來流動人口不斷增加的復(fù)雜情況加征下，養(yǎng)老保險的財政壓力會越來越大。

綜上，人均基本養(yǎng)老保險的簡單算術(shù)平均成本為(121+374+39+69+7.65+0.82)億元/1100萬人=5559元/人。加權(quán)平均成本為(81/1100×14984+456/1100×10573+102/1100×830)=5563.32元/人。

2.基本醫(yī)療保險

同上，根據(jù)《2017年浙江農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，截至2017年末，浙江本地農(nóng)民工參加醫(yī)療保險的比例為98.6%(約1085萬人)，其中68.3%的農(nóng)民工(約751.3萬人)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險或城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險；29.9%的農(nóng)民工(約330萬人)參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險；0.3%的農(nóng)民工(約3.3萬人)參加商業(yè)醫(yī)療保險；僅有1.4%的農(nóng)民工(約15.4)沒有參加任何醫(yī)療保險。因此，按照城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大致測算330萬人的醫(yī)保成本，同時按照城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來大致測算另外的751.3萬人的醫(yī)保成本。

(1)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。根據(jù)《2017浙江農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，2017年度浙江本地農(nóng)民工的月均非農(nóng)收入為4880元，因而全年平均收入為58560元。因而，參照杭州市的繳費(fèi)比例，個人醫(yī)保賬戶中個人繳交部分約為1171元/人/年，用人單位繳交部分為6734元/人/年；財政對城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)《人力資源社會保障部財政部關(guān)于做好2017年城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險工作的通知》(人社部發(fā)〔2017〕36號)的相關(guān)精神核定為平均每人每年達(dá)到450元。因而，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的人均成本共計8355元/人/年，總規(guī)模為275.72億元/年。

(2)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險。2017年城鄉(xiāng)居民醫(yī)保人均個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在2016年基礎(chǔ)上提高30元，平均每人每年達(dá)到180元。對于不參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的，納入城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險，其個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不得低于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的三分之一。比對浙江省農(nóng)民工的收入水平，參加新農(nóng)合或者城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)達(dá)每人每年390元。

而財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，在2016年時浙江省城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險各級財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)就已提高到每人每年430元，其中，省財政對全省兩類六檔地區(qū)轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)分別提高到每人每年273元、247元、218元、165元、110元和58元。若按照2017年人社部和財政部的相關(guān)要求，財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)在2016年基礎(chǔ)上也提高30元，則每人每年的財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)將達(dá)到460元。因此，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的人均成本共計850元/人/年，總規(guī)模為63.86億元/年。

(3)醫(yī)療救助資金。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門關(guān)于建立城市醫(yī)療救助制度試點工作意見的通知》(國辦發(fā)〔2005〕10號)，醫(yī)療救助對象主要是城市居民最低生活保障對象中未參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險人員等。通過對比2015-2017年的低保戶人數(shù)變動情況說明，城鎮(zhèn)低保戶的主要構(gòu)成人員是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，但也有部分的城鎮(zhèn)原住民。我們擇取2015和2017年的結(jié)構(gòu)差，將其視為城鎮(zhèn)低保對象中的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)，即15萬人。由于現(xiàn)有的公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)中沒有細(xì)致區(qū)分參加醫(yī)保的各類人員組成，也沒有公開低保對象的醫(yī)保參保情況，因而本文將上述15萬人以及沒有參加任何醫(yī)療保險的15.4萬人，一起合并為醫(yī)療救助對象，共計30.4萬人。因而由2017年浙江省全年支出醫(yī)療救助資金18.4億元，可得人均經(jīng)費(fèi)支出約合6053元。

綜上，從盤子總量來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的醫(yī)療保障支出共需資金358億元(即8355元/人×330萬人+850元/人×751.3萬人+6053元/人×30.4萬人)。人均基本醫(yī)療保險的簡單算術(shù)平均成本為約3255元(358億元/1100人)，加權(quán)平均成本約為3254元(8355元/人×330萬人/1100萬人+850元/人×751.3萬人/1100萬人+6053元/人×30.4萬人/1100萬人)。

3.最低生活保障

根據(jù)2017年公報數(shù)據(jù)，城鄉(xiāng)低保平均標(biāo)準(zhǔn)分別為每人每月739元和730元，據(jù)此，本文推算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中可能發(fā)生的最低生活保障人均支出為739元/人/月×12月/年=8868元/人/年。

根據(jù)上文測算的城鎮(zhèn)低保對象中的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)(15萬人)來匡算針對他們的最低生活保障總支出盤子，約合13.3億元/年(15萬人×8868元/人/年)。

綜上，社會保障方面的人均加權(quán)成本為3527.5元/年，即：

人均基本養(yǎng)老保險 5563.32

人均基本醫(yī)療保險 3254.33+) 人均最低生活保障 8868×15/1100

= 8938.58元

社保支出的總量規(guī)模根據(jù)上文的測算，共計982.77億元/年。

(五)就業(yè)及再就業(yè)培訓(xùn)成本

根據(jù)實地調(diào)研，得知以往地市縣的人社部門相關(guān)技能培訓(xùn)的人均支出大約在500元/人/期的水平，而職業(yè)技能鑒定服務(wù)的相關(guān)支出大約為50元/人次。因而，本文參照以上標(biāo)準(zhǔn)測算，“十三五”期間關(guān)于上述就業(yè)培訓(xùn)及技能鑒定方面的總支出盤子約為27億元，分?jǐn)傊?年，平均每年的資金需求量約為5.4億元。若按照861萬人的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的50%的目標(biāo)覆蓋率來測算，人均就業(yè)培訓(xùn)成本約為126元/年。

(六)城市基礎(chǔ)配套設(shè)施成本

根據(jù)2017年《浙江統(tǒng)計年鑒》，2016年全省基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的資金共計9365.48億元，再根據(jù)浙江省統(tǒng)計局發(fā)布的《浙江省2017年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況》，2017年全省基礎(chǔ)設(shè)施投資全年增速13.2%，測得2017年基礎(chǔ)設(shè)施投資總額約10602億元。按照全省常住人口5657萬人進(jìn)行測算，人均基礎(chǔ)設(shè)施投資約18741元。假設(shè)未來五年每年實現(xiàn)市民化的人數(shù)基本與2017年持平，即有220萬新市民，由此產(chǎn)生的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求增量約為412億元/年。

四、成本分擔(dān)機(jī)制

根據(jù)第三部分的測算，現(xiàn)將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本總結(jié)如表6所示。從表中可以看出，經(jīng)粗略估算，浙江省的人均市民化成本約合8.7萬元/年，相應(yīng)的資金總規(guī)模約為6053.36億元/年。本文的測算結(jié)果與現(xiàn)有文獻(xiàn)的測算結(jié)果有較大的不同，主要在于住房成本的結(jié)構(gòu)部分有較大的差異。經(jīng)試算，若50%的農(nóng)民工住房問題通過保障性住房解決、12%通過自購商品房、38%通過租賃商品住房的話(10)以上住房結(jié)構(gòu)是參照全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告中農(nóng)民工們的住房解決方式相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)整理得出。但浙江省與全國的平均水平仍有較大的差異性，因而本文最終采用了浙江省農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告中相關(guān)數(shù)據(jù)作為測算結(jié)構(gòu)依據(jù)。，人均市民化成本將變更為15.38萬元/年，總規(guī)模也將增長到1.2萬億/年的水平。

表6 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本總覽表

不過，上述成本顯然不是由個人或政府任何一方主體獨自承擔(dān)，而應(yīng)該是由政府、企業(yè)、個人共同參與分擔(dān)。城市生活成本基本上由個人承擔(dān)。隨遷子女義務(wù)教育成本主要由政府承擔(dān)，這里暫不考慮隨遷子女進(jìn)入民辦學(xué)校就學(xué)而產(chǎn)生的擇校費(fèi)與學(xué)雜費(fèi)等情況。城市住房成本中政府承擔(dān)保障性住房建設(shè)部分的資金，其余部分由個人承擔(dān)，本文也暫不考慮由單位出資建造宿舍等情況。社會保障成本根據(jù)相關(guān)政策分類分項由政府、個人、企業(yè)分擔(dān)。就業(yè)及再就業(yè)培訓(xùn)成本主要由政府承擔(dān)。城市基礎(chǔ)配套設(shè)施成本暫且歸入到政府承擔(dān)范疇，但在實際運(yùn)行中可以通過PPP模式引入社會資本公共合作建設(shè)，從而降低地方政府的資金壓力。結(jié)合前文所述，現(xiàn)將上表所列的市民化成本在三者之間的分擔(dān)金額測算如下表7所示。由分擔(dān)結(jié)構(gòu)可以看出，個人承擔(dān)部分約合4萬元/年，政府承擔(dān)部分約合4.2萬元/年。如若在原試算的住房成本結(jié)構(gòu)下，個人承擔(dān)部分將達(dá)8.6萬元/年，政府承擔(dān)部分約為6.3萬元/年。

表7 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化年均成本分擔(dān)配置情況

注：成本分擔(dān)的最終合計數(shù)與表6的合計數(shù)稍微有點出入，是由于計算過程中的四舍五入造成的偏差。

五、結(jié) 論

通過上文的分項成本測算，我們得出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本是巨大的。以浙江省為例，人均市民化成本約合8.7萬元/年，相應(yīng)的資金總規(guī)模約為6千億元/年。以上的測算基本上是基于2017年度的相關(guān)基礎(chǔ)測得的，而事實上隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)，實際轉(zhuǎn)移人口會更多。

其次，高企的房價是影響農(nóng)業(yè)人口市民化的最大障礙。通過前文的試算，在改變住房渠道結(jié)構(gòu)的情況下，人均市民化成本會發(fā)生近一番的變化。若想要試圖通過購買商品房成為新市民的話，需要承擔(dān)的成本會驟然升高，而能夠負(fù)擔(dān)起年近9萬元成本的，月收入水平至少要超過8000元。而能達(dá)到這種收入水平的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并不在多數(shù)。

再次，必須要建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分類，明確成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任。從上文的測算中我們可以看出主要的成本集中在政府與個人兩大主體上，而企業(yè)的成本分擔(dān)較少。即便我們將城市生活成本轉(zhuǎn)移至企業(yè)主體來核算，也仍然是政府和個人挑大頭。由于本文在住房成本的測算中并沒有考慮企業(yè)負(fù)擔(dān)的情形，而這也是最大的成本源，因而在今后的工作中可以調(diào)動企業(yè)主體的積極性，或引入社會資本共同參與到住房建設(shè)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來，分散政府與個人的壓力。

最后，按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，還需進(jìn)一步合理確定各級政府在教育、基本醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)方面的事權(quán)，建立健全城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)支出分擔(dān)機(jī)制。在社會保障成本的測算中，本文暫未考慮養(yǎng)老金給付時可能出現(xiàn)的資金需求，而在未來十年或者二十年里，這必將給地方政府帶來巨大的壓力。因而不斷推進(jìn)社保及戶籍制度的改革，亦是迫在眉睫。綜上所述，城鎮(zhèn)化的核心在于人，三農(nóng)問題的核心也在于人。對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，我們要用更好的城市姿態(tài)與制度保障包容他們，使他們真正分享到城市發(fā)展的建設(shè)成果。