李佳琪

廣州大學法學院，廣東 廣州 510000

由于經(jīng)濟發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)制度存在差異等原因，城市老人享有充足的社會保障，農(nóng)村老人卻未能享受到平等的養(yǎng)老待遇。農(nóng)村留守老人的養(yǎng)老問題最為突出，在社會保障能力和家庭養(yǎng)老能力雙重缺失的情況下，他們正面臨艱難生存和孤獨空虛的生活處境。國家應主動關注這一類弱勢群體，完善我國的社會保障制度，減小城鄉(xiāng)制度差距，讓農(nóng)村留守老人平等享受養(yǎng)老資源。

一、問題的提出

我國在21世紀初進入了老齡化社會，老年人如何養(yǎng)老的問題引發(fā)了社會各階層人士的廣泛思考。我國城市老人大多有子女照料生活，能享受到社區(qū)照料和養(yǎng)老機構的服務，并且能領取豐厚的養(yǎng)老金。相比于城市，我國農(nóng)村的老人獲得的社會保障資源明顯匱乏。由于我國優(yōu)先發(fā)展城市的戰(zhàn)略方針，大量農(nóng)村勞動力背井離鄉(xiāng)到大城市工作，而農(nóng)村老人由于生活習慣不同和經(jīng)濟能力等原因留在農(nóng)村生活。缺少子女日常生活的照料和陪伴，農(nóng)村留守老人大多經(jīng)濟貧困以種地為生，甚至還需要照顧留守在農(nóng)村的孫子女，農(nóng)村留守老人的生活正面臨著艱難的處境。我國應重視并完善農(nóng)村地區(qū)的社會保障制度體系，針對農(nóng)村留守老人養(yǎng)老制定法律，平等保障農(nóng)村留守老人群體的權益。

二、農(nóng)村留守老人養(yǎng)老面臨的法律問題

我國農(nóng)村留守老人養(yǎng)老存在的法律問題，主要有以下兩方面：

(一)家庭贍養(yǎng)義務難以實現(xiàn)

家庭贍養(yǎng)義務的弱化致使農(nóng)村留守老人在經(jīng)濟、精神慰藉和生活照料三個方面的需求都未能得到滿足。在司法實務中，經(jīng)濟供養(yǎng)的贍養(yǎng)要求一般可以通過訴訟得以實現(xiàn)，但是農(nóng)村老人權利意識淡薄，很少用訴訟的方式保障自身權益。司法中也很難實現(xiàn)老人精神慰藉的訴求，因為精神慰藉需要滿足老人的心理和精神上的需求，具有很強的主觀性，很難通過國家強制力來保障[1]。我國立法者意識到贍養(yǎng)義務的履行需要法律的支持和引導，2019年1月1日開始實施的《個人所得稅專項附加扣除暫行辦法》中規(guī)定，贍養(yǎng)老人可減少子女的稅務。該法規(guī)的執(zhí)行既促進了老人生活照料和精神慰藉權利的實現(xiàn)，也能減輕子女的壓力。但是該法規(guī)只能促進一部分老人養(yǎng)老權益的實現(xiàn)，在當今緊迫的生存壓力和未富先老的社會背景下，子女孝心的實現(xiàn)需要法律更多的鼓勵和支持。

(二)社會保障法律制度有缺陷

1.體系不完善。社會保障體系由社會福利、社會保險和社會救助三大部分組成，在基本生活保障方面，我國目前還沒有一部社會救助制度的人大立法。我國制定了《國務院關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》、《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、《農(nóng)村五保供養(yǎng)服務機構管理辦法》、《法律援助條例》等，這些行政法規(guī)和部門規(guī)章使得家庭年人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村居民和農(nóng)村的三無老人的經(jīng)濟生活得到了保障，但是內(nèi)容零散、效力偏低、覆蓋面窄，不能覆蓋到大量的農(nóng)村留守老人，而且農(nóng)村留守老人生活方式原始落后、無人照料、精神孤獨空虛等問題也得不到解決。

2.立法理念落后。在法治社會，法治要求國家能公平公正的分配社會資源，國家有責任保護弱者。我國的農(nóng)村留守老人難以改變立法實現(xiàn)利益的重新分配，權利易受侵犯和忽視，維權意識薄弱且維權能力有限，而處于強勢地位的群體往往因為已取得足夠的利益而沒有動力去改變立法重新分配利益。每個人都是社會的一份子，人人都應平等地享有基本權利。因此，立法者應明確理念：保障農(nóng)村留守老人平等享受社會資源是國家的職責，而不是人道主義的幫助或者是慈善事業(yè)。

3.法律制度城鄉(xiāng)差異大。受到城鄉(xiāng)二元體制的影響，我國城市老人和農(nóng)村老人保障水平存在較大差異。隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，城鄉(xiāng)農(nóng)保、醫(yī)保和低保的保障差距日益突出。2014年初，國務院頒布了《國務院關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，開始了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的整合，但我國城鄉(xiāng)的保障水平之間的差別依舊較大[2]。2018年全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金最低標準為每人每月88元，這個金額仍然不能滿足農(nóng)村留守老人的最低生活需要，相比于城鎮(zhèn)居民、機關及單位人員等，農(nóng)民的養(yǎng)老金仍然最低。此外，最低生活保障標準在同一地區(qū)仍存在城鄉(xiāng)差異，城鄉(xiāng)的醫(yī)療資源也存在差距。

三、域外法的啟示

德國和新加坡的養(yǎng)老保障制度已經(jīng)基本完善，對于完善我國農(nóng)村留守老人的養(yǎng)老法律，其經(jīng)驗具有借鑒意義。

德國在19世紀末先后通過了工傷事故保險法案、疾病保險法案和老年與殘疾社會保險法案，使得的社會保險法典的頒布具有了可行性。1911年社會保險法典頒布，德國的社會保障制度開始統(tǒng)一化發(fā)展[3]。1919年魏瑪憲法頒布，其中第161條中“聯(lián)邦應該建立綜合社會保險制度”的規(guī)定積極促進了德國社會保障制度的發(fā)展。1929年經(jīng)濟危機時，德國的社會保障調(diào)整了政策，通過降低保險津貼來減輕財政壓力。1934年，德國政府取消了社會保障自治管理體制，德國的社會保障實現(xiàn)了國家統(tǒng)一管理，此后，德國的社會保障制度逐步發(fā)展并完善?？偠灾聡鐣Ｕ象w系的發(fā)展過程體現(xiàn)了統(tǒng)一性和與經(jīng)濟發(fā)展相適應的特點，統(tǒng)一的保障制度能減少不公平的社會現(xiàn)象，有利于全國統(tǒng)一管理和運營，而保障水平與經(jīng)濟發(fā)展相適應能不增加國家的財政負擔，保證國家能健康平穩(wěn)地發(fā)展。

新加坡于上世紀中期開始面對社會老齡化問題，由于受到孝文化的影響，新加坡的養(yǎng)老制度更重視家庭贍養(yǎng)義務的履行，并有完善的責任追究機制。1996年，新加坡頒布了以子女贍養(yǎng)義務為基礎的《贍養(yǎng)父母法》，其中規(guī)定子女不履行贍養(yǎng)義務的，父母有權控告子女，一旦罪名成立，子女將被判處有期徒刑或罰款，并為此類案件設立了專門法庭[4]。此外，新加坡政府制定專門的規(guī)定，在分配政府經(jīng)濟適用房時給予價格優(yōu)惠或公積金房屋補貼，引導和鼓勵子女與老人同住，為子女履行贍養(yǎng)義務減輕了經(jīng)濟上的壓力。

四、農(nóng)村留守老人養(yǎng)老的法律對策

我國農(nóng)村留守老人群體養(yǎng)老的權利保護需要法律的重視，因此，在我國現(xiàn)有制度基礎上借鑒域外法的實踐經(jīng)驗提出以下法律對策：

(一)出臺社會救助法。我國社會保障領域的人大立法目前只有《社會保險法》，社會救助制度由《社會救助暫行辦法》這一行政法規(guī)規(guī)定。社會救助是社會保障制度的底線，首先應確保農(nóng)村留守老人有更高位階的、更具統(tǒng)籌性、權威性和強制性的《社會救助法》保障其基本物質(zhì)生活。

(二)落實社會保險法中要求的政府責任。政府有職責彌補市場機制的缺陷，該法中明確規(guī)定了政府對于農(nóng)村的養(yǎng)老保險有補貼的責任，但是政府對農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險的財政投入仍明顯不足。政府應加強農(nóng)村養(yǎng)老的財政補貼力度，其次應逐步擴大養(yǎng)老保險金的繳納范圍、年限和數(shù)額，保證養(yǎng)老基金充足，提高農(nóng)村老人的養(yǎng)老金金額。

(三)老年人權益保障法中應增設條文強調(diào)對農(nóng)村留守老人群體的特別保護，并規(guī)定保障其權利的具體措施，如農(nóng)村留守老人可獲得專門的補貼，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立居家服務機構為留守老人上門提供服務等。

(四)民法典婚姻家庭編中應完善贍養(yǎng)人義務履行的責任追究機制。為了落實家庭贍養(yǎng)義務，婚姻家庭法可增加規(guī)定，通過拘留、罰款、警告等強制性處罰措施來保障留守老人養(yǎng)老權益的實現(xiàn)。此外還應增加激勵性的法律條款，保證該項義務的積極履行。