祁映雪

（100055 中國通用咨詢投資有限公司 北京）

2017年7月11日，財政部正式發(fā)布《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號），并于2017年10月1日起施行。87號令是對財政部2004年8月11日發(fā)布的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第18號）的首次修訂。在過去的十幾年中，18號令在對政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督管理，維護(hù)社會公共利益和政府采購招標(biāo)投標(biāo)活動當(dāng)事人的合法權(quán)益等方面都起到積極的指導(dǎo)意義。那么修訂后的87號令會帶來哪些變化？又將在政府采購貨物和服務(wù)招投標(biāo)活動中發(fā)揮怎樣的作用呢？本文將做一簡要分析。

一、政府采購的概念

政府采購，也就是一般意義上的公共采購，是指各級政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開展日常政務(wù)活動或為公眾提供公共服務(wù)的需要，在財政部門的監(jiān)督下，以法定的方法和程序，對貨物、工程或服務(wù)的購買。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種采購管理制度，是國家財政的重要組成部分。

按照《中國政府采購法》的定義，政府采購指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。

政府采購基本特征有以下幾點：

（1）采購主體的特定性和資金來源的公共性：政府采購主體是依靠國家財政資金運作的單位，包括各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織；資金來源為財政性資金，歸根結(jié)底是納稅人繳納的稅收和政府公共服務(wù)收費。也正是因為政府采購的權(quán)力來源于納稅人的授權(quán)，因此政府采購行為應(yīng)當(dāng)接受社會公眾的監(jiān)督，應(yīng)該具有透明性和公開性。

（2）政府采購的非營利性：政府采購不以盈利為目的，不是為賣而買，而是為政府部門提供必要的消費品，是向社會提供公共利益的一項社會經(jīng)濟(jì)政策，具有較強(qiáng)的福利性、政策性和公共性。

（3）政府采購的公開、公平性：鑒于政府采購資金的特殊性，其資金運作需納入國家預(yù)算約束的范圍之內(nèi)；又因政府采購范圍廣，規(guī)模大，須維護(hù)社會公共利益，因而需要按照法定程序運作，采購過程能夠較充分體現(xiàn)公平、公正、公開的原則，比如政府采購鼓勵中小企業(yè)參與、政府采購過程全程錄音錄像等等都是基于這一點。

二、我國的政府采購法律體系

政府采購是我國財政領(lǐng)域的一項重要改革，因此必然受財政領(lǐng)域的基本法《預(yù)算法》的約束。政府采購在《預(yù)算法》的約束下形成了以《政府采購法》為核心、《政府采購法實施條例》為支撐的五個法律法規(guī)的層級體系：

第一層級法律

在政府采購領(lǐng)域，政府采購的具體法律法規(guī)體系核心為《政府采購法》，為第一層級法律，以法律層級高度對政府采購進(jìn)行約定和規(guī)范。

第二層級行政法規(guī)

第二層級是行政法規(guī)層級，2014年12月31日國務(wù)院第75次常務(wù)會議通過、2015年3月1日起施行的《政府采購法實施條例》即是位于第二層級，是對《政府采購法》的解釋與補(bǔ)充，具有非常重要的地位與指導(dǎo)意義。

第三層級地方性法規(guī)

如《某省實施〈中華人民共和國政府采購法〉辦法》等。

第四層級部門規(guī)章

目前政府采購領(lǐng)域的部門規(guī)章有本文重點講的87號令、財政部令第19號《政府采購信息公告管理辦法》）、財政部令第94號《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》等。

第五層級規(guī)范性的文件

主要為財政部發(fā)的補(bǔ)充性通知，比如《政府采購代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》（財庫〔2018〕2號）、《政府采購評審專家管理辦法》（財庫〔2016〕198號）等。

三、87號令的出臺及意義

在我國目前政府采購法律體系中，最為核心的是位于第一層級的《中華人民共和國政府采購法》。《中華人民共和國政府采購法》的實施在規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效率，維護(hù)社會公共利益等方面產(chǎn)生了重要的、積極影響。隨著政府采購實踐的日益充分，《中華人民共和國政府采購法實施條例》自2015年3月1日起施行，該條例是對相關(guān)法律的細(xì)化、充實，進(jìn)一步完善了政府采購程序，是政府采購管理和運行機(jī)制的一次創(chuàng)新之舉。

為了加強(qiáng)對政府采購貨物、服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督管理，維護(hù)社會公共利益和政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，2004年9月11日財政部發(fā)布實施了《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（即“18號令”）。18號令實施十余年以來，我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，尤其是政府采購法實施條例施行以后，18號令中關(guān)于招標(biāo)采購程序、評標(biāo)方法、交易規(guī)則、信息公開等方面的規(guī)定的滯后性已經(jīng)顯現(xiàn)，需要對其進(jìn)行完善；此外，從國家決策部署的層面來講，國家對優(yōu)化政府采購交易規(guī)則、加強(qiáng)采購活動中的權(quán)力制約、落實政府采購政策功能、完善政府采購監(jiān)管機(jī)制等方面提出了更高要求，修訂18號令迫在眉睫?；谏鲜龅仍?7號令應(yīng)運而生。

四、87號令的主要變化、影響

隨著政府采購政策的不斷完善，以及政府采購實踐中新問題的亟待解決，87號令的出臺已經(jīng)成為必然。與18號令相比，87號令的內(nèi)容更加細(xì)化、豐富，共有七章、八十八條，包括了政府采購各方主體及其參與招投標(biāo)活動的全流程，可圈可點之處頗多，以下就筆者認(rèn)為較為主要的方面做簡要總結(jié)分析：

（一）突出了采購人作為政府采購當(dāng)事人的主體地位，明確其主體責(zé)任

18號令中采購人和采購代理機(jī)構(gòu)統(tǒng)稱為“招標(biāo)采購單位”，但我們知道，采購人和采購代理機(jī)構(gòu)在政府采購活動中是不同的主體，二者承擔(dān)著不同的職責(zé)，如果將二者籠統(tǒng)地歸結(jié)為“招標(biāo)采購單位”，勢必將對二者的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生混淆，而使政府采購活動中最重要的當(dāng)事人之一的采購人的責(zé)任劃分模糊不清。在87號令中，“招標(biāo)采購單位”的概念不復(fù)存在，采購人和采購代理機(jī)構(gòu)作為獨立主體各歸各位，各自根據(jù)相關(guān)規(guī)定承擔(dān)各自的任務(wù)。在以往的政府采購實踐中，有些采購人過度依賴采購代理機(jī)構(gòu)，極易造成采購人履行主體責(zé)任不嚴(yán)格和自主權(quán)發(fā)揮不充分的問題，87號令多個條款均對采購人的責(zé)任予以明確，比如：采購人應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)控制度，在編制政府采購預(yù)算和實施計劃、確定采購需求、組織采購活動、履約驗收等重點環(huán)節(jié)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理以及采購人不得向供應(yīng)商索要或者接受其給予的贈品回扣等；對技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的采購項目，通過隨機(jī)方式難以確定合適評審專家的，經(jīng)主管預(yù)算單位同意，采購人可以自行選定相應(yīng)專業(yè)領(lǐng)域的評審專家。這些條款都在一定程度上明確深化了采購人的責(zé)任意識，使其真正擔(dān)負(fù)起在政府采購活動實踐中屬于自己的責(zé)任義務(wù)，進(jìn)一步保證了政府采購目的的實現(xiàn)。

（二）從制度設(shè)計和執(zhí)行機(jī)制上，對政府采購的重要因素——價格做明確要求，進(jìn)一步解決實踐中普遍存在的價格競爭、資金效率不高等問題

如何提高政府采購資金使用效率是政府采購過程中的一個常見問題，更是政府采購的重要訴求之一。價格作為關(guān)鍵因素對財政資金的合理規(guī)范使用、提高資金使用效率起著至關(guān)重要的影響。首先，87號令從采購預(yù)算的制定入手，要求采購人市場調(diào)查、確定采購需求、價格測算，因為采購人只有根據(jù)市場調(diào)研的情況，才能科學(xué)合理的定制采購需求，87號令中也對采購需求的內(nèi)容給出了完整、明確的闡述，進(jìn)而科學(xué)地進(jìn)行價格預(yù)測，從而合理設(shè)定采購標(biāo)的最高限價，最終達(dá)到節(jié)約成本、提高資金效率的目的。

其次，87號令對價格因素評定也做了詳細(xì)要求，比如對貨物、服務(wù)的采購價格打分只設(shè)置了價格分值占總分值比重的下限，取消了比重上限要求，這一條款的設(shè)定極大提高了采購人的自主靈活性，對于一些技術(shù)要求較為通用且采購人認(rèn)為價格因素是選擇供應(yīng)商最主要的因素的項目來說，采購人就可以在市場條件允許的情況下，提高價格分值，盡可能滿足自身需求，而這些問題在之前18號令的約束下采購人是不可能實現(xiàn)的。另外，87號令對“限價”也予以明確：采購人可以在采購預(yù)算額度內(nèi)合理設(shè)定最高限價，但不得設(shè)定最低限價，這個條款中的“最高限價”也是由之前提到過的采購人市場調(diào)研的基礎(chǔ)上得出，“最高限價”的提出，不僅是對投標(biāo)人報價的約束條件，也是遏制投標(biāo)人圍標(biāo)串標(biāo)、惡意提高投標(biāo)價格的有效手段。至于“最低限價”，雖然此條款中明確不得設(shè)定，但為了避免惡意低價競標(biāo)、擾亂市場秩序的問題發(fā)生，條令在評標(biāo)階段給出了解決方法，如果評標(biāo)委員會認(rèn)為投標(biāo)人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標(biāo)人的報價并且有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在評標(biāo)現(xiàn)場合理的時間內(nèi)提供書面說明，必要時提交相關(guān)證明材料，如果投標(biāo)人不能證明其報價合理性則評標(biāo)委員會是有權(quán)利將其作為無效投標(biāo)處理的。此條款我們可以看出是針對可能出現(xiàn)的低價惡意競爭的相應(yīng)管控措施，對惡意低價的現(xiàn)象可以起到一定的沖擊、規(guī)范，這種方法比原來“成本價格”比較的提法更具有可操作性，“評標(biāo)現(xiàn)場”、“合理的時間”、“評標(biāo)委員會”，這些關(guān)鍵詞將此類問題的有效解決限定了時間、地點、決策者，可以說在執(zhí)行效率上將會有所提高，對維護(hù)公平競爭、完善市場秩序、體現(xiàn)政府采購“公正、公平、公開”原則都將產(chǎn)生積極的影響。

（三）進(jìn)一步構(gòu)建政府采購誠信體系、完善公開透明制度

在全面開展依法治國的今天，政府采購不僅僅是使用采購資金進(jìn)行采購的簡單問題，人們往往對其背后的所體現(xiàn)的法制精神、公平正義的市場原則會更加崇尚。

（1）不斷加強(qiáng)完善政府采購市場活動中誠信制度：在招標(biāo)文件和資格預(yù)審文件中第一次對投標(biāo)人的征信情況提出要求，政府采購由于其資金來源的特殊性，對供應(yīng)商的誠實守信必然會提出更高的要求，這樣的設(shè)置更加顯現(xiàn)了供應(yīng)商信用在政府采購項目中的必要性和重要性，另一方面也為保障財政資金的有效使用打下了基礎(chǔ)；評標(biāo)委員會認(rèn)為投標(biāo)人的報價有產(chǎn)生不能誠信履約傾向的，可要求其在評標(biāo)現(xiàn)場合理的時間內(nèi)提供書面說明，否則評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)將其作為無效投標(biāo)處理；以及第六章“法律責(zé)任”中針對各類違法違規(guī)行為所制定的相應(yīng)懲治措施等，這些條款都將為打造文明、有序的交易秩序，構(gòu)建政府采購誠信體系提供制度保障。

（2）對現(xiàn)行制度和條令進(jìn)行了有效補(bǔ)充、完善和規(guī)范。條令中從招標(biāo)至中標(biāo)、合同的各個環(huán)節(jié)都有對貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)全過程進(jìn)一步公開化、透明化的條款設(shè)置。在開標(biāo)、評標(biāo)環(huán)節(jié)提出采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對開標(biāo)、評標(biāo)現(xiàn)場活動進(jìn)行全程錄音錄像，且清晰可辨；在中標(biāo)和合同階段則要求對未通過資格審查的投標(biāo)人，應(yīng)當(dāng)告知其未通過的原因以及對未中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)告知其評審得分與排序，以往的中標(biāo)公告中這些內(nèi)容是不明晰的。這一修訂進(jìn)一步公開、透明了評標(biāo)結(jié)果，彰顯政府采購的基本原則，但從另一角度來看則對采購人、評標(biāo)委員會提出了更高的要求，評審結(jié)果應(yīng)該經(jīng)得起考驗、無懈可擊，這對政府采購招標(biāo)投標(biāo)市場的規(guī)范也可以起到一定的促進(jìn)作用；在項目驗收環(huán)節(jié)允許邀請參加本項目的其他投標(biāo)人或者第三方機(jī)構(gòu)參與驗收，此舉一方面使參加本項目的其他投標(biāo)人憑借自身專業(yè)的能力參與到項目驗收環(huán)節(jié)中來，為采購人把好關(guān)，另一方面從側(cè)面也提高了中標(biāo)供應(yīng)商的能動性，敦促其實實在在把項目做好，更是公開原則的一種體現(xiàn)。

此次修訂的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》作為目前政府采購領(lǐng)域較為核心的部門規(guī)章，不僅進(jìn)一步完善了政府采購招標(biāo)投標(biāo)活動管理制度，更重要的是從項目實施層面為政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動中的各方當(dāng)事人指明了方向，做到了與時俱進(jìn)，可操作性極強(qiáng)，必將為優(yōu)化政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)市場環(huán)境、維護(hù)市場秩序、政府采購市場有序發(fā)展提供不可或缺的制度保障。