闕明坤

隨著我國步入全面依法治國時(shí)代，近年來，教育領(lǐng)域的法治建設(shè)進(jìn)程逐漸加快，“依法治教、依法治?！钡睦砟钪鸩缴钊肴诵摹５湍壳皝砜?，在我國現(xiàn)行的教育法律體系中，還是存在法律失之于軟，“硬法”軟化等問題，這既不利于教育法律的貫徹和執(zhí)行，同時(shí)也制約了教育法治建設(shè)的成效。

從法學(xué)的角度來看，“硬法”主要是指國家出臺(tái)的正式法律規(guī)范體系，如法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、地方規(guī)章和部門規(guī)章。“軟法”目前尚無統(tǒng)一的定論，法國學(xué)者Fiancis snyder1994年對(duì)其作出界定，“軟法是原則上沒有法律約束力但有實(shí)際效力的行為規(guī)則。”例如共同制定的規(guī)則、章程、原則等。相對(duì)于“軟法”而言，“硬法”天然具有國家強(qiáng)制性的特征。

教育領(lǐng)域“硬法”軟化，簡而言之就是本應(yīng)具有約束力的法律條款失去強(qiáng)制力保障，以至于在實(shí)施過程中遭施法對(duì)象忽視，其本質(zhì)上是法律規(guī)范的力度和剛度的欠缺。深究這種現(xiàn)象發(fā)生的原因，系在教育立法過程中的原則性過度，強(qiáng)制性缺失。

具體而言，就是法律、法規(guī)本身規(guī)定不具體，而實(shí)施細(xì)則又不能與教育法規(guī)相配套，易于使法規(guī)形同虛設(shè)，從而造成有法難依的局面。

新中國成立70年來，我國已經(jīng)形成了以8部教育法律為統(tǒng)領(lǐng)，包括16部教育行政法規(guī)、80多項(xiàng)教育部門規(guī)章和大量地方性教育法規(guī)規(guī)章在內(nèi)的中國特色的社會(huì)主義教育法律體系，基本實(shí)現(xiàn)了我國教育事業(yè)各個(gè)領(lǐng)域的有法可依。其中部分法律歷經(jīng)數(shù)次修訂，法律的規(guī)范性和科學(xué)性已大大增加，但最根本的“硬法”軟化問題依舊存在。

首先，關(guān)于教育投入保障的法律規(guī)定落實(shí)乏力。根據(jù)《教育法》，教育投入應(yīng)達(dá)到“三個(gè)增長”，即各級(jí)人民政府教育財(cái)政撥款的增長應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長。但事實(shí)上，許多地區(qū)未能做到法定增長的要求?！堵殬I(yè)教育法》第二十七條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)制定本地區(qū)職業(yè)學(xué)校學(xué)生人數(shù)平均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同國務(wù)院財(cái)政部門制定本部門職業(yè)學(xué)校學(xué)生人數(shù)平均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)?！比珖舜蟪Ｎ瘯?huì)在執(zhí)法檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些地方缺乏穩(wěn)定的投入增長機(jī)制，有的縣級(jí)職業(yè)學(xué)校條件薄弱。

其次，關(guān)于教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的法律規(guī)定推進(jìn)困難。以職業(yè)教育領(lǐng)域?yàn)槔堵殬I(yè)教育法》規(guī)定，“國務(wù)院教育行政部門負(fù)責(zé)職業(yè)教育工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、宏觀管理。國務(wù)院教育行政部門、勞動(dòng)行政部門和其他有關(guān)部門在國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)，分別負(fù)責(zé)有關(guān)的職業(yè)教育工作。”但是，長期以來，在實(shí)踐中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難，教育部門主管的職業(yè)院校與人社部門主管的技工院校政策不一，待遇不同，甚至有的政策相互抵牾。

其三，對(duì)于教育違法行為的約束難以落到實(shí)處。教育領(lǐng)域存在多頭執(zhí)法、協(xié)同性弱、效率較低等問題。譬如，《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，“民辦學(xué)校有惡意終止辦學(xué)、抽逃資金或者挪用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)等行為的，由縣級(jí)以上人民政府教育行政部門、人力資源社會(huì)保障行政部門或者其他有關(guān)部門責(zé)令限期改正，并予以警告。”然而現(xiàn)實(shí)中，教育部門執(zhí)法力量薄弱，教育執(zhí)法能力不足，導(dǎo)致一些違規(guī)違法行為不能及時(shí)處置。此類情形同樣出現(xiàn)在其他領(lǐng)域，《職業(yè)教育法》第二十條明確規(guī)定，“企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本單位的實(shí)際，有計(jì)劃地對(duì)本單位的職工和準(zhǔn)備錄用的人員實(shí)施職業(yè)教育。”但現(xiàn)實(shí)中，政府缺乏引導(dǎo)和激勵(lì)，許多企業(yè)熱衷聘用有經(jīng)驗(yàn)的職工，不愿意花錢用于職業(yè)培訓(xùn)，實(shí)施職業(yè)教育的積極性不高，校企合作一頭熱一頭冷，“雙邊政策”唱成了獨(dú)角戲。

教育領(lǐng)域中的“硬法”軟化現(xiàn)象，乍看之下是個(gè)立法問題，反映了教育立法的不規(guī)范、不完善。但實(shí)際上，這個(gè)問題同時(shí)具有“一頭軟兩頭弱”的特征。要解決這個(gè)問題，必須從立法、執(zhí)法兩個(gè)方面入手。

一方面，要不斷提高教育立法的科學(xué)性，堅(jiān)持尊重立法規(guī)律，提高立法技術(shù)，應(yīng)當(dāng)克服主觀主義的片面性、簡單化、表面化傾向，杜絕主觀臆斷，讓教育從頂層設(shè)計(jì)健全起來。要適時(shí)組織回頭看，集中清理一批不適用、不實(shí)用的法律條款，做好教育法律法規(guī)“廢、釋、改”工作，夯實(shí)教育“地基”，扎緊制度籠子。

另一方面，不斷加強(qiáng)教育執(zhí)法，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的教育行政執(zhí)法體制。古人云：“令在必信，法在必行;有法不行，與無法同。”法律執(zhí)行才是教育“軟”法變“硬”的關(guān)鍵所在。具體來說，教育行政部門和相關(guān)協(xié)同部門需在現(xiàn)行法律體系下發(fā)揮主觀能動(dòng)性，完善執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)執(zhí)法重心下移，加快建立教育聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，改變多頭執(zhí)法、相互推諉等現(xiàn)象，提高教育執(zhí)法效能。