尤蘭芳　張苒苒

關鍵詞 依法治校 行政工作人員 高校章程 行政管理體系

作者簡介：尤蘭芳，南京農業(yè)大學人文與社會發(fā)展學院行政辦公室主任，研究方向：行政管理、教育社會學;張苒苒，南京農業(yè)大學人文與社會發(fā)展學院。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.194

2016年，黨的十八屆六中全會通過了全面依法治國的重要決定。2017年，黨在十九大報告中強調，實施依法治國是我國發(fā)展特色社會主義事業(yè)的重要內容。是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的根本保證。依法治國要求國家的治理與發(fā)展建立在遵守憲法與法律的基礎上，這不僅是發(fā)展社會主義市場經濟的外在需求，更是社會進步的體現。近年來我國教育事業(yè)蓬勃飛速發(fā)展，國家對教育事業(yè)的要求也越來越高，對各高校提出了新的治校目標，即要求高校實現依法治校。

一、“依法治校”的內涵與意義

依法治校作為依法治國的重要組成部分，是依法治國理念在學校管理中的具體表現。曾在2003年教育部就針對“依法治?！碧岢隽讼鄳闹笇б庖姡赋鲆婪ㄖ涡５闹匾饔?。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中要求“完善教育法律體系、全面推進依法行政、大力推進依法治校、完善督導制度和監(jiān)督問責機制”。之后頒布了《高等學校章程制定暫行辦法》，象征著國家從立法層面全面推進依法治校。2013年教育部又發(fā)布《全面推進依法治校實施綱要》，進一步明確了師生在校園管理、自我發(fā)展等方面的主體地位，給予廣大師生制度上的保障。2018年《高等教育法》進行修正，進一步架構出科學現代的法治化大學治理體系。

當今國際社會風起風涌，在現代國家的競爭中人才軟實力是不可忽視的重要組成部分。高校作為優(yōu)秀人才的培養(yǎng)搖籃，其重要性不言而喻。高校想要貫徹落實依法治國方針，就必須堅持依法治校，將一切校園管理活動納入法治化的軌道。高校要發(fā)揮自身人才儲備地、知識輸出地的特殊作用，培養(yǎng)適應中國特色社會主義法制建設的優(yōu)秀人才，激勵相關法律學術成果的創(chuàng)作，實現可持續(xù)健康發(fā)展。因此，高校管理者首先要在思想上樹立現代化法治觀念，在行政工作中轉變以往的管理模式，在國家相關法律法規(guī)的指導下、在高校章程框架中管理高校的各項事務，在依法治校的基礎上實現高校管理，維護高效秩序，平衡好校園內各主體間的利益關系，創(chuàng)造出知法守法的校園環(huán)境。

在此背景下，將依法治校理念應用于高校行政工作中，形成以章程為核心，規(guī)范統(tǒng)一、分類科學、層次清晰、運行高效的學校行政管理體系，成為教育領域法制化工作的重中之重。

二、依法治校在行政工作中的應用痛點

（一）新型的法治管理模式尚未建成

受傳統(tǒng)管理思想的影響，我國高校的行政管理通常以計劃與行政指令作為實施的主要手段，在工作中呈現出呆板、集權的滯后性特征。如今在依法治國的大背景下，傳統(tǒng)的行政管理模式已經不能適應建設現代化法制高校的需要，但新的管理模式尚未建成，在建設新型法治高校行政管理模式的道路上仍存在許多阻礙。

1.教育法治體系存有空白地帶

依法治校的重要前提是有法可依。但與不斷發(fā)展變化的國內外教育環(huán)境相反，目前我國教育領域內尚有許多法律法規(guī)未曾涉及的空白區(qū)域，教育立法工作停滯不前，使得依法治校在行政工作中難以開展應用。

依法治校的重要保障是執(zhí)法必嚴、違法必究。但目前高線的執(zhí)法與監(jiān)督機制尚不完善，行政權力缺少行之有效的監(jiān)管制度。由于缺少規(guī)范化的執(zhí)法與監(jiān)督機制，在日常高校行政工作中有可能出現行政工作人員超出法定權限范圍，損害被執(zhí)法人的合法利益，被執(zhí)法人卻無處申訴的情況。

高校既是民事法律主體，也是行政法律主體。作為這種特殊的法律主體，高校受教育法與行政訴訟法的雙重制約。所以，學校與學生的法律關系同樣具有雙重性，既有平等的民事法律關系，也有教育行政法律關系。這種復雜的法律關系導致了長期以來部分高校在學位、處罰等方面處理不當，許多行為存在著諸多法律爭議。在2014年發(fā)生的“北大博士學術論文涉嫌抄襲被撤銷學位案”中，北京大學因為忽視程序正當性原則，在一審二審中均被判決敗訴。這起高校行政案件雖然涉及人員較少、案件并不復雜，但對依法治校具有重要的示范性意義，提醒全國范圍內的廣大高校在行使行政權力，如學籍管理、獎勵或違紀處分時，不能一意孤行，罔顧憲法與法律，背叛法治精神，必須遵守憲法與法律，依法依規(guī)辦事。

2.學校法律法規(guī)制度不夠完善

《依法治教實施綱要（2016-2020 年）》（教政法〔2016〕1 號）中提到，要“督促學校以章程為統(tǒng)領，完善內部治理結構和規(guī)章制度?！苯虒W管理章程是學校極為重要的規(guī)章制度之一，具有穩(wěn)定行政工作人員與師生利益的重要作用，可謂是高校內部的“定海神針”。一旦章程出現偏頗紕漏、厚此薄彼的情況，必然引起各方之間的矛盾。一言堂模式下制定出的章程即使投入使用到高校的日常事務中，構建起以它為核心的新型高校行政管理體系，也往往會因為其核心的章程規(guī)范不夠科學民主完善，反而會激化行政工作人員與師生的矛盾沖突，提高了學校行政工作中的風險性與不可控性，背離了依法治校的行政管理初衷。

（二） 行政工作人員受傳統(tǒng)管理思想束縛

行政工作人員是實現依法治校的重要一環(huán)，是將依法治校應用于行政工作的真正執(zhí)行者。只有提高行政人員的法律素養(yǎng)，將法治思維融入日常行政工作中，才能充分發(fā)揮依法治校的優(yōu)越性，保障各項制度規(guī)章順利開展。但受傳統(tǒng)管理模式下的管理思想制約，從法治視角下觀察行政工作的運行仍然能夠發(fā)現若干不足。

1.行政工作人員的法律素養(yǎng)不足

高校行政工作人員工作繁重，每天都要面對不同領域的文件，其中就包括了法律領域的方針政策，所以，行政人員的素質不能僅局限于傳統(tǒng)的業(yè)務素質、心理素質，還應提高自身的法律素質與政治素質，跟上依法治校的時代腳步。

2.行政工作人員缺少對于法律知識學習的主動性

部分高校行政工作人員習慣于傳統(tǒng)的行政管理模式，怠于學習基本法律知識與常識，長時間下去，勢必會難以適應法治化的行政工作。必須學習法律知識，提高法律素質，使依法依章行政成為常態(tài)，早日適應依法治校的要求，使依法治校理念在高校的行政管理體系中發(fā)揮出自己的最大作用。

三、基于依法治校視角下高校行政工作的創(chuàng)新與轉變

在依法治校這一新形勢下，高校行政管理者必須要突破原有觀念的束縛，利用法治思維來管理高校的一切事務。如今，傳統(tǒng)的行政管理模式已經不能完全滿足依法治校的需要，成為依法治國道路上的一道阻礙。所以高校在具體實踐中要懂得轉變行政管理思路，探索新型行政法治化管理模式，找到高校行政管理工作中依法治校的新途徑。

（一）建立以章程為核心的高校行政管理體系

隨著“放、管、服”改革的不斷深入，高校要盡快適應自身定位的轉變，持續(xù)推進校內章程規(guī)范制度的“立、改、廢”工作，圍繞學校工作的各個領域，做好學校內部的頂層制度設計，保障各項事業(yè)有法可依、有章可循。在章程制定過程中校方應積極聽取各方意見，平衡各方利益，同時堅持依法定章，確保章程不因違背上位法而失去效力。積極按照教育部出臺的《高校規(guī)章制度建設指導目錄》中的要求，建立一套以章程為核心的制度體系。雖然英美等國已經探索出一套較為成熟的依法治校方案，但由于國情不同，在借鑒時要取其精華，摸索出與我國國情相適應的中國特色社會主義依法治校方案。

除了“有法可依”，還必須達到“執(zhí)法必嚴”“違法必究”。落實高校行政監(jiān)督機制，才能確保章程制度的有效應用。行政監(jiān)督機制主要由兩方面制度組成。建立健全以章程為核心，監(jiān)督為保障的法治管理體系，是依法治校在行政工作中的重要制度保障。

（二）以普法為手段，加強校園法制建設

行政工作人員對法律法規(guī)的理解程度直接影響到高校法治管理體系能否正常有效地運行。高校管理者應該定期組織行政工作人員開會探討國家頒布的有關教育領域的新政策新法規(guī)，保證行政工作人員法律素養(yǎng)不滑坡，工作思路不出錯。還可以通過聘請法律顧問、邀請專家開展講座等各種方式，在學校內部進行法制宣傳，在行政管理系統(tǒng)中營造良好的法治氛圍，深入推進依法治校。其中，領導干部更是要起到帶頭示范作用，牢牢把握習近平總書記在依法治國方針中傳達出的中心思想，充分發(fā)揮法治的引領、規(guī)范和保障作用，做好高校法治化探索的領頭羊，確保高校的行政法治化探索始終行進在正確的軌道上。同時，高校應加強針對學生的普法工作力度，開展知識講堂、模擬法庭等法律活動，提高學生對法律基礎知識的學習熱情，讓學生們懂得利用法律的武器保護自己的合法權益，知法懂法尊法用法，在日常學習生活中加深對依法治校理念的理解。

高校在以章程為核心的行政管理體系下，從上至下懂法守法，依法辦事，為建設法治校園打下堅實基礎。也為推動高校早日進入依法治校的現代化新時代，順應時代發(fā)展步伐，響應黨和國家的號召，為其躋身“雙一流”大學提供科學先進的制度保障。

四、結語?

推動高校行政工作法制化需要做好進行長期戰(zhàn)斗的心理準備，充分認識到傳統(tǒng)的高校行政管理模式、行政管理理念絕不可能立刻扭轉。所以，將依法治國理念應用到行政工作中，需要各方力量的長期努力與團結協(xié)作。

國家必須加快對于高校教育領域的相關法律法規(guī)的立法進程，彌補教育法律空白，為依法治校的具體實施提供堅實可靠的法律保障;學校必須投入足夠的時間與精力建立完善以章程為核心的學校行政管理體系;行政工作人員必須加強法律意識，提高自身法治敏感度，確保新型高校行政管理體系的順利運行;高校領導干部則需要通過監(jiān)督機制不斷地調整行政管理的具體方針與方向，發(fā)揮出依法治校的最大作用與優(yōu)勢。

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