廖建輝 林曉斌

[摘要]自然壟斷行業(yè)是混合所有制改革的重要領(lǐng)域，但由于技術(shù)經(jīng)濟(jì)等特征，自然壟斷企業(yè)混改面臨著五大方面的特殊要求：一是具有網(wǎng)絡(luò)屬性，要求混改要以保障網(wǎng)絡(luò)的物理統(tǒng)一和資源的大范圍配置為前提;二是具有公益屬性，要求混改后應(yīng)建立公益性目標(biāo)的公平分擔(dān)機(jī)制;三是準(zhǔn)入門(mén)檻高，要求混改時(shí)要適當(dāng)降低混改層級(jí)、嚴(yán)審引入企業(yè)資質(zhì);四是普遍業(yè)務(wù)多元化，要求混改要區(qū)分競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)和壟斷性業(yè)務(wù);五是不同自然壟斷行業(yè)混改基礎(chǔ)不同，要求差異化實(shí)施混改。

[關(guān)鍵詞]混合所有制改革;自然壟斷;特殊要求

[DOI]1013939/jcnkizgsc201929052

混合所有制改革是國(guó)有企業(yè)改革的重要突破口，中央明確提出，要在電力、石油、天然氣、鐵路等領(lǐng)域邁出實(shí)質(zhì)性步伐。截至目前，國(guó)家發(fā)展改革委已陸續(xù)推出三批共50家混改試點(diǎn)，其中，自然壟斷行業(yè)無(wú)疑是混改的重要領(lǐng)域。實(shí)踐中，自然壟斷領(lǐng)域的混改取得了重要進(jìn)展，但仍在持續(xù)探索有效的混改之路。

自然壟斷企業(yè)由于生產(chǎn)上的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)、成本次可加性、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)等技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，使得與競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)相比，其在推進(jìn)混合所有制改革過(guò)程中面臨一些特殊性，并對(duì)混改提出相應(yīng)要求。

1自然壟斷業(yè)務(wù)具有網(wǎng)絡(luò)屬性，要求混改要以保障網(wǎng)絡(luò)的物理統(tǒng)一和資源的大范圍配置為前提

鐵路、電網(wǎng)、電信、油氣管網(wǎng)等自然壟斷領(lǐng)域，都客觀存在一張規(guī)模大、運(yùn)行復(fù)雜的完整物理網(wǎng)絡(luò)，相應(yīng)的產(chǎn)品和服務(wù)都必須借助這一基礎(chǔ)物理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)才能提供給終端用戶。一方面，網(wǎng)絡(luò)屬性帶來(lái)顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，網(wǎng)絡(luò)規(guī)模越大，經(jīng)濟(jì)性越明顯，越有利于在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置;另一方面，網(wǎng)絡(luò)中的各環(huán)節(jié)必須保持高度協(xié)調(diào)運(yùn)作，才能發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和保障網(wǎng)絡(luò)安全。

因此，自然壟斷業(yè)務(wù)實(shí)施混改不能搞徹底的“競(jìng)爭(zhēng)化、自由化”，各市場(chǎng)主體仍需遵循網(wǎng)絡(luò)的統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一調(diào)度，網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)要符合相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量要求。并且，要處理好所有權(quán)和運(yùn)營(yíng)權(quán)的關(guān)系，對(duì)于鐵路、電網(wǎng)等運(yùn)行復(fù)雜、安全要求高的領(lǐng)域，適宜采取委托運(yùn)營(yíng)模式，從而確保網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)的統(tǒng)一性。

2自然壟斷業(yè)務(wù)具有公益屬性，要求混改后應(yīng)建立公益性目標(biāo)的公平分擔(dān)機(jī)制

自然壟斷行業(yè)普遍屬于公共事業(yè)，產(chǎn)品和服務(wù)涉及千家萬(wàn)戶的基本生活需求，承擔(dān)著普遍服務(wù)、交叉補(bǔ)貼等社會(huì)公益性職責(zé)，也是其資產(chǎn)平均收益率普遍較低的一個(gè)重要原因，難以滿足私人資本的一般性投資回報(bào)要求。但由于自然壟斷業(yè)務(wù)不同環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)效益不同，若從項(xiàng)目層面推進(jìn)混改，必然造成私人資本競(jìng)相追逐效益好的項(xiàng)目，而效益不好的項(xiàng)目只能由傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)承擔(dān)。這既影響傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)履行公益性目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)能力，同時(shí)又形成市場(chǎng)主體之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)。

因此，在實(shí)施混改中，應(yīng)對(duì)承擔(dān)公益目標(biāo)的成本進(jìn)行清晰核算和動(dòng)態(tài)調(diào)整，探索建立公平合理的公益性目標(biāo)的公平分擔(dān)機(jī)制。如可設(shè)立普遍服務(wù)基金并向所有市場(chǎng)主體公平征收，或?qū)嵤┕娣?wù)的政府購(gòu)買(mǎi)制度等。

3自然壟斷行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻高，要求混改時(shí)要適當(dāng)降低混改層級(jí)、嚴(yán)審引入企業(yè)資質(zhì)

第一，資產(chǎn)規(guī)模較大，適宜在三級(jí)子公司或項(xiàng)目層面推進(jìn)混改。從企業(yè)規(guī)模來(lái)看，相對(duì)于民營(yíng)企業(yè)而言，我國(guó)大多數(shù)自然壟斷企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模較為龐大，難以形成有效匹配關(guān)系。例如，2017年中國(guó)石化營(yíng)業(yè)收入達(dá)到236萬(wàn)億元，是國(guó)內(nèi)最大民營(yíng)企業(yè)華為公司（6036億元）近4倍。并且，2016年中鐵總、中石油、中石化、國(guó)家電網(wǎng)等7家規(guī)模最大的自然壟斷央企的資產(chǎn)總額合計(jì)197萬(wàn)億元，超過(guò)了國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)500強(qiáng)累計(jì)營(yíng)業(yè)收入（194萬(wàn)億元），詳見(jiàn)圖1。這意味著，自然壟斷企業(yè)難以在集團(tuán)層面有效開(kāi)展混改，選擇在三級(jí)專業(yè)子公司或項(xiàng)目層面較為適宜。

圖12016年典型自然壟斷企業(yè)與最大民營(yíng)企業(yè)的規(guī)模比較

注：國(guó)有企業(yè)采用的是資產(chǎn)規(guī)模，反映其能夠用來(lái)混改的空間大小;民營(yíng)企業(yè)采用的是營(yíng)收規(guī)模，反映其出資能力。

第二，技術(shù)密集、專業(yè)性強(qiáng)，混改中須嚴(yán)格篩選合作企業(yè)資質(zhì)。電力、鐵路、民航、電信等領(lǐng)域，都是技術(shù)水平高、資產(chǎn)專用性強(qiáng)、安全責(zé)任重大的行業(yè)，專業(yè)要求強(qiáng)，技術(shù)壁壘高。這要求在混改中，不能“為混而混”，而要嚴(yán)格把好合作對(duì)象的企業(yè)資質(zhì)這一關(guān)，將技術(shù)水平高、專業(yè)相關(guān)性強(qiáng)、資質(zhì)信譽(yù)好作為重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。歷史上，我國(guó)在城市公用事業(yè)領(lǐng)域推行特許經(jīng)營(yíng)制度過(guò)程中，就曾出現(xiàn)過(guò)因引入非專業(yè)性企業(yè)而導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)行失敗的案例。[1]

4自然壟斷企業(yè)普遍業(yè)務(wù)多元化，混改要區(qū)分競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)和壟斷性業(yè)務(wù)

從現(xiàn)狀看，我國(guó)自然壟斷國(guó)有企業(yè)普遍已業(yè)務(wù)多元，既經(jīng)營(yíng)自然壟斷業(yè)務(wù)，也從事相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，由于業(yè)務(wù)屬性、政策要求不同，兩者在混改中應(yīng)區(qū)別對(duì)待。從混改目的看，競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)在于提高利潤(rùn)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，分散未來(lái)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn);而壟斷性業(yè)務(wù)由于缺乏外部競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，收益和利潤(rùn)受政府管制，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)低，混改主要在于提高經(jīng)營(yíng)效率、促進(jìn)民間投資。從混改對(duì)象看，競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)適宜在專業(yè)子公司層面實(shí)施混改，如民航集團(tuán)的物流業(yè)務(wù);壟斷性業(yè)務(wù)適宜在增量項(xiàng)目層面操作，如鐵路干線、增量配電;從混改方式看，競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)“宜控則控、宜參則參”，可根據(jù)政策要求和自身需要靈活決策，且上市是未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì);壟斷性業(yè)務(wù)由于涉及國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，應(yīng)保持國(guó)資絕對(duì)控股，引入戰(zhàn)略投資者是主要混改方式，且由于在業(yè)績(jī)上準(zhǔn)確衡量員工貢獻(xiàn)存在較大難度，暫不宜實(shí)施員工持股。

5不同自然壟斷行業(yè)混改基礎(chǔ)不同，要求差異化實(shí)施混改

由于不同自然壟斷行業(yè)的自然壟斷屬性強(qiáng)弱不一，且改制進(jìn)程不同步，導(dǎo)致目前市場(chǎng)化發(fā)展程度不同，混改基礎(chǔ)條件差異較大，因而混改時(shí)應(yīng)“因業(yè)制宜”。從上市情況看，民航、電信、石油天然氣等領(lǐng)域均已實(shí)現(xiàn)核心資產(chǎn)上市，混改可直接借助上市平臺(tái)或所屬子公司來(lái)操作，有利于確保價(jià)格公允、操作規(guī)范;而電力、鐵路等尚未實(shí)現(xiàn)核心資產(chǎn)上市的領(lǐng)域，應(yīng)選擇資產(chǎn)界面清晰、收益核算清晰的項(xiàng)目推進(jìn)混改。從規(guī)模來(lái)看，民航國(guó)有企業(yè)市值規(guī)模適中，民營(yíng)資本進(jìn)入障礙不大，可以直接在核心上市平臺(tái)進(jìn)行混改;而其他壟斷領(lǐng)域普遍企業(yè)規(guī)模龐大，宜選取規(guī)模適中的子企業(yè)或項(xiàng)目進(jìn)行。從股權(quán)結(jié)構(gòu)看，在國(guó)資絕對(duì)控股的底線條件下，民航國(guó)有企業(yè)均為相對(duì)控股，股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化空間有限，降低混改層級(jí)更為適宜;而電信、油氣、電力、鐵路等領(lǐng)域，均為國(guó)資絕對(duì)控股或國(guó)有獨(dú)資，股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化空間較大;從市場(chǎng)結(jié)構(gòu)看，民航和電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)比較充分，更有利于發(fā)揮混改的積極作用;而石油天然氣、電力、鐵路等領(lǐng)域缺乏競(jìng)爭(zhēng)，尤其是電網(wǎng)和鐵路，混改時(shí)應(yīng)同時(shí)強(qiáng)化政府監(jiān)管。

參考文獻(xiàn)：

[1]章志遠(yuǎn)，朱志杰我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度運(yùn)作之評(píng)估與展望——基于40起典型事例的考察[J].行政法學(xué)研究，2011（2）.

[基金項(xiàng)目]本文受國(guó)家電網(wǎng)公司總部科技項(xiàng)目“公司混合所有制改革方法、方案及成效評(píng)價(jià)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：SGTYHT/17-JS-199）研究資助。

[作者簡(jiǎn)介]廖建輝（1987—），男，江西高安人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：國(guó)有企業(yè)改革和電力體制改革;林曉斌（1988—），男，江西井岡山人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：國(guó)有企業(yè)改革。