張巖峰 王翔宇 孔維昊

一、京津冀一體化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的主要目標(biāo)

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念的重要舉措，有利于推動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作的落實(shí)，有利于推進(jìn)資源的可持續(xù)利用，加快環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)。

京津冀生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)要全面考慮區(qū)域內(nèi)的生態(tài)狀況、環(huán)境容量，根據(jù)京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，針對(duì)各自重點(diǎn)發(fā)展方向，逐步實(shí)現(xiàn)。建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制目標(biāo)有以下幾點(diǎn)：

（一）改善生態(tài)環(huán)境

生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕康木褪且Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境，發(fā)揮出生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，促進(jìn)人與自然的和諧，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。京津兩地?fù)碛行酆竦慕?jīng)濟(jì)實(shí)力，而河北為了做好京津發(fā)展的大后方，一直嚴(yán)格遵守各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)政策和產(chǎn)業(yè)布局的規(guī)定，在很大程度上限制了其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成了區(qū)域發(fā)展的兩極分化，形成了環(huán)首都貧困帶，有些地方為了經(jīng)濟(jì)效益不顧生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。在對(duì)京津冀區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恐校瑧?yīng)切實(shí)考慮三地能夠優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同合作，最終達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的。

（二）促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)

京津冀以往發(fā)展的產(chǎn)業(yè)都是偏工業(yè)，造成產(chǎn)業(yè)鏈的不完善，未來政府應(yīng)該推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。首先，通過建立省際生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈、形成戰(zhàn)略同盟，利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)的合作。其次，由政府引導(dǎo)市場(chǎng)把資源更多地配置到生態(tài)產(chǎn)業(yè)中，推動(dòng)綠色發(fā)展，利用“旅游＋”、“生態(tài)＋”等模式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)、林業(yè)與旅游、教育、文化、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度融合。再次，要建立生態(tài)城市的觀念，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展融于生態(tài)建設(shè)中，把資源開發(fā)納入到生態(tài)建設(shè)中，改變現(xiàn)有的生產(chǎn)方式，從而推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。然后，對(duì)因發(fā)展資源節(jié)約型、清潔生產(chǎn)型等類型的生態(tài)產(chǎn)業(yè)而造成發(fā)展權(quán)損失的，要以專項(xiàng)支持或補(bǔ)助的形式給予資金補(bǔ)償。最后，要完善低碳環(huán)保政策的標(biāo)準(zhǔn)體系，讓產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型有法可依，有規(guī)可循。

（三）實(shí)現(xiàn)區(qū)域公平

京津冀補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至少是一致，鑒于歷史原因、區(qū)劃原因、地域原因，以往的標(biāo)準(zhǔn)河北要遠(yuǎn)低于京津，從目前生態(tài)訴求來看，對(duì)河北的生態(tài)補(bǔ)償要遠(yuǎn)高于北京和天津才有利于京津冀協(xié)調(diào)，才有利于河北的脫貧致富奔小康，只要在公平基礎(chǔ)上傾斜才能共同發(fā)展，才能補(bǔ)齊河北的短板。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)和生態(tài)是相輔相成，互為基礎(chǔ)和動(dòng)力。

（四）激發(fā)自主式補(bǔ)償模式

激發(fā)自主式的補(bǔ)償模式，讓區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償能夠自己“造血”。但是想要引入自主補(bǔ)償模式，首先仍需加強(qiáng)對(duì)生態(tài)功能服務(wù)區(qū)的輸入補(bǔ)償，這就要求政府制定出明確的生態(tài)補(bǔ)償戰(zhàn)略，并引導(dǎo)市場(chǎng)制定出切合實(shí)際的規(guī)劃，從而制定出靈活的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；其次，要根據(jù)區(qū)域內(nèi)具體的資源分布情況和生態(tài)特點(diǎn)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，優(yōu)化生產(chǎn)力，使資金能夠持續(xù)積累并循環(huán)投入到生態(tài)補(bǔ)償中。而要使生態(tài)補(bǔ)償達(dá)到造血的能力，更需要從長效的角度去建立補(bǔ)償機(jī)制，促使受償區(qū)不斷開發(fā)自身潛力，再通過優(yōu)化補(bǔ)償方式，最終達(dá)到讓生態(tài)服務(wù)功能區(qū)實(shí)現(xiàn)自主式補(bǔ)償目標(biāo)。

二、京津冀一體化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

在京津冀協(xié)同發(fā)展的模式下，生態(tài)建設(shè)也取得了一些成效，但生態(tài)環(huán)境退化的趨勢(shì)還未完全遏制，污染依舊嚴(yán)重。因此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償，解決具體落實(shí)補(bǔ)償時(shí)遇到的諸多障礙因素。

（一）法律法規(guī)不夠健全

京津冀區(qū)域內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償制度沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)和政策制度，三方各自為政，擬定制度的既有國家部委、地方政府，又有各級(jí)職能部門，并且對(duì)資源的使用、生態(tài)補(bǔ)償范圍標(biāo)準(zhǔn)等的規(guī)定也沒有統(tǒng)一的法律要求，而是零散的出現(xiàn)在《森林法》、《水污染防治法》、《退耕還林條例》等多個(gè)相關(guān)的法律體系中。這就造成了生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫榷鄶?shù)都是政策層面的，具體的實(shí)施細(xì)則和條例缺失，法規(guī)的硬性規(guī)定缺乏因地制宜的柔性政策作為補(bǔ)充；各個(gè)地區(qū)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容、方式、標(biāo)準(zhǔn)上存在不一致，對(duì)利益相關(guān)者的責(zé)任、義務(wù)、權(quán)利的界定不明確，有可能造成交叉補(bǔ)償或補(bǔ)償漏洞，給生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)帶來了許多障礙和限制。

（二）補(bǔ)償模式單一

目前京津冀已有的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，補(bǔ)償?shù)男问蕉酁橹醒胝馁Y金補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償，缺乏政府間常態(tài)化的橫向補(bǔ)償機(jī)制，生態(tài)效益輸出區(qū)與受益區(qū)之間缺乏有效的協(xié)商平臺(tái)和機(jī)制，就會(huì)導(dǎo)致自上而下的縱向補(bǔ)償資金落實(shí)到生態(tài)服務(wù)功能提供者的比例過小，直接的激勵(lì)作用大打折扣；同時(shí)企業(yè)化的市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制和非營利性社會(huì)組織參與機(jī)制也尚屬空白；缺乏隨著時(shí)間變化和資源稀缺程度變化而適時(shí)調(diào)整的補(bǔ)償機(jī)制。

（三）區(qū)域發(fā)展不平衡

京津冀區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，京津兩地對(duì)河北資源的吸納效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于擴(kuò)散效應(yīng)，這是因?yàn)楦鞯囟枷朐诎l(fā)展規(guī)劃過程中獲取最大的利益，忽視了自身在京津冀協(xié)同發(fā)展中的功能定位和共同發(fā)展的宗旨。雖然已經(jīng)初步建立并實(shí)現(xiàn)了一些生態(tài)補(bǔ)償，但是由于地區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)和政策上的差異，使得補(bǔ)償效果在各地的表現(xiàn)存在明顯差距。

（四）效率與公平未能兼顧

注重效率與公平的權(quán)衡是保障生態(tài)補(bǔ)償長效性的重要因素。生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施過程中，效率與公平之間有著錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，如果某個(gè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目會(huì)導(dǎo)致利益相關(guān)者之間在成本和收益上出現(xiàn)分配不公平，那么它就很難被接受和實(shí)行。因此，構(gòu)建適合京津冀協(xié)同發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，不能僅僅把生態(tài)補(bǔ)償看作是保護(hù)環(huán)境的一種經(jīng)濟(jì)工具，而是要將其看作是政治工具，構(gòu)建多元的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架，要注重效率與公平之間的權(quán)衡，生態(tài)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一對(duì)互生綜合體，而不是割裂開來的兩部分，只有將生態(tài)市場(chǎng)化、賦予價(jià)格，才能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步，才能引起人們重視，將生態(tài)補(bǔ)償看作是實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展一部分，充分考慮“環(huán)京津貧困帶”謀求發(fā)展和生存的權(quán)利。

三、京津冀一體化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)途徑

長時(shí)間資源粗放型的發(fā)展模式為主，造成了京津冀地區(qū)資源消耗巨大、環(huán)境污染嚴(yán)重的局面，因此，構(gòu)建出一套以生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能為科學(xué)基礎(chǔ)，切實(shí)可行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，研究整個(gè)京津冀區(qū)域內(nèi)資源的利用效率和生態(tài)的經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性，就顯得尤為重要。對(duì)此，建議從以下幾個(gè)方面著手。

（一）劃分生態(tài)功能保護(hù)區(qū)，建立森林生態(tài)圈

生態(tài)功能保護(hù)區(qū)要求根據(jù)各地的生態(tài)安全重要性劃分層級(jí)，明確重點(diǎn)保護(hù)區(qū)，然后與各級(jí)政府出臺(tái)的相關(guān)政策進(jìn)行整合規(guī)劃，全面考慮在京津冀大區(qū)域內(nèi)，根據(jù)生態(tài)環(huán)境的容量，合理布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)。在城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等區(qū)域周圍，建立森林生態(tài)圈，提高綠化率，達(dá)到改善生態(tài)環(huán)境的目的。

（二）引入市場(chǎng)機(jī)制，優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償模式

生態(tài)補(bǔ)償要求做到生態(tài)資源合理配置，在盡可能大的范圍內(nèi)自由流動(dòng)，通過市場(chǎng)這個(gè)無形的手來配置資源，讓政府在資源流轉(zhuǎn)的過程中起到宏觀調(diào)控的引導(dǎo)作用，讓資源、技術(shù)、資金等要素在效率、創(chuàng)新和靈活性上促使在質(zhì)上提升生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行。同時(shí)要加強(qiáng)完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制市場(chǎng)化的法律法規(guī)建設(shè)，在實(shí)施過程中要注意協(xié)調(diào)好政府、企業(yè)、消費(fèi)者三方之間的關(guān)系，要健全生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)交易制度，引入社會(huì)資本參與建設(shè)與補(bǔ)償，建設(shè)高效、專業(yè)的生態(tài)市場(chǎng)。

（三）拓寬資金來源渠道，建立生態(tài)補(bǔ)償基金

引導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母鞣街黧w都參與進(jìn)來，建立公開透明的基金機(jī)制，以政府的財(cái)政投入為主導(dǎo)，激勵(lì)社會(huì)公眾積極參與的模式拓寬資金的來源和渠道，達(dá)到內(nèi)化外部性的效應(yīng)，可以降低政府的財(cái)政壓力。另外設(shè)置征收生態(tài)補(bǔ)償稅，既可以增加生態(tài)補(bǔ)償資金，又能倒逼企業(yè)、集體對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)責(zé)任感。建立專項(xiàng)資金來實(shí)現(xiàn)京津冀生態(tài)建設(shè)的共建和共享，由國家有關(guān)部委、京津冀三省市以及相關(guān)受益部門共同出資，費(fèi)用均攤、效益共享。

（四）加強(qiáng)地域合作，建立跨界補(bǔ)償機(jī)制

建立統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償制度、治污標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督機(jī)制、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，做到信息共享，費(fèi)用均攤，責(zé)任共擔(dān)，聯(lián)防聯(lián)控，將京津冀區(qū)域看作一個(gè)整體進(jìn)行生態(tài)維護(hù)，編制統(tǒng)一的科學(xué)治理規(guī)劃，有效改善生態(tài)環(huán)境。

（五）規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償制度，建立有效的監(jiān)督機(jī)制

制度的制定要堅(jiān)持“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的基本原則，在政策上要做到共享環(huán)境信息，打破地方保護(hù)主義；加強(qiáng)層級(jí)之間的合作，協(xié)調(diào)各方利益。建立監(jiān)督機(jī)制，實(shí)施獎(jiǎng)懲制度，支持各媒體參與，完善公眾參與制度、環(huán)境保護(hù)舉報(bào)制度，發(fā)動(dòng)全民增強(qiáng)對(duì)生態(tài)保護(hù)的監(jiān)督。

（六）建立環(huán)保數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控

生態(tài)信息共享是落實(shí)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)前提條件。京津冀區(qū)域要實(shí)現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控、統(tǒng)籌發(fā)展的生態(tài)環(huán)境治理，就必須做到共享生態(tài)信息?？梢岳没ヂ?lián)網(wǎng)搭建環(huán)境遙感數(shù)據(jù)檢測(cè)信息平臺(tái)，構(gòu)建出以數(shù)據(jù)融合為特征的協(xié)同監(jiān)控體系，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)特征的實(shí)時(shí)分析。建立生態(tài)防治的聯(lián)動(dòng)預(yù)警、聯(lián)合應(yīng)急和演練機(jī)制，為推動(dòng)三地實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、資源利用、污染治理的協(xié)同運(yùn)作提供信息支撐。

（七）完善獎(jiǎng)懲機(jī)制，激發(fā)生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)在動(dòng)力

積極激勵(lì)是建立生態(tài)補(bǔ)償中激勵(lì)機(jī)制的重要核心，積極激勵(lì)可以改變提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的個(gè)人或集體的供給決策，因此在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者的激勵(lì)，尤其是對(duì)個(gè)人，激勵(lì)人們產(chǎn)生保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)機(jī)，從而改變公眾對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成浪費(fèi)、破壞的行為，使資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)。