邵延學(xué) 周麗儉 孫懿

[摘 要] 垃圾分類是我國近幾年強(qiáng)制推行的重要政策之一。黑龍江省在垃圾分類處理方面進(jìn)行了積極的努力和嘗試，特別是哈爾濱被列為生活垃圾強(qiáng)制分類試點(diǎn)之后，全省多個城市出臺了相應(yīng)政策。垃圾分類處理項目本身具有公共產(chǎn)品的屬性，政府在其中應(yīng)該發(fā)揮重要的作用，而財政補(bǔ)貼就是有效的手段之一。因此，根據(jù)目前財政補(bǔ)貼政策出現(xiàn)的問題，提出優(yōu)化策略：豐富財政補(bǔ)貼形式，優(yōu)化財政補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，提高財政補(bǔ)貼效率，同時加強(qiáng)對財政補(bǔ)貼的監(jiān)管。

[關(guān)鍵詞] 垃圾分類，財政補(bǔ)貼，技術(shù)創(chuàng)新

[中圖分類號] F299.24[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）10-0008-02

近年來，我國加快推行垃圾分類制度，先是把46個重點(diǎn)城市作為試點(diǎn)，取得了良好成效。自2019年起，要在全國地級及以上城市全面啟動生活垃圾分類工作，到2020年底，46個重點(diǎn)城市將基本建成垃圾分類處理系統(tǒng)，2025年底前全國地級及以上城市將基本建成垃圾分類處理系統(tǒng)。2019年6月，習(xí)近平總書記對垃圾分類工作作出重要指示，強(qiáng)調(diào)實行垃圾分類關(guān)系到人民群眾生活環(huán)境，關(guān)系到節(jié)約資源，也是社會文明水平的一個重要體現(xiàn)。習(xí)近平指出，推行垃圾分類，關(guān)鍵是要加強(qiáng)科學(xué)管理、形成長效機(jī)制、推動習(xí)慣養(yǎng)成。政府的補(bǔ)貼政策在其中的重要作用不言而喻。2018年，哈爾濱市被列為生活垃圾強(qiáng)制分類試點(diǎn)，黑龍江省多個城市陸續(xù)出臺了地方性的城市生活垃圾分類管理辦法，對生活垃圾分類進(jìn)行財政補(bǔ)貼。經(jīng)過幾年的實踐，取得了一定的成績，但還有一些問題逐漸暴露出來，如大半城市還沒有出臺系統(tǒng)的補(bǔ)貼政策，有的地區(qū)套用其他城市的補(bǔ)貼政策卻沒有因地制宜地變通，導(dǎo)致財政補(bǔ)貼范圍和規(guī)模不合理、缺乏有效監(jiān)管等問題。所以建立合理的城市生活垃圾分類處理財政補(bǔ)貼機(jī)制已經(jīng)是當(dāng)務(wù)之急。

一、黑龍江省城市生活垃圾分類回收財政補(bǔ)貼政策存在的問題

（一）財政補(bǔ)貼形式較少

目前黑龍江省垃圾分類回收的補(bǔ)貼形式基本上只有兩種。第一種是對某些項目直接以貨幣的形式進(jìn)行補(bǔ)貼。例如鼓勵企業(yè)參與可回收垃圾回收，政府則以財政補(bǔ)貼的方式補(bǔ)貼回收企業(yè)，又如建設(shè)一個綜合垃圾處理廠，政府提供大量現(xiàn)金補(bǔ)貼。第二種是采用財政補(bǔ)貼項目招標(biāo)的方式。例如以招投標(biāo)形式對垃圾焚燒發(fā)電項目進(jìn)行補(bǔ)貼，這種招標(biāo)的方式，補(bǔ)貼資金并不比直接補(bǔ)貼少很多，而招標(biāo)往往采用的是總價合同，幾乎不可能讓政府追加補(bǔ)貼，因此承包商必須在項目建設(shè)中承擔(dān)較大的風(fēng)險，為了降低風(fēng)險提高利潤，承包商可能會以最低的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，從而影響項目的質(zhì)量。

（二）財政補(bǔ)貼的結(jié)構(gòu)不合理

垃圾分類財政補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)方面存在著不合理的問題。第一，在范圍上，對餐廚垃圾進(jìn)行回收處理的目前只有哈爾濱市、齊齊哈爾市、大慶市和牡丹江市，這些城市通過財政補(bǔ)貼建設(shè)了相關(guān)設(shè)施，并已經(jīng)投入試運(yùn)行，其他城市幾乎還沒有投入補(bǔ)貼進(jìn)行建設(shè)。第二，在規(guī)模上，佳木斯、鶴崗等一些中等城市只有小型的垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站，沒有配套的大中型垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站。第三，在垃圾分類回收補(bǔ)貼的用途上，占比較大的是傳統(tǒng)的垃圾分類處理設(shè)施，包括分類垃圾箱、敞開式收運(yùn)車輛、垃圾收集間、轉(zhuǎn)運(yùn)站和焚燒處理設(shè)施。據(jù)統(tǒng)計，2018年黑龍江省生活垃圾分類財政補(bǔ)貼總量的90%都用于這幾個方面，而用于垃圾分類處理技術(shù)創(chuàng)新研究上的財政補(bǔ)貼少之又少。

（三）財政補(bǔ)貼資金使用效率低

財政對城市生活垃圾分類回收的補(bǔ)貼力度并不小，但從市民的生活垃圾分類習(xí)慣來看，效果并不好。據(jù)省環(huán)保廳統(tǒng)計，仍然有超過三分之一的居民小區(qū)沒有配備分類垃圾桶，一半以上的市民沒有對生活垃圾進(jìn)行分類處理，更沒有將可回收垃圾進(jìn)行回收，仍然是混合到一起由運(yùn)輸車運(yùn)到垃圾處理站，垃圾分類回收效率很低。財政補(bǔ)貼資金在部門間屬于縱向流動，有時橫向部門之間溝通欠缺導(dǎo)致職能相互交叉，提高了垃圾分類回收成本，致使財政補(bǔ)貼資金使用效率低。而且在財政補(bǔ)貼過程中，很多時候并沒有明確規(guī)定具體用途上的資金數(shù)額，導(dǎo)致受補(bǔ)企業(yè)對補(bǔ)貼資金的用途與政府意愿產(chǎn)生偏差。

（四）財政補(bǔ)貼缺乏監(jiān)管力度

目前，以政府為主導(dǎo)的城市垃圾分類回收體系，財政補(bǔ)貼主要投入到主管城市垃圾清運(yùn)處置工作的部門。各城市由城建環(huán)衛(wèi)部門主管垃圾的收集、運(yùn)輸和處置，這種體制在一定程度上決定了城市垃圾分類回收處于一種缺乏激勵且較為被動的狀態(tài)，監(jiān)督管理不夠規(guī)范。負(fù)責(zé)監(jiān)管垃圾分類處理的省住建廳并沒有分設(shè)對垃圾分類回收財政補(bǔ)貼進(jìn)行監(jiān)管的部門。目前雖然利用補(bǔ)貼資金投入了大量分類垃圾箱，但是由于財政補(bǔ)貼資金監(jiān)管不到位，政策實施難以落實到底，現(xiàn)在仍有許多地方?jīng)]有換置分類垃圾箱。對財政補(bǔ)貼資金使用缺乏全面的事前、事中和事后監(jiān)督。

二、黑龍江省城市生活垃圾分類回收財政補(bǔ)貼政策優(yōu)化措施

（一）豐富財政補(bǔ)貼形式

第一，可采用BOT的模式。政府部門通過招標(biāo)與私人企業(yè)就垃圾分類處理項目簽訂BOT合同，由私人企業(yè)對垃圾分類回收處理項目進(jìn)行融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營與維護(hù)。政府可提供諸如無償劃撥土地、財政補(bǔ)貼之類的優(yōu)惠政策。在合同規(guī)定的特許期內(nèi)，私人企業(yè)可以向項目受益者收取適當(dāng)?shù)睦幚碣M(fèi)，鑒于其公共產(chǎn)品的屬性，政府對生活垃圾處理設(shè)施具有監(jiān)督權(quán)和控制權(quán)。項目建成并投入使用后可以由企業(yè)經(jīng)營20-30年，然后無償移交給當(dāng)?shù)卣?/p>

第二，可融合多種財政補(bǔ)貼模式。若使用者付費(fèi)不足以覆蓋項目公司成本和合理利潤時，差額部分應(yīng)通過政府補(bǔ)貼補(bǔ)齊。補(bǔ)貼可由兩部分構(gòu)成，包括固定補(bǔ)貼和浮動補(bǔ)貼，固定補(bǔ)貼是項目投資人確定能得到的補(bǔ)貼部分，此部分用于彌補(bǔ)成本差額，從而保證投資人財務(wù)的穩(wěn)定。浮動補(bǔ)貼部分可與使用量、服務(wù)質(zhì)量等掛鉤，此部分用于調(diào)節(jié)投資人的利潤水平。此部分補(bǔ)貼，若按照使用量進(jìn)行補(bǔ)貼，項目投資人可以依照垃圾分類回收項目的實際使用人數(shù)和垃圾實際回收處理量得到相應(yīng)金額的財政補(bǔ)貼;若按照服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行補(bǔ)貼，政府和項目投資人共同制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的補(bǔ)貼金額，當(dāng)垃圾分類回收服務(wù)質(zhì)量高于雙方約定的基準(zhǔn)水平時，項目投資人就可以得到相應(yīng)金額的財政補(bǔ)貼，當(dāng)垃圾分類回收服務(wù)質(zhì)量未達(dá)到基本標(biāo)準(zhǔn)時，投資人就得不到浮動補(bǔ)貼部分，甚至可以相應(yīng)扣減固定補(bǔ)貼部分。

（二）優(yōu)化財政補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)

首先要加大對垃圾分類回收基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)貼。具體措施是對小區(qū)建設(shè)垃圾分類回收站進(jìn)行補(bǔ)貼，采購分類垃圾桶，建成的回收站由物業(yè)或居委會負(fù)責(zé)管理，政府可將垃圾桶作為廣告載體，創(chuàng)造收入，補(bǔ)貼給物業(yè)，以此彌補(bǔ)垃圾分類回收管理的費(fèi)用。加大財政對建立大型垃圾回收站的補(bǔ)貼，用以加工利用可回收垃圾。此外，通過財政補(bǔ)貼對垃圾回收車進(jìn)行改造，分類裝運(yùn)垃圾，源頭上進(jìn)行垃圾分類處理，節(jié)約混合垃圾分揀處理的成本。

其次通過財政補(bǔ)貼引進(jìn)新型城市生活垃圾回收處理技術(shù)。對于使用新型生活垃圾回收處理技術(shù)或者創(chuàng)新的單位和部門給予一定的財政補(bǔ)貼。建立引進(jìn)新垃圾分類回收處理技術(shù)的財政補(bǔ)貼政策才是城市垃圾分類回收可持續(xù)運(yùn)作的長久之計。

（三）提高財政補(bǔ)貼的使用效率

首先是改變傳統(tǒng)的補(bǔ)貼支出模式，即不再直接將補(bǔ)貼資金撥付給企業(yè)，由企業(yè)自由支配，而是轉(zhuǎn)變嚴(yán)格的有條件補(bǔ)貼，比如研發(fā)補(bǔ)貼、虧損補(bǔ)貼和稅收返還等。研發(fā)補(bǔ)貼就是支持企業(yè)的技術(shù)研發(fā)，包括垃圾分類設(shè)施改造、垃圾處理技術(shù)創(chuàng)新等方面，政府補(bǔ)貼全部或部分的研發(fā)費(fèi)用。虧損補(bǔ)貼即政府對垃圾回收處理企業(yè)的虧損部分進(jìn)行補(bǔ)貼，如果企業(yè)有收益，則不對其進(jìn)行補(bǔ)貼，從而達(dá)到補(bǔ)貼資金高效利用的目的。稅收返還是按照國家的規(guī)定，對垃圾分類處理企業(yè)先征稅，再按協(xié)議將部分稅款以補(bǔ)貼的形式返還給企業(yè)，以此鼓勵企業(yè)提高垃圾分類回收的服務(wù)質(zhì)量，達(dá)到補(bǔ)貼資金高效利用的目的。

其次要改變財政補(bǔ)貼的方向，應(yīng)該向市場化方向傾斜。采用商業(yè)化的模式讓企業(yè)走進(jìn)社區(qū)，通過財政補(bǔ)貼對生活垃圾分類進(jìn)行相關(guān)引導(dǎo)。鼓勵企業(yè)在社區(qū)設(shè)立垃圾分類回收服務(wù)點(diǎn)，市民將可回收垃圾送到服務(wù)點(diǎn)兌換禮品，激發(fā)市民對垃圾分類回收的熱情?？苫厥绽善髽I(yè)進(jìn)行回收再造，生產(chǎn)產(chǎn)品進(jìn)行銷售，為企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)效益。這樣可以極大提高垃圾分類的財政補(bǔ)貼資金的利用效率。

（四）加強(qiáng)對財政補(bǔ)貼資金的監(jiān)管

首先要改進(jìn)補(bǔ)貼資金的管理方式?？蓪⒇斦a(bǔ)貼資金分為基本補(bǔ)貼資金和績效補(bǔ)貼資金兩部分?；狙a(bǔ)貼資金在期初發(fā)放給垃圾分類回收企業(yè)，績效補(bǔ)貼資金在期末考核完后再發(fā)放?？冃аa(bǔ)貼資金是否足額發(fā)放，取決于垃圾分類回收企業(yè)是否達(dá)到政府制定的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，而績效考核標(biāo)準(zhǔn)的制定，可引入第三方參與。

其次，要建立完善的事前、事中和事后全方位監(jiān)督的體系。這就要求，一要建立內(nèi)控制度，并由獨(dú)立部門負(fù)責(zé)實施;二是通過信息公開，加強(qiáng)社會和輿論監(jiān)督;三是建立生活垃圾分類社會監(jiān)督員制度，向社會公開招聘生活垃圾分類社會監(jiān)督員，參與生活垃圾分類補(bǔ)貼的監(jiān)督管理工作，全程監(jiān)督管理財政補(bǔ)貼資金的使用。

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[責(zé)任編輯：史樸]