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        臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)現(xiàn)行體制機(jī)制比較分析

        2019-11-27 11:44:06李青芮
        智富時(shí)代 2019年9期
        關(guān)鍵詞:體制機(jī)制

        李青芮

        【摘 要】我國(guó)臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)批復(fù)時(shí)間不長(zhǎng),最早批復(fù)的鄭州鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)也僅成立6年,但各示范區(qū)一直努力探尋符合自身發(fā)展的體制機(jī)制,形成了較為成熟的開發(fā)管理模式。

        【關(guān)鍵詞】臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū);體制;機(jī)制

        截止目前,我國(guó)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的數(shù)量達(dá)到90個(gè),而臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)自2019年3月6日首都機(jī)場(chǎng)、南京的正式獲批,數(shù)量已達(dá)到14個(gè)。除鄭州、北京新機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)由國(guó)務(wù)院批復(fù)外,其余示范區(qū)均由國(guó)家發(fā)改委和民航總局聯(lián)合批復(fù)。

        我國(guó)臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)批復(fù)時(shí)間不長(zhǎng),最早批復(fù)的鄭州鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)也僅成立6年,但各示范區(qū)一直努力探尋符合自身發(fā)展的體制機(jī)制,形成了較為成熟的開發(fā)管理模式,現(xiàn)行開發(fā)管理模式主要有行政主導(dǎo)型、經(jīng)濟(jì)區(qū)與機(jī)場(chǎng)共建共管型、政企分開型三種。

        一、行政主導(dǎo)型管理模式

        模式闡釋:行政主導(dǎo)型管理模式在臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)管理過(guò)程中,突出強(qiáng)調(diào)政府行政部門的主導(dǎo)作用,由所在地區(qū)的地方政府或者政府業(yè)務(wù)部門直接管理。

        代表地區(qū):鄭州航空港綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)區(qū)、廣州臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、成都臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、貴陽(yáng)臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)均采用此類管理模式。

        以鄭州航空港綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)區(qū)為例。鄭州航空港綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)區(qū)按照“市管為主、省級(jí)扶助”的原則,采取的“兩級(jí)三層”管理體制是典型的行政主導(dǎo)型管理模式?!皟杉?jí)”即分別成立河南省、鄭州市兩級(jí)實(shí)驗(yàn)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組,并設(shè)立實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì),省級(jí)負(fù)責(zé)宏觀指導(dǎo)規(guī)劃、決策管理、協(xié)調(diào)服務(wù)及與國(guó)家部委聯(lián)絡(luò)溝通;市級(jí)負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)、具體實(shí)施、督促落實(shí)?!叭龑印奔磳?shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)為省政府派出機(jī)構(gòu),委托鄭州市管理,規(guī)格正廳級(jí)。管委會(huì)內(nèi)設(shè)12個(gè)正處級(jí)單位,3個(gè)市直職能部門派駐機(jī)構(gòu),以及公、檢、法機(jī)構(gòu)。省級(jí)與市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組和航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)黨工委、管委會(huì)按照確定的職責(zé)開展工作,建立聯(lián)席會(huì)議制度,形成省市聯(lián)動(dòng)機(jī)制,共同推動(dòng)實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)。

        模式特點(diǎn):采用行政主導(dǎo)型管理模式的示范區(qū)一般都有地方政府設(shè)立的專門派出機(jī)構(gòu)——管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱管委會(huì))。管委會(huì)作為省或市政府派出機(jī)構(gòu),全面負(fù)責(zé)管理示范區(qū)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

        行政主導(dǎo)型管理模式的核心是把管委會(huì)做實(shí),充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)作用,實(shí)現(xiàn)管委會(huì)對(duì)航空港區(qū)空間管理全覆蓋、機(jī)構(gòu)設(shè)置全職能,既要有經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能,又要有社會(huì)管職能。

        優(yōu)劣分析:優(yōu)點(diǎn)在于一是便于協(xié)調(diào)。示范區(qū)內(nèi)海關(guān)、機(jī)場(chǎng)、航空公司,以及工商、稅務(wù)等多元利益主體并存,條塊分割,相互之間不兼容。因此在多元利益主體和復(fù)雜體制狀況下,行政主導(dǎo)型管理模式能夠發(fā)揮強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)作用。二是精簡(jiǎn)高效。管委會(huì)一般擁有較大管理權(quán)限,能夠全面實(shí)施對(duì)示范區(qū)的管理。因此可以設(shè)置綜合性較強(qiáng)的職能部門,大大減少機(jī)構(gòu)數(shù)目,體現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的特點(diǎn)。缺點(diǎn):一是政企不分,容易滋生權(quán)力尋租。二是政府的干預(yù)容易束縛企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)和自由發(fā)展,抑制其靈活性和創(chuàng)新性。

        二、經(jīng)濟(jì)區(qū)與機(jī)場(chǎng)共建共管管理模式

        模式闡釋:此種管理模式來(lái)源于多元化管理模式。多元化管理模式是由政府、機(jī)場(chǎng)、高校、企業(yè)共同構(gòu)建。最大優(yōu)點(diǎn)就是就能有效集中政府、機(jī)場(chǎng)、高效、企業(yè)的資源。缺點(diǎn)在于管理參與主體較多,不便于系協(xié)調(diào)。青島膠東臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)和北京新機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)采用經(jīng)濟(jì)區(qū)、機(jī)場(chǎng)共建共管管理模式,有效規(guī)避這一缺點(diǎn),取得不錯(cuò)效果。

        代表地區(qū):青島膠東臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)是采用經(jīng)濟(jì)區(qū)、機(jī)場(chǎng)共建共管管理模式的典型代表。青島膠東臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)設(shè)立膠東國(guó)際機(jī)場(chǎng)與臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組,全面統(tǒng)籌機(jī)場(chǎng)建設(shè)和示范區(qū)規(guī)劃建設(shè)與發(fā)展。依托現(xiàn)有市級(jí)開發(fā)平臺(tái),構(gòu)建以政府投資引導(dǎo),社會(huì)資本參與的多元投資機(jī)制,統(tǒng)籌公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及投融資事宜。

        模式特點(diǎn):經(jīng)濟(jì)區(qū)與機(jī)場(chǎng)共建共管,按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一、精簡(jiǎn)高效的原則,明確經(jīng)濟(jì)區(qū)政府與機(jī)場(chǎng)的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分,共同推動(dòng)示范區(qū)開發(fā)建設(shè)。再由所在地行政區(qū)政府統(tǒng)一部署,完善工作機(jī)制,加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合,有序有力推進(jìn)規(guī)劃落實(shí)。

        優(yōu)劣分析:優(yōu)點(diǎn)在于有利于協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)、臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)和所在地行政區(qū)三方面的利益關(guān)系,充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)。缺點(diǎn)在于示范區(qū)受所在區(qū)(縣市)轄制與管理,在獲取土地、資金、人才等資源要素方面,能力有限。

        三、政企分開型管理模式

        模式闡釋:政企分開型管理模式一般無(wú)固定行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)示范區(qū)建設(shè),只明確各層級(jí)牽頭單位。

        代表地區(qū):典型代表是上海虹橋臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū),包括重慶臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)也是采用的此類管理模式。

        模式特點(diǎn):政企分開型臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)牽頭單位主要負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和項(xiàng)目審批,不直接運(yùn)用行政權(quán)力干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。開發(fā)公司作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)法人,主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)經(jīng)營(yíng)、招商引資等工作,實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部的自我管理。目前,上海虹橋臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū),市發(fā)展改革委負(fù)責(zé)市級(jí)層面指導(dǎo)并協(xié)調(diào)解決示范區(qū)建設(shè)中遇到的重大問(wèn)題,長(zhǎng)寧區(qū)政府負(fù)責(zé)區(qū)級(jí)層面建立由區(qū)政府牽頭的統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制。

        優(yōu)劣分析:政企分開型管理模式優(yōu)點(diǎn)明顯:一是政企分開,高效運(yùn)行。二是充分調(diào)動(dòng)了示范區(qū)內(nèi)各開發(fā)平臺(tái)的積極性,激活市場(chǎng)活力。缺點(diǎn)在于開發(fā)主體多,功能劃分相對(duì)獨(dú)立,容易造成同質(zhì)化、惡性競(jìng)爭(zhēng)。

        【參考文獻(xiàn)】

        【1】龔峰,馮智貴.國(guó)內(nèi)外臨空經(jīng)濟(jì)研究綜述[J].物流工程與管理,2012 (3):154-157.

        【2】馬曉科.臨空經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的耦合作用機(jī)理:以鄭州航空港為例[J].技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究,2017(7):118-122.

        【3】何梟吟.“一帶一路”建設(shè)中內(nèi)陸節(jié)點(diǎn)城市臨空經(jīng)濟(jì)發(fā)展建議[J].經(jīng)濟(jì)縱橫,2015(9):13-16.

        【4】朱世欣,紹陽(yáng)子.鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新[M]. 鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展報(bào)告,2015.

        【5】連玉明,朱穎慧,秦堅(jiān)松.國(guó)內(nèi)外臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與借鑒[M].中國(guó)臨空經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告(2016-2017),2017(12):151-152.

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